社会组织社区居家养老服务供给研究——基于海口市两个社会组织的个案研究

李 芬，梁梦苑

(1.海南大学 公共管理学院，海南 海口 570228；2．海南省公共治理研究中心，海南 海口 570228)

一、问题的提出

2020年第七次人口普查(以下简称“七普”)显示，全国60岁以上老年人口达2.64亿，占总人口的18.70%；家庭户均人口规模从“三普”的4.41人降至“七普”的2.62人，年均下降12.18%。老龄化程度加深加快，家庭规模缩小，使得家庭难以承担养老责任，客观上要求发展社会化养老服务，社区居家养老成为大多数老年人及其家庭的选择。在中国即将进入中度老龄化及积极应对人口老龄化上升为国家战略的背景下，社会组织因与老年人地理位置接近，易了解老年人养老需求，以及其公益性、专业性等缘故，现在及未来将成为供给社区居家养老服务的重要力量之一。

自2013年始，有关社会组织参与养老服务的探讨逐渐增多，学者们亦就社会组织参与养老服务的必要性达成共识(1)刘春湘、姜耀辉：《社会组织参与养老服务的逻辑框架：制度环境·主体类型·实践方式》，《吉首大学学报(社会科学版)》，2020年第5期；朱浩：《城市社区养老服务递送机制研究——以杭州市为例》，北京：中央编译出版社，2017年，第138-208页。，但同时认为社会组织的服务能力和介入服务程度十分有限(2)李娟：《社会组织承接政府养老服务项目面临的制度困境——以新制度主义为视角》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》，2020年第2期。。现有研究主要沿着两条路线进行。一是政府购买社会组织社区居家养老服务。有学者认为，在政府购买社区居家养老服务中，社会组织面临着独立性的困境，表现出“被生产”和“行政嵌入性”特征，与政府、居民之间的信任及协同机制未建立(3)刘安：《社区社会组织何以“悬浮”社区——基于南京市B街道项目制购买社会服务的考察》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》，2021年第4期； 徐金燕：《政府购买社区养老服务运行绩效影响因素的实证研究》，《湖南社会科学》，2020年第2期。。二是社会组织参与社区居家养老服务的规则及具体管理办法。有学者认为，社会组织参与养老服务时服务递送能力不足，受七大规则约束，面临着合法性问题；在具体管理上，养老服务人员数量不足、流失严重、专业化程度及服务质量待提高，组织自身存在着管理制度不健全、管理理念落后等问题(4)张桂敏、吴湘玲：《社会组织参与社区养老服务的规则探析——基于应用规则的逻辑》，《西北人口》，2021年第3期； 陈宁：《从“参与”到“主力”：社会力量如何跨越？——基于广州社区居家养老服务供给的思考》，《大连大学学报》，2020年第4期；郑琳：《社会组织参与社会养老服务的困境与策略选择——基于安徽省铜陵市的实践分析》，《长春大学学报》，2015年第3期。。第一条路线对社会组织作为独立主体供给社区居家养老服务的事实缺乏足够重视，第二条路线则又对社会组织与政府、服务对象的互动关系关注不够，它们将社会组织从社区居家养老服务供给这个复杂系统中割裂出来，制约了研究的广度和深度。

本文基于海口市两个社区社会组织的实地调研，在吉尔伯特福利政策分析框架下对社会组织社区居家养老服务供给展开研究。一方面，将社会组织视为行动者网络中的一个主体，以期融合两条平行的研究路线；另一方面，引入福利政策分析框架，从社会组织参与社区居家养老服务供给的全过程角度进行考察，以期精准地为老年个体提供服务。

二、研究个案情况

“七普”显示，海口市60岁以上人口占全市总人口的12.42%，老龄化率低于全国平均水平，但50～59岁人口共有371 936人，占总人口的12.94%。未来十年里，海口市老龄化速度将加快，养老服务面临严峻挑战。为此，自“十二五”起，海口市出台了一系列有关社区居家养老服务的政策法规。目前，社会组织供给社区居家养老服务的主要制度依据是《海口市社区居家养老服务若干规定》(以下简称“《规定》”)和《海口市开展社区长者饭堂助餐服务试点工作实施意见》。《规定》鼓励社会组织承接社区居家养老服务项目，通过政府购买服务和给予财政补助方式引导其参与服务供给(5)《海口市民政局 海口市财政局 关于印发〈海口市社区居家养老服务若干规定〉 的通知》(2020年3月20日)，http://hksmz.haikou.gov.cn/bsfw/ylfw/202003/P020200402385009197495.pdf。。

(一)调研的社会组织概况

基于方便性和代表性原则，本文选择海口市运营居家养老服务的YS社区和HKG社区两家社会组织进行调研(6)本文对所涉及社区和社会组织进行匿名化处理，以其核心词拼音首字母表示。。前者为退休老年人较多的单位型社区，后者为地处城市中心的村改居兼商品住宅小区型社区。为YS、HKG两个社区提供社区居家养老服务的社会组织分别为XHSG和PQYL。

从社会组织软件条件看，这两个社会组织规模较小，工作人员由3～4人组成，文化程度为大专以上，年龄介于20～40岁之间。XHSG为民办非企业单位，是海口市第一家政府购买社区服务的社会工作专业服务机构，在YS、JH、JP等社区设有工作站。其中，YS社区工作站由3人组成，1人为负责人，1人负责一线社区事务，1人负责行政事务，3人均为大专以上学历；负责人年龄较大，从事该工作时间较长，其余两人均为20余岁的年轻人，从事该工作时间较短。PQYL是全国连锁专业养老机构下设在HKG社区的工作站，共有4人，在XHSG人员设置的基础上增加了一位中年妇女，负责长者饭堂事务，其余3人则与XHSG类似。

从社会组织硬件条件看，这两个社会组织的经营场地均由政府无偿提供，设有会议室、书画室、棋牌室、长者饭堂、室外活动场地和健身器材等。XHSG设有社区日间照料中心(以下简称“日照中心”)，内设6张床位和8张软座躺椅，同时配备电脑室、图书室、合唱教室与舞蹈大厅。PQYL则设有两间适老化改造展示室。

(二)社会组织社区居家养老服务供给现状

两个社区的日照中心、长者饭堂与社区居家养老服务中心(站)均处于同一场所，由社会组织运营。原则上服务对象为辖区内所有老年人，不以性别、年龄、家庭状况、户籍和身体健康状况为资格条件，具有普惠性质。但各社会组织在开展社区居家养老服务时，由于政府购买社区居家养老服务原因，会以独居、高龄及困难老年人为主要服务对象。

在服务内容上，两个社会组织主要提供生活照料、文化娱乐等服务。XHSG在2020年承接政府购买社区居家养老服务项目，并开办长者饭堂；2021年，社区居家养老服务被打包进家庭服务项目内，同时其作为海口市老年人关爱项目的试点单位开展老年人心理健康关爱服务；长者饭堂由于疫情和就餐人数少等原因，暂时停止服务。具体来看，2021年XHSG在YS社区开展的社区居家养老服务内容有：社区义诊、义剪、户外康乐、舞蹈排练、合唱排练、京剧排练、佳木斯健身操、棋牌、丝网花学习、美食制作、节假日庆祝、探访慰问及心理关爱等活动。其中，有些服务项目在节假日不定期提供，但像合唱、健身操、舞蹈排练、京剧排练等部分文娱活动则是有组织性的常规活动。

相比之下，PQYL更多的是为老年人提供活动场所，在重大节假日举办文娱活动和入户探视，有组织的常规活动几乎没有。但PQYL的长者饭堂自开办后一直正常运行，不仅为民政对象老年人提供减免费的助餐服务，而且因其食物美味可口，为社区老年人所喜爱。

三、社会组织社区居家养老服务供给的困境

吉尔伯特指出，福利政策分析框架由社会分配基础(whom)、社会供给类型(what)、输送策略(delivered)以及财务模式(financed)四个要素组成(7)Neil Gilbert、 Paul Terrell：《社会福利政策引论》，沈黎、徐永祥译，上海：华东理工大学出版社，2013年，第81页。。在社会组织社区居家养老服务供给中，社会组织的服务对象是老年人，对应福利政策分析框架中的社会分配基础；服务内容则与社会供给类型具有内在一致性；社会组织与政府关系是福利输送策略的核心议题；社会组织供给服务时的资金对应财务模式。由此，社会组织参与社区居家养老服务供给是一个复杂的网络系统：首先，社会组织居于政府与老年人之间，通过委托-代理方式贯彻落实政府的社区居家养老服务政策，同时作为提供商为老年人提供服务。其次，社会组织的服务对象和服务内容范围不仅与社会组织的性质或宗旨有关，更与社会组织所能争取到的资金有关。最后，社会组织资金在很大程度上与政府购买或资助的力度息息相关。借鉴此分析框架，笔者基于个案调研发现，社会组织供给社区居家养老服务时面临以下困境。

(一)服务对象有限且认同度低

1.服务对象较少。虽然社区居家养老服务具有普惠性质，但社会组织供给服务的对象主要为政府购买服务对象和社区中一部分喜欢文艺、书法或绘画等的老年人，服务对象覆盖面较小。一方面，政府购买服务对象非常有限。一般情况下，每个社会组织辖区内享受政府购买服务的老人少时仅一两人，最多十余人(含全免和减免对象)，这是资格条件较高的结果。据《规定》显示，政府购买服务对象的资格条件有户籍、年龄、家庭经济状况、子女情况、居住状况、荣誉获得及自理能力等，其中，家庭经济状况是最主要的条件。虽然政府购买服务对象扩大到空巢、高龄、低收入老年人，残补性特征有所减轻，但相对于有需求的老年人来说，数量仍旧较少。另一方面，社会组织提供的文化娱乐、便民服务面向社区内所有居家老人，但从调研看，除义诊、义剪等活动的覆盖面较广外，社会组织提供的其他服务活动覆盖面较窄。经常参加各种活动的老年人比较固定，主要是唱歌、跳舞、下棋等文娱爱好者或性格外向的老年人。这导致经常参加活动的人员几乎为同一批人，而没有参加的老年人几乎是不参与任何活动，社区居家养老服务资源未实现合理分配，部分服务对象的需求被忽略。

服务对象集中于政府购买服务对象和一部分老年人，与萨拉蒙所说的慈善不足和慈善特殊主义一致(8)莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，北京：商务印书馆，2008年，第47-49页。。社会组织慈善不足、覆盖面窄，这与社区居家养老服务中的搭便车行为和社会组织所能获取的社会资源有关。此外，调研中社会组织面临的慈善特殊主义与美国慈善特殊主义由私人捐助人的偏爱所致不同，主要由政府购买服务对象的资格条件及社会组织自身所提供服务内容共同决定。

2.难以获得服务对象认同。绝大多数老年人对社会组织提供的社区居家养老服务不认同，限制了社会组织的作用范围。老年人的不认同主要表现为两个方面。

一方面，大多数老年人不认同社区居家养老服务的作用。受“孝”文化影响，中国人通常认为养老是家庭的责任、子女的责任，尤其是儿子的责任。因此，老年人对社区居家养老的接受度虽然大于机构养老，但远小于家庭养老。家庭养老的惯习使老年人将社区居家养老服务等同于对“三无”老人的生活照料服务，甚至等同于助餐服务，从而不认可社区居家养老服务的作用。

另一方面，大多数老年人不认同社会组织的积极功能，使社会组织面临社会信任危机。社会信任是社会组织开展服务活动、获取社会资源的前提，是社会组织的无形资本。然而，由于路径依赖，居民对政府的信任度高，对社会组织的信任度低，更愿意相信政府直接提供的公共服务。同时，部分居民对社会组织了解较少，质疑社会组织供给社区居家养老服务的能力、公益性与稳定性。

(二)专业性服务及上门服务少

1.专业性服务较少。根据《海南省社区居家养老服务规范(试行)》(以下简称“《规范》”)，社区居家养老服务的内容主要有起居照护、洗涤、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急、代办、康复辅助、文化娱乐、精神慰藉、信息咨询等(9)《海南省民政厅关于印发海南省社区居家养老服务规范(试行)的通知》(2019年6月21日)，http://mz.hainan.gov.cn/smzt/gfxwj/202008/a8a9ba7ced7e42168f832359aff7d2e6.shtml。。从第二部分有关服务内容的介绍来看，社会组织目前提供的社区居家养老服务以助餐服务和文化娱乐服务为主，缺乏老年人需求较强的上门看病、康复辅助等专业性服务，呈现出萨拉蒙所说的慈善业余主义特征。其原因主要有以下几点。第一，政府规定的社区居家养老服务内容较少。《规范》和《规定》的服务内容主要以老年人生活照料服务为主，医疗护理等内容自大部制改革后被划拨给卫生健康部门。故由民政部门负责的社区居家养老服务不包括医养结合内容，社会组织承接政府购买服务时亦不含上门医疗等相关项目。第二，缺少专业人才。一方面，在政府购买服务内容限制及资源约束下，社会组织未引进康复护理等专业人才，使其无专职人员可以供给专业性服务。另一方面，从志愿者来看，虽然有些志愿者能开展义诊等专业性服务，但其志愿性使得他们开展服务的时间和内容不稳定。第三，强制性意外伤害保险缺席。目前，海口市民政部门仅为政府购买服务对象购买了意外险，其他由老年人自愿购买，但自愿购买的老年人非常少，这使得社会组织面临的意外责任风险增加，从而缺少为老年人提供专业性服务的动力。

2.上门个案服务较少。从社会工作方式看，社区居家养老服务包含社区服务和个案服务两部分。前者强调社会组织通过链接社会资源，以老年人群体为工作对象提供服务；后者以老年人个体为对象，通常以上门方式提供服务。调研发现，两个社会组织均主要以社区服务为主，上门个案服务仅为极少数的政府购买服务对象提供。

社会组织以社区服务为主要工作方式，是由现行“9073养老模式”(10)“9073养老模式”即 90%的老年人由家庭自我照顾，采取以家庭为基础的居家养老；7%的老年人享受社区居家养老服务，提供日间照料；3%的老年人享受机构养老服务。决定的。绝大多数身心健康、生活能够自理且有子女在身边的老年人对社区居家养老服务需求少，社会组织仅通过社区服务就可以满足其大部分需求。社会组织较少开展上门个案服务，一方面是因为政府购买服务时长所限，按《规定》中所述，政府购买服务对象每月最多享受20小时的免费服务；另一方面是因为老年人尚未形成自费购买服务的消费观念。

(三)自主性弱且疲于应付评估

1.与政府合作时自主性较弱。与其他公共服务类似，海口市社会组织供给社区居家养老服务时主要采用政府购买服务的方式进行，政府与社会组织是合作关系，但二者地位并不完全平等，社会组织的自主性较弱。笔者在访谈中发现，社会组织能不能继续承担政府购买社区居家养老服务项目、承担哪些项目，主要由政府根据上年服务评估结果决定，社会组织自身的发言权、自主性较低。根据资源依赖理论，政府与社会组织的互动合作类型主要取决于组织的独立自主性和资源依赖程度(11)Jennifer M.Brinkerhoff, Government-nonprofit partnership: a defining framework, Public administration and development,2002,vol.22，no.1.。从海口市的情况来看，社会组织对政府的资源依赖明显大于政府对社会组织的资源依赖。这种依赖性不仅体现为资金依赖，更体现为政策法规和制度依赖。在很大程度上，社会组织的生存、发展有赖于政府的培育和政策扶持，因此，社会组织会主动接受政府干预以换取资源，从而加剧了社会组织对政府的依赖性和行政化倾向。

此外，随着政府购买服务的发展，供给社区居家养老服务的社会组织逐渐增多。社区居家养老服务市场出现了作为购买方的主体仅政府一家，竞争出售养老服务的社会组织则有很多家的现象。由此，作为唯一购买者的政府在确定服务对象、服务内容与服务价格上居绝对主导地位，缺少讨价还价余地的社会组织为获得竞争的胜利，会主动迎合政府要求，以获得政府认同作为行为准则。

2.疲于应付评估。政府对社会组织供给社区居家养老服务的常规监督方式为年度服务评估。依《规范》和《规定》要求，该评估主要由民政部门组织或委托第三方进行。依海南省规定，评价指标包括服务场所、设施建设、制度建设、队伍建设、服务内容、服务管理和服务成效7个方面，共计100分。其中，服务内容分值为15分，服务管理为35分，其余各为10分。

从评价指标来看，虽然7个方面的指标覆盖了社会组织提供养老服务的方方面面，但是多数指标偏向软件、硬件条件建设和服务保障，仅有服务内容和服务管理指标直接面向老年人。从权重看，最能反映服务目的、服务质量的指标占比较低，如服务对象及其家属的评价被合并于服务管理中，仅占5分。这种重视硬件、服务保障而轻视服务内容及服务对象评价的指标设置，使社会组织将更多时间和资源用于制作标识、布置活动室、写报道和总结材料上，开展活动和服务的时间较少，影响服务质量的提高。这种流于形式的评价监督使社会组织疲于应付。

(四)资金有限且收支不平衡

1.资金来源渠道单一。从国际经验来看，社会组织的经费来源主要有政府财政资助、捐赠、服务收费及国外资金援助等四种。萨拉蒙发现，前三种是美国社会组织的主要资金来源(12)莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，第67-77页。。与其多元化的筹资渠道相比，海口市社会组织资金来源较为单一。

调研的两个社会组织均表示，开展服务的经费主要来源于政府购买服务，举办重大活动时会争取到少许政府补贴，其他渠道取得的资金为零。海口市民政局数据显示，2018年至2020年底，长者饭堂建设收到的来自省、市慈善总会捐赠款物折合人民币246万元。社会募捐少，与我国缺乏捐赠传统相关，也与捐赠税收优惠政策有关。按现行企业所得税和个人所得税规定，公益性捐赠支出在企业年度利润总额12%以内，个人捐赠额未超过应纳税所得额30%的部分，在计算应纳税额时可以扣除。同时，个人所得税相关法律规定，接受捐赠的老年服务机构主要是老年福利院、敬老院等养老机构，社会组织未在受赠之列。因此，现行税法对捐赠免税额、受赠对象的限定使社会组织很难获得社会捐赠。从服务收费看，社会组织可以向具有经济能力的老年人开展经营性服务。但由于公益性原则，其经营性服务主要基于保本微利的原则收取费用，且所收费用只能用于组织的日常开支及扩大规模，因此社会组织在既有人力、资源等条件的约束下缺乏开展服务的动力。

2.来自政府的经费有限。政府购买服务是社会组织最稳定的资金来源，那么政府投入到社区居家养老服务中的资金有多少？购买力度如何？笔者在调研中得知，截至2020年，海口市城乡社区日照中心共计87个，2016—2020年海口市市级财政累计投入项目建设经费7 470万元，运营经费1 356万元。据PQSG负责人介绍，该日照中心2021年从政府获得的经费为14万元。从长者饭堂看，2018—2019年，海口市共投入2 729万元建设长者饭堂，2020年下拨运营管理费350万元，平均每个长者饭堂年运营管理费7万元。

以PQYL为例，该组织从政府获得的固定经费为14万元(不含长者饭堂业务)。从经费支出看，该组织共有3人(不含长者饭堂工作人员)，依人均每月3 200元(含五险一金)计算，人力成本为11.52万元，仅余约2.48万元用于水电、活动开展及行政支出。据其负责人介绍，他们在2020年亏损了1万元。由此可见，政府购买社区居家养老服务力度不足，社会组织普遍面临经费短缺问题。

3.收支不平衡导致社会组织专业人才数量不足。虽然社会组织拥有政府免费提供的经营场地，但是在人力成本与经营成本面前，社会组织收支不平衡，导致其面临很多问题，其中最重要的是人才问题。

首先，专业人才不足。从调研的两家社会组织来看，其工作人员的专业基本是社会学、行政管理、文秘等，具有护理学、医学、社会工作或心理学等专业文凭的人员较少。其次，职业培训不足。目前政府组织的职业培训主要由民政、人社、卫健和老龄委等部门组织或委托第三方机构实施。培训内容主要集中于宏观政策、社会组织管理与党建等，专业性不强。而社会组织由于经费不足等原因，较少主动组织工作人员参加有偿培训，不利于其职业能力提高。最后，人才流失严重。社会组织工作人员收入水平较低。据XHSG招聘信息显示，其所招聘的一线社工和行政文员均要求大专以上学历，所提供的待遇包括月薪2 800～3 500元、五险一金及生日补贴等福利，薪资收入水平仅比海口市最低工资高1 100～1 900元，相对于其教育成本和日益高涨的城市生活成本而言，收入水平明显偏低，难以吸引和留住人才。同时，职业社会认同感低使得社会组织工作人员的自我认同和职业满意度均较低，导致人员稳定性较差，呈现出现有工作人员以初参加工作1～2年的人员为主的现象。

四、促进社会组织参与社区居家养老服务供给的对策

经济发展及政策支持为社会组织参与社区居家养老服务提供了前提，然而社会组织面临的困境既影响政府社区居家养老服务政策的落实和老年人需求的满足，也不利于社会组织主动性、积极性的发挥，影响其可持续发展。因此，改善社会组织现状，充分发挥其在社区居家养服务供给中的作用刻不容缓。

(一)拓宽服务对象，提供精准服务

提高老年人服务满意度，从而获得老年人及其家庭的认同是社区居家养老服务可持续发展的前提与根本。这就要求社会组织充分利用“互联网+”拓宽服务对象范围，并针对不同老年群体提供精准服务。

1.拓宽服务对象范围。有学者指出，中国政府的福利责任应从有限责任向适度扩大责任转型，应建立需求导向的福利制度(13)彭华民：《中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新》，《天津社会科学》，2012年第6期。。社区居家养老服务以需求为导向必然要求将辖区所有老年人作为服务对象。当然，这并不意味着为老年人提供服务时采取相同的减免服务收费的政策。可借鉴机构养老经验，在社会组织或日照中心推行老年人意外伤害保险或责任状制度，以激发社会组织扩大服务对象的积极性。政府可通过鼓励商业保险公司让利方式，引导家庭为老年人投保意外险，或鼓励老年人家庭与社会组织签订责任状，以减少社会组织的后顾之忧。

2.以需求为导向精准提供服务。不同年龄、阶层、生活自理能力程度的老年人对社区居家养老服务需求存在较大差异。社会组织应针对老年人特征与需求提供精准化服务，减少供需错位现象，以提升老年人认可度，提高资源利用效率。为此，社会组织应加强社会调研，了解不同老年群体及其家庭的服务需求项目、程度、紧迫度和接受度，为精准化供给提供现实依据。并在此基础上，根据市场细分理论，对老年人服务需求进行细分，针对不同群体老年人提供不同内容与形式的社区居家养老服务。

3.利用“互联网+”连接社会组织与服务对象。政府可考虑建立社区居家养老服务平台并开发相应App，打造以政府、社会组织与服务对象等为主体，包含社区居家养老服务、长者饭堂等服务项目的互动平台，使老年人及其家庭可以便捷地获取相关信息和服务。同时，在保障数据安全前提下，将该平台与社会组织服务网络、社区网格化信息系统、“12349智慧养老中心”等数据平台互联互通，利用大数据分析社区老年人需求，建立跨部门养老服务供需资源信息库，以主动提供精准化服务。

(二)提升政府与社会组织合作水平

政府可以通过健全法律法规，完善监管制度和机制，建立协商对话机制，切实提高社会组织自主性，激发其活力。

1.寻求共同目标。政府期待社会组织高效利用资源以满足老年人需求，社会组织期待通过服务供给使老年人需求得到满足并能融入社会。由此，政府与社会组织在满足老年人需求上目标一致。在此目标下，政府基于公共事务管理者的角色对社会组织提出了节约、高效等目标要求，这与社会组织追求老年人社会融入、社会价值实现的目标有所冲突。因此，政府与社会组织合作时，应在节约资源、提高效率与实现更高的养老目标之间寻求平衡点，这要求政府在重视效率目标的同时，尊重社会组织的自主性，促使两者的公共目标趋于一致，为后续合作创造良好基础。

2.建立协商对话机制。社会组织可以通过此机制向政府表达自身和社区老年人诉求，政府通过此机制可以了解社会组织提供服务的详情，从而增进理解，建立信任。政府与社会组织的协商对话可围绕社区居家养老服务的种类、数量和质量，养老服务的供给方式和过程，绩效考评指标和方式等内容展开。为确保协商对话的顺利进行，应在法律法规中就协商机制做出明确规定，用规范确保政府与社会组织能够平等对话；同时，应细化对话程序和流程，明确对话主体及要求，以提高协商效率。

3.完善政府监管办法。一方面，政府应转变观念，减少重复检查、考核，通过服务评价引导社会组织形成自我约束机制。调整政府购买社区居家养老服务项目的评价指标，将服务对象评价指标从服务管理指标中独立出来，单独作为一个维度进行评价考核并增加其权重。在此维度下，可增加老年人及其家属对服务项目、工作人员服务态度和服务质量等方面的满意度评价。另一方面，可利用行业协会对社会组织进行监管。推动行业协会建立社区居家养老服务行业规范与标准，以行业内监督规范社会组织供给行为，提升行业整体水平；同时，发挥行业协会在专业培训、职业道德建设及行业口碑提升上的作用。

(三)加强社会组织自身建设

加强社会组织自身建设是提高其自主性与规范性，获得政府及社会认可的重要途径，也是保质保量供给社区居家养老服务的重要保证。

1.强化社会组织自身制度建设。社会组织可以在各级政府相关法规与政策指导下，制定自身的社区居家养老服务标准，为实现品牌化奠定基础。此外，社会组织可进行自身管理制度创新，强化组织内部激励制度，增加财务透明度，健全社会组织内部治理机制，建立民主管理制度，在社会组织规模扩大、实力增强后，积极发展连锁经营，增强规模效应。

2.加强社会组织人才培养。依社会经济发展水平、物价水平等调整工作人员薪酬，完善福利制度，改善社会组织专职工作人员待遇。同时，建立完善的专业人员管理和培训体系，鼓励工作人员提高自身专业素质。可通过长期或短期、正式或非正式等多种形式的教育及培训提高工作人员专业水平；建议政府为其提供资金和政策倾斜，以减轻个人和社会组织培训成本。此外，对于像康复医疗等专业性要求较高的服务项目，社会组织可通过委托大专院校或职业学校开展订单培养的方式储备人才。

3.促进社会组织品牌化建设。首先，树立品牌意识。社会组织应明确品牌之于社会组织的价值，对外可以提升居民信任度，链接更多社会资源，对内可增强成员凝聚力与向心力，提升社会组织应对社会风险与社会变化的能力。其次，明确品牌定位。精准定位是品牌建设的重要内容，社会组织提供社区居家养老服务时，应找准自身与其他同类社会组织的差异，从服务内容、服务手段或方式等方面明确其特色，这是品牌化建设的核心。最后，进行品牌宣传。充分利用网络、新媒体与传统媒体对社会组织的品牌定位、品牌服务内容等进行宣传，以提升品牌的美誉度、民众知情度与公信力。

4.动员并整合各种资源以提升服务能力。一方面，充分利用家庭资源，将老年人的家庭成员纳入活动资源中，促进尊老孝老文化传递。另一方面，充分动员并整合社会上和社区内各种为老服务资源。通过社会工作链接机关、企事业单位和社区资源，增强社区凝聚力和组织公信力，提高社会组织效率。此外，动员并整合社区内外的志愿者资源。扩大志愿者范围，尤其要将老年人作为大力发展的对象，激发老年人潜能，实现助人自助。社会组织在大力发展老年志愿者时，应坚持自愿、力所能及原则，同时，应联动政府、基金会、商业保险公司等主体，为老年志愿者开展志愿活动提供人身和意外保险等必要保障。

(四)完善社会组织资金筹集制度

资金是社会组织供给社区居家养老服务的关键因素，可通过完善制度，拓宽资金来源的方式解决社会组织面临的资金问题。

1.建立稳定的政府购买社区居家养老服务资金调整制度。“社区居家养老服务政府……是一种典型的社会性基本公共服务”(14)封铁英、马朵朵：《社区居家养老服务如何包容性发展？一个理论分析视角》，《社会保障评论》，2020年第3期。，这要求政府为社区居家养老服务的持续发展提供物质保障。社会组织提供社区居家养老服务受物价和通胀水平、人力成本制约，以社会平均工资为例，2016—2019年间，海南省城镇私营单位从业人员平均工资名义增速分别为9.7%、12.2%、8.5%和7.9%，年均增速为9.6%。因此，人力资本年均9%的增速必然要求政府购买服务资金随之提高。应建立政府购买服务资金与GDP、物价和通胀水平联动的机制，以确保社会组织有合理的、稳定增长的资金来源。

2.完善社会捐赠的税收优惠制度。鉴于社区居家养老服务尚未形成公益捐赠的氛围，为鼓励社会捐赠，除增强舆论宣传提升人们对社会组织和社会捐赠的认可度和积极性外，更重要的是通过完善制度鼓励社会捐赠，其中最主要的制度就是税收优惠制度。一方面，可修订现行企业和个人所得税法，将向养老事业捐赠的税前限额提高或取消，以鼓励社会捐赠流向养老事业；另一方面，将提供社区居家养老服务的社会组织作为接受捐赠的对象明确写进税法中，引导社会捐赠流向社会组织和社区居家养老服务中。

3.给予社会组织开展社区居家养老服务收费税收优惠。社会组织的非营利性不等同于其不能开展收费项目和获得必要利润，非营利性仅意味着社会组织应将所获利润用于公益性目的。因此，提供社区居家养老服务的社会组织可以在调研的基础上，开展康复护理、销售衍生产品等营利性收费项目，以补偿公益支出的不足。为鼓励社会组织实现自我“造血”，政府应在严格监管其服务收费标准及用途的基础上，修订税法，对社会组织社区居家养老服务减免营业税、所得税、增值税，使其实现可持续发展。