“全面依法治国”的科学内涵、实施路径与价值旨归

高 博，祁雪莹

（长春工业大学，吉林 长春 130012）

在中国共产党成立100周年之际，党的十九届六中全会审议通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》（以下简称《决议》），《决议》中要求全党必须坚持全面依法治国，这是总结我们党的百年奋斗史特别是治国理政历史经验得出的重要结论。回顾党的百年法治历程，从建设社会主义法制框架体系到确立司法制度，从发展社会主义民主政治到全面推进依法治国，我国社会主义法治建设在这不凡历程中取得历史性成就。特别是党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，从党的百年法治建设历史中汲取伟大智慧和宝贵经验，创造性地提出关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，为新时代法治中国建设提供了根本遵循和行动指南。从党的十八大推进“四个全面”战略布局以全面建成小康社会为战略目标到十九大后筑牢中国长治久安的制度根基，人民群众的获得感、幸福感、安全感在国家治理体系和治理能力现代化中不断提升，人民群众对于新时代美好生活的企盼在推进全面依法治国的进程中得以实现。坚持全面依法治国，在向党的第二个百年奋斗目标奋进中不断推进法治中国建设，充分体现了党运用法治思维治国理政的核心理念，利用法治方式推进改革发展的治理智慧。笔者在此仅就“全面依法治国”的科学内涵、实施路径及价值旨归做些探讨。

一、“全面依法治国”的科学内涵

“全面依法治国”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是新时代治国理政的战略定位，契合了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代发展要求，是关涉中国共产党执政兴国的根本性问题。“法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式。”［1］法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会主权国家以民主为基础治国理政的基本方略，也是实现社会公平正义的根本保障。在人类历史发展的不同阶段，曾出现过不同的国家治理方式。例如，在封建社会中，由于社会生产力发展相对缓慢、科技发展水平相对落后、民众所受教育程度相对较低，国家治理采取了建立在封建伦理纲常基础之上的等级分明的权威治理方式，人们寄希望于明君贤臣来管理国家，即所谓的“人治”；而在现代社会中，科学技术的迅猛发展、市场经济的不断完善、社会结构的复杂多样，使个体对共同体的依赖日渐弱化，逐渐打破了原来依靠封建伦理道德构架出来的个体权力边界，与此同时构建了日益庞大的法治体系，这种依法治理方式就成为现代工业社会和信息化社会国家治国理政的必然选择，即治理方式的“法治化”。法治是人类进入现代文明的重要标志，也是现代社会的一个基本框架。法治的一个重要功能就是能够维护和保障国家的安全和社会的秩序。在人类文明发展的过程中，任何一个国家都是在对“法治”的艰难探索中实现发展和进步的。因此，这就要求国家所制定的战略决策、方针政策和法律法规要具有一定的稳定性和连贯性，将社会矛盾控制在秩序的状态之下，并在法治的范围内得以解决。此外，法治是现代国家的治理模式，也是现代社会的秩序基础，其可以被视为国家现代化和社会法治化的重要表征，体现国家发展和社会进步的文明程度。纵观世界近现代史，一个又一个国家逐渐地崛起、不断地强大都是在法治进程中得以实现的。凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。［2］今天的中国，法治已成为治国理政的基本共识。从“依法治国”的正式提出到中国特色社会主义法治体系的完善，从提高党的依法治国和依法执政能力到将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，这场国家治理领域的广泛而深刻的革命充分反映了党对法治在我国经济社会发展中的重要作用有了更为全面的认识，也体现了党治国理政的一个鲜明特点，就是在中国特色社会主义伟大实践中将更加注重发挥法治的重要作用。这既是立足于法治中国建设的现实考量，更是着眼于党和国家事业长远发展的战略谋划。依法治国，作为现代社会国家治理体系的重要举措之一，就是依照宪法和法律来治理国家，它事关党执掌政权和振兴国家、事关社会稳定与和谐进步、事关人民群众安居乐业及幸福安康。全面依法治国，是中国法治建设经验和成就的集中体现。它就是要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，坚持发展中国特色社会主义法治理论，坚定走中国特色法治道路，建设具有中国特色的法治体系和社会主义法治国家，不断推进法治中国建设，为全面建设社会主义现代化强国提供法治保障。由此可见，对全面依法治国作出部署，是党在科学判断世情党情国情所处时代特征和准确把握国家与社会发展所处历史方位下，领导全国人民进行的一场国家治理领域的社会革命，是大势之所趋、人心之所向。

“全面依法治国”是国家治理目标的深刻革命，是“四个全面”的重要组成部分，在“四个全面”战略布局中是一项重要的战略举措。“全面”是其核心，即治理体系的构建；“依法”是其关键，即治理方式的选择；“治国”是其根本，即治理职责的明确。可以说，要想准确地把握“全面依法治国”的科学内涵，就要对“全面”“依法”“治国”这三个关键词进行深刻解读。

首先，“全面”之涵义。从我国社会主义法治的理论认识和实践探索的过程来看，全面依法治国是一个系统性、整体性和协同性的宏大工程。因此，“全面”之涵义主要包含三个层面：一是目标的“全面”。其包括“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”［3］的总目标和“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”的具体目标。其中，党在十八届四中全会首次提出以“建设中国特色社会主义法治体系”为全面依法治国的总目标，其不仅让“法治中国”的路线图初见轮廓，还进一步指明了依法治国的前进方向。这与党的十五大擘画“依法治国，建设社会主义法治国家”的发展蓝图相得益彰。为更好地实现总目标，就要明确任务和要求。基于此，具体目标中的五大体系，即“法律规范体系”“法治实施体系”“法治监督体系”“法治保障体系”“党内法规体系”是目标清单和实施路径，不仅要求其要“完备”“高效”“严密”“有力”“完善”，而且就其根本指向而言，它们必须是全面推进依法治国在制度建设层面的总体规划和具体设计。这也是为什么党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”作为重要内容纳入到中国特色社会主义制度建设之中，就是要以制度建设把航全面依法治国，不断推进国家治理现代化。二是部署的“全面”。既“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，又“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。其中，前三者之间形成相互制约和相互促进的有机整体，它们的内涵统一性、目标一致性和效能关联性决定了“彼此协调、共同推进、形成合力”；后三者是“法治建设的三大支柱”，它们彼此相互联系并内在统一。因此，要坚持法治国家、法治政府、法治社会“同步规划、同步实施、一体建设”。“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”作为实现社会主义现代化的重要目标也将在2035年基本实现，这意味全面依法治国的新征程将御风远航。三是任务的“全面”。既要“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，又要“促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是我们党的十八大报告中提出的全面推进依法治国的“新十六字”方针，这是对“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的拓展和深化，指明了现阶段全面推进依法治国的重点环节和主要任务，就是要从立法、执法、司法、守法四个环节发力并统筹推进；“国家治理体系和治理能力现代化”的核心是依法治理，所以要通过不断提升依法治理的效能和水平来推进国家和社会治理的现代化，其不仅丰富了社会主义现代化的战略内涵，也开拓了新时代中国现代化的全新境界。可见，“全面依法治国”中的“全面”是目标、部署、任务的“三位一体”，它们相互依存，相互促进，缺一不可。

其次，“依法”之要义。从我国社会主义法治建设的进程来看，“全面依法治国”是我国在法治建设的广度、深度和高度上前所未有的躬行践履。因此，“依法”之要义主要包括三个维度：一是依法治国。依法治国就是要依照法律具体规定，通过法治手段管理国家事务，对社会运行的各个方面进行调节、完善、规范，使国家各项事务都能依照法律来进行，其本质是崇尚法律在国家政治、经济、文化和社会生活中的权威地位，进而推进社会主义民主的制度化和法律化。它是实现国家治理现代化的内在要求，也是确保党和国家久安长治的根本要求。二是依法执政。在我国，依法执政就是依照宪法确立中国共产党是中华人民共和国的执政党和中国特色社会主义事业的领导核心，且依照法律从事国家治理活动。它作为中国共产党执政的基本方式，意味着党不仅要维护宪法的权威，更要切实保障其能够在全社会的所有领域有效实施。它是维护社会稳定、促进社会和谐、增进人民福祉的重要法治保证。三是依法行政。依法行政是建设法治政府的核心，是市场经济体制条件下对政府活动的要求，即各级政府及其工作人员必须严格依法行使其权力和履行其职责，在处理国家事务中不能无视法纪、肆意妄为，要做到“执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。它是提高党的威望、提升政府公信力以及各行各业行政人员在人民群众心目中形象的有效途径和根本保证。可见，“全面依法治国”中的“依法”是治国、执政、行政的“三位一体”，它是从宏观布局到微观部署、从理念确立到贯彻落实、从外在强制到内在自觉的发展过程，因而也是相互影响、相互制约、相互促进的。

最后，“治国”之释义。从我国社会主义民主和法制建设的历史经验来看，“全面依法治国”是一场广泛而深刻的国家治理领域的伟大革命。因此，它的“治国”之释义主要涵盖三个方面：一是对“治”的理解。“治”有“修整”“惩治”“管理”之意，而在“全面依法治国”中，“治”被赋予了新的内容和新的时代要素，它是将现代化的治理体系和治理能力运用到国家和社会各方面事物之中的动态过程，因此，它是一种法治和善治的契合。这种契合要以人民民主为前提，以依法办事为核心，以制约权力为关键，在政府与公民对公共生活合作管理中实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。［4］二是对“国”的理解。依法治国中的“国”，并非局限于传统地域意义上的国家，而是指现代国家。它既属于社会科学范畴，也属于人文地理范畴；既存在于现实世界，也存在于网络世界；既包括对国内社会公共事务的治理，也包括国际事务的处理，它的治理对象涉及政治、经济、文化、社会、生态等众多方面。它是在新的历史方位下具有深厚中华文化根基和巨大社会主义制度优越性的现代化中国。三是对“治国”的理解。新中国成立以来，特别是改革开放40多年来的国家治理实践充分表明，中国特色社会主义的国家治理是个复杂的系统工程。因此，治理的理念和方式要做到统筹兼顾，综合考虑各方面因素，特别是要科学把握治理问题的整体性、系统性、关联性、协同性和复杂性。在新时代推进全面依法治国，要体现人民的立场、利益、意愿和权益，增进人民福祉。同时，还要在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中推进中国特色社会主义法治建设，确保国家各方面事业都向高质量发展方向迈进。因此，“全面依法治国”中的“治国”，可以释义为党领导人民对国家的全面治理，其具体表现为中国共产党领导下的国家发展战略和政策措施对经济发展和社会各项事业的推动。

二、“全面依法治国”的实施路径

全面依法治国，要保障人民依法享有广泛权利和自由、以保障人民根本权益为始发点、以增进人民福祉为最终归宿，将中国特色社会主义的法治精神、法治原则、法治理念和法治价值贯彻落实到国家治理的全过程。这其中，对“法”的理解尤为重要。一般而言，法是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的社会行为规范及其相应的规范性文件的总称。它以权利和义务为主要内容，调整、规范人与人之间的社会关系，其中大部分涉及到利益关系。全面依法治国意味着要全面地调整社会的各种利益关系，这势必导致在运用法治手段调节经济或社会矛盾时触及到若干利益集团及个体的既得利益。因此，在实现第二个百年奋斗目标的新征程中，全面依法治国可从以下三个方面着力：

第一，抓住、抓紧、抓实领导干部这个“关键少数”。“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议的重要讲话中，用“十一个坚持”对全面依法治国进行科学系统地论述。“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”是“十一个坚持”之一，其不仅阐明了领导干部在全面依法治国中的重要地位和关键作用，更是强调了他们所承担的岗位职责和肩负的历史责任。领导干部是贯彻落实全面依法治国决策部署的组织者，尽管在我国社会成员的数量上属于少数，但独特身份和重要作用决定了他们是“关键少数”，这就要求各级领导干部要做尊法、学法、守法、用法的模范。为此，领导干部这个“关键少数”，必须要抓紧、抓住、抓好，这是对每一个领导干部的法治要求，尤其是各级党政一把手这个“关键少数”中的少数“关键”，更不能有一丝松懈。2015年2月2日，中共中央党校举办省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班，习近平总书记在开班式上发表了重要讲话。他在讲话中特别强调：“领导干部要做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。”他之所以要如此强调，就是因为领导干部是党的事业的骨干、是人民的公仆，应该以身作则、率先垂范，全心全意地履行自己的岗位职责，以保证对立法的正确领导、对执法的有效监督、对司法的全力支持、对守法的身先士卒，进而更好地为民服务。可见，领导干部这个“关键少数”非常关键。

第二，依靠、相信、发动劳动群众这个“重要多数”。历史唯物主义的群众史观认为历史是由人民群众创造的，劳动群众则是它的最主要和最稳定的部分。在我国，广大劳动群众是国家的主人，是新时代奋斗者的主体。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”因此，要充分尊重人民主体地位并发挥群众首创精神，激发广大劳动群众投身依法治国实践的积极性和主动性，这是全面推进依法治国的前提和目标。人民群众作为国家的主人和实践的主体，他们是新时代的奋斗者和追梦人，又是历史的创造者和社会进步的决定力量。因此，中国特色社会主义法治要坚持为了人民、依靠人民、保护人民、造福人民的基本原则，在坚持人民主体地位中培养他们的法治思维习惯，激发他们的法律事务参与意识，提升他们自身的法律素养，增强他们尊法、学法、守法、用法的能力，使他们成为我国社会主义法治建设的遵守者和捍卫者，善于用法律武器及其手段来解决生产生活中所遇到的一些实际问题，进而维护自己作为社会主人的权益。任何组织、任何单位、任何个人都必须尊重和维护宪法和法律的权威。中国特色社会主义进入新时代，人民群众在社会主要矛盾的转化过程中对法治的要求越来越高。因此，我们既要立足于解决我国改革发展中的矛盾和问题的现实考量，紧紧依靠、相信、发动广大劳动群众这个“重要多数”，形成法治中国建设人人有责和人人尽责的良好社会氛围，稳步推进全面依法治国的贯彻落实，也要着眼于长远的战略谋划，将依法治国摆在党和国家工作全局中更加突出的地位，为劳动群众这个“重要多数”的美好生活提供坚强支撑和有力保障。可见，劳动群众这个“重要多数”十分重要。

第三，做到、做实、做好“把权力关进制度的笼子里”。权力应该置于监督之下，无论是集体还是个人，都要懂得尊重权力、慎用权力、管好权力。掌权为公、用权为民才可以利国利民、利人利己，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益、谋幸福；掌权为己、用权于私就会导致贪赃枉法、以权谋私，最终害人害己。“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”制度的“笼子”要在党内和党外同时“扎牢”。在党内“扎牢”，是要运用党章、党纪、党规进行党内监督；在党外“扎牢”，是要依据法律、法规进行党外监督。党内监督和党外监督有机贯通、相互协调，共同为维护党和人民的根本利益而发力“扎牢”。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。习近平总书记指出：“每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”可见，党既要依据宪法法律治国理政，也要依据党规党纪管党治党。在这里需要强调的是，在进行内部监督和外部监督的过程中，要明确“宪法为上、党章为本”的原则，维护宪法法律权威性，形成完善的党内法规体系，真正实现全面依法治国和全面从严治党的统一。

三、“全面依法治国”的价值旨归

新时代推进全面依法治国既要坚持人民主体地位，还要“回应人民群众期待”。“民之所欲，法之所系”，不断实现人民群众进入新时代后对美好幸福生活的具体要求，法治是保障其实现的最高效和最可靠的途径。法治是现代社会的基本框架，它明确赋予了每一个公民在社会实践中依法享有的权利和承担的义务。在我国，社会主义法治的基础是“人民”，“人民”是新时代全面依法治国的鲜明指针。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”［5］因此，法治建设要秉承“以民为本”的理念，立法、执法、司法、守法要将保障人民权益作为出发点和最终落脚点，做到保民安、维民权、解民难。简而言之，人民的福祉就是最高的法律。为此，就要在推进全面依法治国的过程中紧扣人民群众的新要求和新期待，依法保障人民权益，以人民满意与否作为衡量法治工作的价值尺度，实现良法善治的法治价值。换而言之，全面依法治国的价值旨归就是追求和提升人民福祉。具体说来，可从立法、执法、司法、守法四个方面做出努力：

首先，在立法方面，要坚持科学、民主、为民的价值追求，做到从民生大局出发。“立法是法治建设的基础性工作，立法是否科学、合理，是否符合改革开放和社会主义现代化建设的要求，这是全面依法治国的首要环节。”［6］近年来，民生问题日益得到党和政府的高度重视，并通过多种途径着力为民解忧、改善民生。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，这是我国立法史上一个重要的里程碑，也标志着我国依法治国迈上新的台阶。它适应了新时代人民群众对法治的新需求，能够更充分有效地保护公民的民事权利，维护社会公平正义，增进人民福祉。它以法治方式维护人民利益，以法典方式保障民生质量，其不仅体现了党和政府关注和重视民生、保障和改善民生的主要职责，也体现了党和政府在科学立法、民主立法、依法立法实践中取得立法为民的法治成果。

其次，在执法方面，要坚持规范、公正、文明的衡量标尺，做到法律面前人人平等。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。”诚然，严格执法可以彰显法律力度，但在执法过程中也要通过人文关怀释放法治温度。相对而言，我国至今还是一个农村人口占多数的农业大国，广大农民由于历史和现实等诸多方面原因，还是社会的弱势群体。因此，党和政府一定要广开渠道来使他们的合理诉求和愿望能够得以充分的表达和满足，特别是国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在执法过程中，更应该让人民群众实实在在地感受到公平、规范、文明、一视同仁。习近平总书记在中央政法工作会议上强调：“政法机关和广大干警要把人民群众的事当作自己的事，把人民群众的小事当作自己的大事，从让人民群众满意的事情做起，从人民群众不满意的问题改起，为人民群众安居乐业提供有力法律保障。”在执法者与人民群众的良性互动中规范社会秩序，这样的法治才是人民当家作主的法治，才是真正意义上的社会主义法治，也才能保证执法严格、公正、合理、适度，因为它是为群众着想的、为百姓服务的、为人民所期盼的。

再次，在司法方面，要坚持公正、廉洁、高效的核心价值，实现社会公平正义。习近平总书记指出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求……决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”［7］人民有所呼，司法必有应。把人民的呼声视为第一信号，把公正司法看成最后防线，把人民满意作为最高标准。简言之，立法再好、执法再严，如果司法不公正，那么其后果更为严重。更何况，法治的权威性取决于人民对法律的崇尚与信仰。如果人民群众的合法权利不能通过司法程序得到保护，司法就失去了公正，法治的权威性必然会受到质疑，社会的公平正义就难以得到实现。公正司法是切实保障公民权益和社会公平正义的坚强后盾，也是我国法治体系能够健康运行的关键环节。如果把法治理解为“新时代中国之治”的关键支撑，那么公正司法对实现“新时代中国之治”具有重要意义。全面依法治国，就是要让公平正义的阳光普照人民、温暖人民。

最后，在守法方面，要坚持信法、学法、用法的良好习惯，做到真信、真学和真用。守法是法的实现的基本形式，每一个人都应以信法为内生动力，积极主动学法、用法，将守法作为一种生活习惯和生活态度。在这里需要强调的是，对党员干部尤其是相关法律部门的党员干部要有更高的标准与要求，他们要为广大群众和其他部门的公职人员作出表率，既要立言又要立行，做信法、学法、用法的模范；既要立规又要立德，以自身的实际行动带动全社会信法、学法、用法。当前，我国社会法治建设取得重大成就，与此同时，民众的法治意识高涨，法律诉求也随之增多，这意味着新时代人们对法治的期望有着更高质量的需求。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。只有法律真正的好用、管用，才能使守法成为全民的自觉意识和忠诚信仰，才能用全民守法筑牢法治社会的根基。为此，全社会要加大普法力度、营造学法氛围、树立法律权威、倡导法治文化，使每一个公民养成知法、守法、用法的良好习惯，持续推动法治中国建设迈出坚实步伐。

法治不仅关乎国家治理，更关乎人民福祉。全面依法治国要紧紧围绕和保障公平正义进行，将实现人民福祉贯穿于“立法”“执法”“司法”“守法”各环节。习近平总书记强调：“公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。人权保障是我国宪法明确规定的基本原则，贯穿法治建设始终。”［8］新时代推进全面依法治国，就是在维护和实现社会公平正义中增进人民福祉。从这个意义上，全面依法治国是人民共享社会公平和生活幸福的根本保障。因此，深入推进新时代“全面依法治国”的战略举措，国家制度和法律将更加成熟、完善，社会发展将更加稳定、和谐，人民生活将更加安康、更加幸福。