公安机关应急处突策略论

罗兴国

（贵州警察学院，贵州 贵阳 550005）

在我们生存的自然界和人类社会，各种各样的突发事件相伴几乎成为常态，有效应对和处置突发事件是人类永恒的任务。“突发事件是公共安全科学关注的重点之一。”［1］我国《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）对突发事件的性质、类型与级别都做了规定，但按照通常的理解，“突发事件是指可能对人、物或社会系统带来灾难性破坏的事件，”具有突发性、不确定性、高度破坏性、影响的社会性与扩散性等基本特征，本世纪以来发生的许多重大公共突发事件至今令我们记忆犹新。公安机关是维护国家安全、社会公共安全的重要力量，是应急处突的基本职能部门。所谓“应急处突”，即指应对与处置突发事件，我国《突发事件应对法》《人民警察法》《戒严法》等多部法律都规定了公安机关在应急处突特别是在社会安全事件应对处置中的基本职能。所以，大凡应急处突，公安力量的介入都是不可缺少的，但公安机关如何有效应对和处置重大公共突发事件，这既是战斗力的拷问，也是方法策略巧妙运用之拷问。应急处突之策略，始终是公安机关值得研究的重大课题。

一、“遇事先控势”是公安机关应急处突的目标任务

事物的运动在特定环境中进行，营造特定环境与氛围掌控事物的运动，就能顺势而为，一路畅通，迅速达成目标，这便是“控势”。《孙子兵法·兵势篇》有云：“故善战者，求之于势，不责于人，故能择人而任势……故善战人之势，如转圆石于千仞之山者，势也。”“控势”历来是兵之大谋，盖因“兵者，国之大事，生死之地，存亡之道，不可不察也。”［2］一般说来，“控势”不是常态，而是在非常态特别是重大公共突发事件背景下使用；“控势”的目标是通过蓄聚或者耗散社会能量解决重大问题，以度过特定难关。

“控势”的原理体现在我们日常生活中就是要善于预判、掌控事件特别是重大公共突发事件的局势、走势，包括正反两个方面：一是“造势”，即根据完成目标的需要营造浓厚氛围，大事渲染，扩大事态，造成轰动效应，以充分调动人们自觉参与的积极性；二是“灭势”，即控制事态进一步发展，甚至要彻底、迅速消灭这种态势，需要釜底抽薪，且要做得不知不觉，使社会秩序平静如初。

重大公共突发事件背景下公安机关如何有效“控势”呢？

（一）科学预判，从容应对

对于重大公共突发事件，始终要坚持“预防为主、预防与应急相结合”的基本原则，实现关口前移，早发现、早报告、早预警，防患于未然，避免突发事件演变为重大公共危机，带来重大损失。联合国前秘书长安南曾说：“灾难前的预防不仅比灾后救灾更人道，而且更经济。”［3］安全管理上的“冰山理论”告诉我们，已经发生的事故也许只是局部，更大的隐患与灾难可能还没有表现出来，不加预判和不采取预防措施，后果是很严重的。所以，进行科学预判、提前防范是公安机关应急处突最基本的要求。

一是要秉承居安思危的理念。突发事件有多种形态①我国2007年颁布的《突发事件应对法》将突发事件划分为四大类，即：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素又将这些事件分为特别重大、重大、较大和一般四个等级。，有一些突发事件似乎是人力无法控制的，为此，应急处突就显得很被动。但突发事件的发生演化毕竟有一个过程，这个过程不是毫无规律可循，很多情况下是可以预测和认识的，而且还可以通过合理的人为干预改变突发事件的演化进程，从而减少其对人类造成的危害。

实际上，任何突发事件，不管“黑天鹅事件”还是“灰犀牛事件”，它的发生与造成的严重后果，都与人们的主观盲目、对危险视而不见有很大关系。美国有着世界上最先进的军事情报和安全防范体系，但还是未能成功阻止“9·11”恐怖袭击事件的发生。回顾美国当时对事件的应急处置，不难发现许多“人祸”导致的重大失误：1.美国中情局在恐怖袭击发生1年前已经发现恐怖袭击分子与恐怖组织有联系，中情局也进行了跟踪监控，但一直未将情报向国家安全局汇报，也未采取任何措施；2.事发当天，恐怖分子分4个小组在不同城市登机安检受阻，在进行人工检查时均发现携带了刀具但仍被放行允许登机；3.航空管理人员发现飞机被挟持请求军方派战机支援，但碍于繁琐的审批程序遭拒绝；4.被挟持飞机空乘人员反复紧急呼救没有得到任何帮助等等，最终造成人类史上的重大灾难，至数千人瞬间失去了生命。历史都惊人的相似，以史为鉴弥足珍贵，公安机关是重大公共突发事件特别是社会安全事件发生应急处置的主要职能部门，应时刻保持警觉，特别是秉承居安思危的安全理念就显得十分重要。

二是要科学预防与预警。2003年在防治非典疫情时，胡锦涛同志就曾指出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”①摘自2003年7月28日胡锦涛在全国防治非典工作会议上的讲话。突发事件的应急处置是一个系统工程，大致分为事前、事临、事中、事后等阶段，围绕这些阶段，应当开展预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、灾后恢复与重建等活动。但不管怎样，避免与预防突发事件的发生始终是首要原则，预防与应急准备、监测与预警在公安机关应急处突中具有特别重要的意义。如奥运会是世界举世瞩目的盛大赛事，但正因为人们高度关注，所以历史上奥运会的举办常伴随着惨案，这些惨案的发生令人防不胜防，带有典型的重大公共突发事件特征。但是，2008年北京奥运会则是奥运史上一届非常安全、成功的盛会，自始至终没有发生任何突发事件。究其原因是在奥运会开始前国家有关部门及北京市对奥运会期间可能发生的各种风险都进行了预测评估，制定了应急预案，从而保证了奥运会的顺利进行。

所以，公安机关应该针对突发事件的特点与规律和应急管理的需要，在日常工作中从体制机制、预案设施、资源与队伍保障等方面进行科学有效的预防准备，关口前移，防患于未然。同时，还要加强调查研究，做好监测评估，发现风险苗头及时预警，从而提高应急处突的能力。

三是要善于反思总结，化被动为主动，在危局中开新局。恩格斯曾经说过：“没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的”。［4］他还认为聪明的民族从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。确实如此，许多重大公共突发事件给人类造成了损害，但是，经历这样的灾难又教育了人们，为今后预防和减少灾害积累了经验，同时还会促成制度的建立与完善，这又从反面成为推进社会进步的力量。“9·11”事件的发生，彻底改变了人们对恐怖活动的认识，美国也从中吸取了深刻教训，应急管理制度得到完善，防范和化解重大风险的能力大幅提升。经历2003年非典疫情，我国应急管理工作实现了重大转折，之后迅速建立了中国特色的应急管理体系；建立了以“一案三制”②“一案三制”即指应急管理体系中建立的应急预案、应急体制、应急机制和应急法制，是我国在长期应急管理实践中创立的具有中国特色的应急管理制度。为代表的应对重大公共突发事件的体制机制；加快了应对突发事件的法制建设。党的十九大后，根据党和国家机构改革方案，成立了专门的国家应急管理机构，使得公安机关在应对和处置重大公共突发事件中的职能更加清晰明确，体系建设更加规范化、专业化、职业化，应急处突能力也得到了大幅度提升。

（二）广泛动员，铸就社会强大合力

伟大的革命先行者孙中山先生在临终的时候留下遗言，要求“唤起民众”，这是他革命生涯几十年的经验总结。抗日战争期间，“亡国论”者认为我们武器不如人，战则必亡，陷入了“唯武器论”的泥潭，毛泽东同志认为：“武器是战争的重要的因素，但不是决定的因素，决定的因素是人不是物。力量对比不但是军力和经济力的对比，而且是人力和人心的对比。”［5］这意味着，必须充分重视人的因素，充分发动群众，自觉贯彻群众路线，做好战争政治动员。不过“抗日以前，没有抗日的政治动员，这是中国的大缺陷，已经输了敌人一着，”［6］之后如何动员呢？首先把战争的目的告诉军队和人民，使他们都明白打仗与他们的关系。在动员的时候，不是只靠口说，还靠传单布告、报纸书籍、戏剧电影；靠学校、民众团体；靠广大的革命干部人员等。

在重大公共突发事件背景下，要摒弃政府一家单打独斗唱独角戏的做法，实际上，应对和处置突发事件的力量来自很多方面，要坚持协同性原则。目前世界上许多国家“通常由警察治安当局负责事发现场的组织协同工作。”［7］在我国，应对处置重大公共突发事件也有三支重要力量：军队、警察和预备役民兵队伍（突击力量）；专业应急队伍（骨干力量）；单位职工、一般民众、志愿者队伍（辅助力量）。其中，动员专业应急队伍和警察力量应对重大公共突发事件几乎是一种常态，2008年1月我国南方发生的低温雨雪极寒冰冻灾害天气致大面积停水停电、交通通信中断，又值春运期间，大量旅客滞留，给南方许多城市带来严重的社会危机，随时可能诱发各种突发后续灾害事件。但各地积极支援，军民众志成城，特别是广州市等旅客滞留严重的大城市坚持军地合作，加强警力动员投入，创新应对处置方式①这些创新的应急处置方式如广州警方创造的分段截留、摆渡式疏导、曲线及后方疏导“S”形行进、多层人墙保护、牵引式缓慢放行等方法，对有效疏散人群发挥了重大作用。，成功化解了几百万旅客滞留的公共危机。

在新冠肺炎疫情爆发初期，我们“举全国之力予以支援，组织29个省市和新疆生产建设兵团、军队330多支医疗队、41 600多名医护人员驰援，优先保障武汉和湖北需要的医用物资，中央统筹安排19个省份与湖北除武汉以外的16个地市，确定了对口支援关系”。［8］

就公安机关而言，除了援鄂，全国各省都实现了全体动员，立即进入战备状态，绝大部分警力被派驻基层和抗疫一线。通过动员，调动了民警和群众的主观能动性，全民万众一心抗疫的场面是撼动人心的，真正实现了抗疫过程中的政治自觉、思想自觉、行动自觉，这也是“造势”原理指导下的思想政治工作。

（三）做好舆论引导，营造良好氛围

收集分析与披露信息是“控势”的重要手段，但有的时候我们却显得很被动，抗日战争初期，正如毛泽东同志说：“人民的大多数，是从敌人的炮火和飞机炸弹那里听到消息的，这也是一种动员，但这是敌人替我们做的，不是我们自己做的。”［9］当今时代，互联网高度发达，近年来的大量事例证明，网络谣言几乎成为重大公共突发事件的“标配”，也许“当真理还在穿鞋的时候，谣言已经光着脚跑遍了每一个角落。”［10］有的时候本是小事，但因谣言的疯狂传播则酿成了重大突发事件，严重影响了舆论环境，造成了社会恐慌，同时还大量浪费了警力资源。2019年10月10日发生在江苏无锡市的大桥侧翻事故，因政府机关信息发布严重滞后、发布的信息量严重不足、信息发布频次偏低、与社会媒体的关系缺乏协调沟通，许多信息被媒体抢了先，所以造成“政府机关严重不作为”的质疑。更可怕的是整个网络空间充还斥着大量负面消息：诸如“便衣警察喝酒参加现场处置”“警察殴打记者”“警察没收了记者的通信工具及摄像器材”“一个地级市的公安局长戴着价值400万元的名手表出现在现场，估计是忙得忘了摘下来”等，事实证明这些都是谣言，但由于事件处置部门信息掌控存在瑕疵，以至失去了掌控事件局势的主导权。所以，公安机关在应急处突中应当妥善建立相关信息报告、举报、分析和发布机制，特殊情况下还需建立新闻发言人制度，“在新闻发布中要坚持及时、准确、适度、于我有利的原则。”［11］“要善于争夺第一话语权、第一解释权、第一评论权和第一定义权。”［12］另外，媒体作为新闻舆论工具，在重大公共突发事件中的积极介入是关键，公安机关为有效应对和处置重大公共突发事件，需要做好新闻舆论宣传工作，为应急处突营造良好氛围。

（四）及时介入，快速行动

突发事件最大的特点就是事件发生的突然性，但这种突然性并不必然意味着危害降临的突然性，从事件的发生到损害结果的发生往往有一个过程，这个过程涵盖着时间、空间、灾害要素和受灾对象等若干变量，损害结果的发生或者损害结果的大小就取决于这些变量的状态与演化，采取科学有效的方法措施控制这些变量的状态或使其朝着有利的方向演化，是应急管理的根本要求。

但部分公安机关在应对和处置重大公共突发事件的实践中，忽视时间和效率原则导致“小事拖大、大事拖炸”的示例并不鲜见，教训都很深刻。发生在2004年重庆万州的骚乱事件，原本是搬运工与路上行人偶然碰撞发生的一起小纠纷，处置纠纷的公安民警到达现场后，部分群众误认为是“官官相护”，公安机关未向群众有效释明和有效应对处置，致群众采取过激手段，围堵、伤害办案民警（包括武警和消防官兵），截留、砸坏并焚毁办案警车，冲击政府大楼等，造成严重后果。另外，发生在2008年贵州黔南州瓮安县的“6·28”事件也是一起普通的中学生溺水死亡事件，开始的时候局势较为平稳，死者家属也未有过激情绪，但因当地有关部门在事件发生初期错失最佳处置时机，致事态不断扩大，越演越烈，迅速演变成打砸抢烧、冲击国家机关的暴乱事件，造成重大损失，也严重影响了社会治安秩序和国家机关、人民警察的形象。江苏无锡市大桥侧翻事故，人们迟迟不见公安机关及相关部门处置行动的消息，也被质疑严重“不作为”，造成了不小的负面影响。

为此，在突发事件特别是重大公共突发事件背景下，公安机关必须快速行动，及时介入，快刀斩乱麻，有时还需要突破程序，采取非常规手段。要善于“造势”，还要善于“灭势”，千万不能优柔寡断、反应迟钝，坐失良机，否则，就会处处陷入被动，导致灾难发生，对应急处突工作带来不利甚至功亏一篑，留下很大遗憾。

二、“干事先立规”是公安机关应急处突的基本要求

干事要立规，干事必立规，这是基本要求。这里的“规”，亦“规则”之意，应作广义理解，既包括法律法规、纪律要求，还包括技术操作规程等，这些规则便是我们认识事物、判断是非、解决问题的基本标准。这里的“立规“，既包括创立新的规则，并大力宣传普及新规，做到有规可依；也包括对已有规则的严格执行，严格依法依规办事，将行为控制在规则范围之内。

公安机关的应急处突需要先立规。

（一）“立规”是体现公安机关和人民警察性质并有效履行职责使命的需要

“公安机关是我国人民民主专政的重要工具，这是公安机关的阶级属性，也是它的根本属性。”［13］我国人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，公安机关和人民警察具有很强的政治属性，阶级属性也是政治属性的体现，要求其必须服从于特定政治目的，服务于特定统治阶级，切实履行专政职能。毛泽东同志说：“公安机关是无产阶级手中的一把刀子。”［14］从这一层面理解，“警察是政治规训和惩罚体系的组成部分，是政治规则的落实和执行者之一。”［15］公安机关和人民警察首先得树立政治规矩、遵守政治规矩，不讲政治规矩的所谓“警察中立论”和“警察福利论”是不成立的。当然，我们也不能将公安机关和人民警察作“泛政治化”理解而忽视甚至放弃民主职能，在当今中国语境下，“群众话语塑造执法是中国特有的一项法律经验事实。”［16］新形势下公安机关和人民警察“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的总要求不但有鲜明的政治本质和阶级本质，也是民主职能的体现。

另外，公安机关和人民警察在履行职能时必须接受集中统一领导和指挥，保持严格的组织纪律性和快速机动的反应能力，严格依法办事，维护社会公平正义；严格执法、打造现代法治政府；努力为社会、为人民提供高质量的公共服务产品等。“公安机关几乎所有的工作都是执法工作、所有的活动都是执法活动，必须坚守社会公平正义的核心价值追求。”［17］执法必依规，都离不开规则的约束与指引。新冠肺炎疫情的爆发是一场重大公共卫生突发事件，对于它的应对与处置，要按照习近平总书记的要求，“全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作。”［18］要打赢新冠疫情人民战争、总体战、阻击战，一方面需要科学技术，做到科学防控；另一方面还需要法治、规则做保障，实现依法依规防控。在新冠肺炎疫情期间，整个社会的治安秩序全部落在了公安机关和人民警察的肩上，可谓责任之大，如果步调不一、我行我素、不守规矩，没有法律和相关规则约束，要完成这样艰巨的任务断无可能。因此，大凡遭遇重大公共突发事件，人民警察都应该加强思想政治教育、法治教育，强化法治规则意识，依法依规妥善应对处置突发事件，才能保证社会的良好秩序。

（二）“立规”是弥补突发事件条件下法律和规则不完善的需要

全面推进依法治国，必须依赖完善的中国特色社会主义法治体系建设。习近平总书记曾强调要加快七个重点领域的立法，特别是预防性法律制度建设，要求积极推进、填补空白点，补强薄弱点，增强立法的针对性和可操作性。

新冠肺炎疫情的爆发对我们国家治理体系和治理能力是一次严峻考验，也是对公安机关战斗力的检验，其间也暴露出不少短板和不足，特别是相关规则不完善，措施不力，一定程度上制约了防控工作的有效开展。单就技术规程而言，国家卫健委曾根据疫情发展和防控经验的积累，先后发布了九版诊疗方案，对确诊病例、疑似病例、病愈出院的判断手段和判断标准都作了不断的修订，说明不单法律规则，技术规程也是一个必需但又不断完善的过程，但在诊疗规程没有完善而疫情态势又迅猛发展的情况下，人们曾一度没有遵循、手足无措、进退无序、无所适从，在此背景下，社会难免生乱，大大增加了公安机关管控社会秩序的难度。在我国，虽然也制定不少应对重大公共突发事件的法律法规和政策文件，但仍然存在不少短板，特别是应急文化建设规则与标准严重滞后，社会公众受到的这方面的熏陶少，应急意识较为淡漠，不但防范、自救互救知识缺乏，训练严重不足，而且有时还会产生严重抵触与对抗情绪。

所以，按照建设新时代法治公安的要求，“要针对容易产生执法问题的关键岗位、关键环节，进一步健全完善执法标准、执法细则和实战指引，努力使各个执法岗位、各个执法环节都有规可依、有章可循。”［19］同时，公安机关在日常工作中还需要对社会公众普及和宣传应急知识技巧与相关规则，有条件的还需依法依规开展应急演练，培养和增强群众应对和处置突发事件的能力，这对预防突发事件发生，减少突发事件造成的损失，提升公安机关应急处突能力有很大的作用。

（三）“立规”是突发事件条件下对社会进行有效管控的需要

但凡遭遇重大公共突发事件，为了有效进行社会管控，国家往往需要借助警力，有时还要动用军队甚至需要采取非常规措施和手段，如执法人员配备和使用武器、“封城”、交通管制、强制隔离、强行驱散、强制约束等。同时，重大公共突发事件往往还牵连着经济、政治、外交、宗教等方面的许多问题，处理较为棘手的突发事件，权力的运用特别关键，需要坚持合法性原则，“立规”是必须的。但许多非常规措施往往是新规矩，部分公众可能不理解不配合，很容易产生矛盾与冲突。上个世纪的前二十年，我国北方曾爆发了两场严重的肺鼠疫，但在这两场疫情防控中采取的许多措施都属于惊人之举，比如动用大量军队和警察实行严格交通管制、人员隔离、尸体解剖、死者火化等，这些措施都是创立新规矩，不但限制了人们的自由，打乱了人们的生活，而且许多规矩还与当时国人固守的观念、习俗背道而驰，人们并不理解，甚至心生怨恨。在山西肺鼠疫防控中，有人就大发牢骚：“强权之下，确无公理”“共和后国利民福效果”如是？怨气和质疑可见一斑。在2003年的非典疫情和新冠肺炎疫情事件中也存在矛盾冲突的情况。在矛盾尖锐、任务繁重的情况下，有法不依、执法不严的现象也显现出来，政策朝令夕改、找“偏方”、走“捷径”、执法不规范不公正、执法尺度不统一、执行有差距；选择性执法、随意性执法、乱作为不作为等现象皆有表现，曾给疫情防控工作造成阻碍。

在突发事件下采取什么手段才能实现有效执法，这是公安机关需要思考的重大问题。有学者认为，“警察享有使用暴力解决各类社会问题的权力，报警即是求助于暴力。”［20］虽然我们不主张暴力执法，但警察执法的强制性还是不容否定的，这也正是警察区别于国家其他工作人员的显著特征。执法手段的暴力性、强制性尤其需要“合法性”支撑，所以，“立规”既是客观形势的产物，也是有效执法的需要。

重大公共突发事件往往也是社会滋生违法犯罪的温床，在2003年的非典疫情和新冠肺炎疫情期间，一些违法犯罪分子对抗抗疫大局，触碰法律底线。通过囤积居奇、制售假冒防疫物资、涉疫诈骗等牟取暴利；编造发布虚假信息，扰乱视听，给正常抗疫工作带来不安定因素；不顾社会公共安全，暴力伤医；公然无视和抗拒科学防疫，致疫情蔓延威胁人民群众生命健康安全等，这些违法犯罪由于发生在特殊时期和特定背景下，性质更为恶劣，危害更大，人民群众更加不能容忍。曾在全国两会上人大代表、政协委员们议论得比较多的便是疫情的依法防控及其防控的效果问题，为此，公安机关必须按照“规矩”准确、及时查处各种违法犯罪，更好地以法治思维和法治方法化解风险，掌控局势，努力实现良好法律效果、政治效果和社会效果的统一，为处置和应对突发事件创造有利的环境与氛围。

当然，公安机关和人民警察也有做好群众工作、对群众进行“新规”教育的责任。在新冠肺炎疫情期间，还“要准确把握常态化疫情防控条件下的社会心态和群众情绪，在严格依法履行职责的同时，注重理性执法、人性化执法，让执法既有力度又有温度。”［21］总之，规则教育是双向的，公安机关和人民警察既要向群众做规则普及，自身也需要接受规则教育并执行规则，只有这样才能提升应对和处置重大公共突发事件的战斗力。

三、“谋事先谋下”是公安机关应急处突的基础条件

谋事先谋下，这里的“下”指公安机关的“基层”“一线”，是相对于公安管理机关、指挥机关、决策机关这些上层机关而言。“基层是大多数突发事件的第一现场，也是预防、发现和处置突发事件的第一道关口。提高基层应急先期处置能力，对于及时有效地控制和处置突发事件，尽可能减少损失，防止和控制次生、衍生事件的发生等具有十分重要的意义。”［22］习近平总书记强调，公安机关要推行扁平化管理，把基层做强、把基础做实。“要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。”①摘自习近平总书记在2019年5月8日全国公安工作会议上的讲话。这为做好公安基层工作、加强公安基层建设以提升应急处突能力提供了根本遵循。

（一）在应急处突中树立向基层要战斗力的理念

实践证明，许多突发事件的发生，或造成严重后果，与地方基层组织涣散、反映迟钝、基层有效社会治理长期缺失等有很大的关系。

基层是基础，基础不牢、地动山摇。“社会治理工作最重要的任务在基层，最坚实的力量支撑也在基层，基层社会治理越有力、越有效，整个社会治理的基础就越牢固、越坚实。”［23］基层也是社会矛盾纠纷多发地带，还容易产生执法的“软肋”和“盲区”，所以，基层社会治理成效直接关系到整个社会治理能力的现代化。党的十九届四中、五中全会都强调要构建新时代共建共治共享的基层治理新格局。公安机关的基层建设，特别要加强公安派出所的建设，2020年初，公安部以1号文件形式制定下发了《新时代公安派出所工作的实施意见》，对新时代公安派出所坚持的指导思想、职责定位、智能化建设、执法规范化建设、警务保障标准化建设、队伍正规化建设、组织领导等方面都做了详细的安排部署，足见对公安基层的重视，为公安机关基层建设提供了重要的政策依据。

公安机关是基层社会治理的主导力量，近年来，各地公安机关都在探索基层社会治理的有效模式，也积累了许多宝贵的经验，为加强应急管理，提升应急处突的能力起到了重要作用。如贵州省铜仁市公安机关创造的“一分析三报告”工作机制②该机制的具体内容就是基层公安派出所每月收集辖区内的社情、舆情、案情、警情，首先分析研判解决，解决不了的及时书面上报同级党委政府、同级综治部门和县级公安机关，做到矛盾纠纷早发现早解决，避免拖“大”拖“炸”。，促成了当地公安战斗力的极大飞跃，社会治理取得显著成就，2018年贵州省铜仁市获得了“全国社会治安综合治理优秀城市”的荣誉；2019年在群众安全感和满意度测评中实现贵州全省“双第一”成绩，其经验先后被“中央政法委《政法动态》和《法治参考》、公安部《公安内参》、人民网新时代‘枫桥经验’专栏、贵州日报等中央和省级报刊宣传报道和刊发推广。”［24］

将矛盾纠纷解决在萌芽状态、解决在基层，矛盾不上交，这是当前社会治理需要实现的主要目标，也是我们倡导的新时代“枫桥经验”的精神实质所在。在新冠疫情防控期间，基层在社会治理中的作用与功能得到了充分展现，曾几何时，“全国400多万名社区工作者奋战在65万个城乡社区防控一线”［25］，筑起了一道疫情防控的“钢铁长城”和抵御病毒的强大“免疫系统”，在这些基层社区工作者中，基层公安民警的身影随处可见。所以，公安管理机关、上级公安机关务必牢固树立大抓基层、大抓基础的导向，以党建为引领，以警务机制改革为动力，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，全面增强基层实力、激发基层活力，提升基层战斗力，努力实现基础牢固、少出事甚至不出事，减少和杜绝重大公共治安突发事件发生、社会治安稳定向好、党和人民满意的工作目标。

（二）在应急处突中加强基层党建引领和教育

由于基层公安民警对政策的把控，业务和文化水平相对较低，同时，基层民警走街串巷、事务繁多，时间紧压力大，所以，应当加大基层公安民警培训教育力度，这是提高他们思想觉悟和业务水平的重要措施，也是加强公安基层有效应对和处置重大公共突发事件的重要抓手。

一是加强习近平新时代中国特色社会主义思想的学习。2014年，习近平总书记就提出了总体国家安全观思想，列举了11种安全类型，要求既要注意传统安全，也要注意非传统安全。新冠肺炎疫情期间，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，为疫情防控做出了一系列重要指示，所有这些都需要我们认真学习领会，并作为应对处置突发事件的根本遵循。有人说“公安无理论，关键靠实干”，这是错误的。实际上，没有理论指导的实践是盲目的，不但形不成应急处突的战斗力，甚至可能形成破坏力。越是关键时刻、危急时刻，越需要正确理论指导。

二是加强党建引领。加强支部组织建设，坚持“三会一课”制度，讲好党课，增强支部战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。越是在关键和危难时刻，越不能放松党建，强化党建对提升信心、凝聚人心具有非常重要的作用。我们知道，秋收起义失败后，部队士气低落，许多人对中国革命的前途失去了信心，于是当起了逃兵，但党员多的连队几乎没有逃兵，充分显示了党的凝聚作用，毛泽东同志受到启发，通过深入调研，决定将党的支部建在连上，进行了著名的“三湾改编”。起义部队上井冈山之前，毛泽东两次亲自为新入党的战士主持入党宣誓，之后，始终坚持新党员要举行宣誓仪式的要求。习近平总书记非常重视党建，十九大刚结束，就带领中央政治局常委一行人员瞻仰中共一大会址和嘉兴南湖红船，回顾建党历史，重温入党誓词，高度重视党的建设工作。

新冠肺炎疫情爆发初期，各地公安机关加强党建引领有不少“发明创造”，积累了许多先进经验，如重要防控点成立临时党支部和交界地方建立跨界党支部、火线入党、重温入党誓词、党员“出征”宣誓、设置党员先锋岗、网络党课等，从而凝聚起了广大公安民警战胜疫情的信心与决心。这些做法都充分发挥了党建引领的作用。

三是加强忠诚和宗旨意识教育。要基层民警始终做到坚持“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，忠于党，忠于人民公安事业。基层民警与广大人民群众接触多、联系广泛，最了解老百姓所思所想所盼。由于担负着辖区稳定、守护一方平安的重任，直接关系党和政府的形象，关系党群关系、警民关系，还负有捍卫新时代政治安全、维护社会安定、保障人民安宁、全心全意为人民服务的使命任务，要实现这些目标都需要通过强化忠诚和宗旨意识来保证。

四是加强方法论教育。基层公安民警为正常履行职责特别是为应急处突需要，应当熟练掌握调查研究、掌握先进科技、收集运用情报信息、组织治安调解化解矛盾纠纷、做群众工作以融洽警民关系、坚持底线思维化解重大风险、有效工作与调节心理压力等诸多方面的方法技巧，上级公安机关也负有对基层民警加强方法与能力教育培训的职责。

（三）在应急处突中强化公安基层激励优抚机制

为有效应对和处置重大公共突发事件，公安机关和人民警察往往战斗在一线，面临很大风险挑战。在2003年抗击非典疫情过程中，全国公安机关动用的警力累计超过上百万人次，承担了道路封锁、强制隔离治疗、查找疑似病人、流动人口摸底登记等任务，战斗在最基层，工作异常艰苦。在新冠疫情爆发初期，公安部要求全国各级公安机关抽调20%的警力支援抗疫一线，抽调民警支援湖北参与疫情防控工作，各地公安机关实际下沉一线的警力比例更大，几乎倾注了全部力量，有的民警在疫情防控中还献出了宝贵的生命。所以，通过健全激励保障机制调动基层积极性是十分必要的。

一是使警力尽量下沉基层一线。公安机关警力不足是个老问题，但公安基层警力不足更加严峻。有的公安派出所管辖面积宽（特别在边远落后的农村）、人口多、社会环境复杂，民警数量严重不足，民警们成天疲于奔命、应接不暇，生理心理上都承受巨大压力。党的十九届四中全会明确强调要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。如根据贵州公安机关的规划，今后全省公安派出所的警力将不少于公安机关总警力的40%，2022年年底前，派出所实有民警将全部达到5人以上，有的甚至达到10人、20人以上，市县公安机关新招录的民警原则上安排到派出所工作或锻炼的时间不少于2年。这些措施将会在一定程度上缓解贵州基层公安机关面临的困难。

二是强化社区警务。社区警务是公安机关加强基层建设的重要抓手，公安机关应与社区单位和群众建立密切联系，依靠群众的力量开展日常性的社区警务工作，使基层民警在工作中增进与当地群众的友谊，保持心情舒畅，缓解心理压力，做到对基层工作不反感、不排斥、甘于奉献。此外，公安机关还应规范成立社区警务室，配备必要的交通工具、办公用品、警用装备、服务设备和生活设施，保证社区民警、辅警驻社区工作和生活的需要。

三是采取多种形式落实基层激励优抚措施。公安机关应加大基层宣传表彰以鼓舞士气，弘扬基层连续战斗、不怕疲劳、不怕牺牲的精神。在新冠疫情爆发初期，公安部连续召开会议进行安排部署，认真落实各项暖警惠警措施，扎实做好疫情防控和维护稳定一线牺牲民警、辅警抚恤表彰工作。各地公安机关为贯彻公安部部署，通过开展火线入党、破格提拔干部、立功嘉奖（甚至领导送奖上门）、追授荣誉、典型宣传等手段激励民警斗志。还通过开展心理辅导、危机干预、帮助解决民警家庭实际困难等措施进一步提振民警精气神，确保全警始终以饱满的精神和昂扬的斗志全力投入防风险、护安全、战疫情、保稳定的工作中去，有力支持了抗疫斗争。

四、“成事先助力”是公安机关应急处突的重要保障

公安工作特别是应急处突工作是一项责任重大、付出较多的艰苦工作。“和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍，要给予特殊的关爱，政治上关心、工作上支持、待遇上保障，全面落实从优待警措施。”①摘自习近平总书记在2019年5月8日全国公安工作会议上的讲话。在公安工作中，讲奉献和担当是应该的，主张发挥主观能动性也是必要的，但这些要求都需建立在“助力”基础上，也就是首先要做好保障。忽视保障工作也就违背了公安工作的客观规律，必定挫伤民警积极性，增加做思想政治工作的难度，也导致“巧妇难为无米之炊”，其结果必定大大降低战斗力，导致不能顺利达成目标。但在实践中，每当面临重大任务特别是应对处置公共突发事件，有的领导和上级部门重视下任务、定指标、抢时间、压责任，要求长时间备勤，保障措施却严重脱节，甚至基本保障都不能满足，不顾基层死活，结果弄得下面怨声载道，这种状况要么过早牺牲了民警的身体健康甚至生命，要么逼迫下面另想对策、打折扣、弄虚作假，严重损害工作效果，弊端是显而易见的。

如何通过加强保障来提升公安应急处突的能力呢？

（一）加强党的组织领导，为应急处突工作提供强大政治保证

2003年抗击非典疫情，是我们国家应急管理工作的一个重大转折，通过不断实践，我们建立了中国特色的应急管理体系，成功处理了许多重大公共突发事件，积累了一系列宝贵经验，这都得益于党的坚强领导、党中央和国务院的英明决策部署，在此之下，各级党委政府积极行动，靠前指挥，广大党员干部努力践行初心使命，勇担重任，积极发挥先锋模范作用。同时，我们应对和处置重大突发事件充满信心，得益于我们坚持“四个自信”；得益于中国特色社会主义制度的政治优势、组织优势等，这一切为我们提供了战胜任何艰难险阻的强大力量。所以，公安机关应对各种灾难和危机，要始终坚持党的领导这个最大的政治保障优势，在此前提下科学决策、快速行动、重拳出击、力挽狂澜。为此，需要不断加强公安机关党的建设，加强党员民警的理想信念教育、忠诚教育、宗旨意识教育，培育正确世界观、人生观、价值观，充分调动主观能动性。在新冠疫情防控斗争中，广大党员民警身先士卒，始终冲在疫情防控第一线，争做公安机关抗疫斗争的主力军，这说明，坚持党的领导，充分发挥党员民警的先锋模范作用，强化对他们的政治引领、思想教育是保证公安队伍强大战斗力的重要条件。

同时，加强党的领导还需要加强公安机关的领导班子建设，“要坚持党管干部原则，按照新时期好干部标准，选好配强各级公安机关领导班子和领导干部”。①摘自习近平总书记在2019年5月8日全国公安工作会议上的讲话。公安机关的领导班子是公安机关的带头人，在广大民警面前具有很强的示范引领作用，一马当先方能带动万马奔腾，好的领导班子能够将党的重大方针政策和决策部署不折不扣落实到具体工作中，既干好工作，又带好队伍，切实履行一岗双责。能够带出一支战斗力强的公安队伍，关键时刻，挺身而出科学决策、靠前指挥有利提升整个公安队伍的应急处突能力。

（二）落实必要经费装备，为应急处突提供强大物质保障

重大公共突发事件的物质保障主要靠各级政府，内容涉及应急处突的方方面面，包括应急资金的投入、基本生活物资的储备和调配、应急通信网络的有效运转、社会救灾捐助物资使用管理、财政支持的巨灾风险保险体系的构建、应急救灾物资的管理使用监督等。这些保障体系在历次公共突发事件特别在新冠疫情期间发挥了重大的作用，使事态及时得到控制，但也暴露出一些问题。实际上，公安机关的经费装备保障这是一个老问题，也是一个大问题。在各种突发事件中公安力量的介入成为常态，不但要承担事件应急救援任务，还肩负社会服务、打击犯罪的重任，如果没有保障或保障不及时到位，是会严重影响战斗力的。

经费装备就是人民警察战斗的武器，掌握充分的、先进的武器是增强民警工作信心、提升战斗力的重要保证，也是有效开展思想政治工作的先决条件。所以，为公安机关和人民警察落实必要的办案经费、加班津贴、执勤慰问物品，配备必要的办公场所、办公用品、交通工具、警用设备、服务设备乃至生活设施等是各级公安机关党委和领导班子以及地方党委和政府优先应当考虑的问题。当然公安机关也应当合理安排经费物资的用途，精打细算、厉行节约、物尽其用，以保证应急管理之需要、实战之需要。

（三）配备必要警力，为应急处突提供人力资源保障

警力不足这是我国公安机关特别是基层公安机关普遍存在的问题。在我国警察队伍中有一种奇特的现象，那就是辅警的数量比正式民警的数量要多（有的地方要多出一倍以上），这虽然一定程度上缓解了警力不足的矛盾，但辅警毕竟不是正式民警，严格来讲，大量使用辅警，将他们划入警察范围，折算成警力，那是不恰当的，在实际工作中，辅警与正式民警往往同工不同酬，无法平等对待，有损公平，也无法做到公平。虽然近年来辅警待遇在逐渐提高，但提高幅度不大。所以，目前公安机关辅警普遍存在流动性大的问题，队伍极不稳定。

从性质上讲，警察具有国家治安行政属性，这已经将警察与私人侦探、辅警、文职等非国家和非行政性的功能主体区别开了，将辅警划入警察范围是有问题的。另外，辅警的招录程序与正式民警招录程序不同，要求要低，导致辅警的思想素质、文化修养、能力水平相对不足。这说明，警力配备确实是公安机关有效应急处突需要解决的重大问题，各级政府应当在机构设置、编制安排、经费分配上适当向公安机关倾斜，切实保障公安职能得到有效发挥，以提升公安机关应对和处置重大公共突发事件的能力。

（四）掌握运用最新科技成果，为应急处突提供技术支撑

掌握运用现代先进科学技术对于整个公安工作来讲是至关重要的。习近平总书记强调：“要把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎、培育战斗力生成新的增长点，全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。”①摘自习近平总书记在2019年5月8日全国公安工作会议上的讲话。大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等这些新技术新手段都已经渗透到现代社会各行各业之中，公安工作要实现创新发展，特别是能够有效应对各种复杂情况，必须有先进技术支撑，这是重要保证。贵州是全国首个大数据综合试验区，贵州公安机关以此为契机，主动拥抱大数据，强化大数据人才保障，大力培育科技信息化核心人才，大力推动大数据在公安工作中的创新运用，给工作带来了新的活力，实现了对各类风险隐患的自动识别、预防预控和社会管控的力量汇聚、精细精准等目标。“贵州省贵阳市南明区花果园社区是全国最大的棚户区改造小区，有市场主体30 000多家，楼宇311栋，社区常住人口50万人，日流动峰值人口达100万人次，超过北上广等地核心区的人口密度。”［26］这里人员和市场主体结构纷繁，社会环境极其复杂，矛盾多发，形成许多基层治理的“痛点”“堵点”和“难点”，极易诱发各种公共突发事件。过去小区只有一个公安派出所，民警犹如机器常处于超负荷运转状态仍显警力不足。但近几年来，花果园社区依托大数据技术，以“大数据+”为抓手打造“花果园社区大脑”为核心的“数智共享平台”，其中，通过加快优化“公安小脑”模块，以“大数据+平安”为抓手构筑起打、防、管、控、服务于一体的数智共享公共安全防控体系，为社区营造了良好的社会治安环境，解决了许多过去棘手的难题，体现了先进科学技术在基层社会治理和有效应急处突工作中的强大作用。

在新冠肺炎疫情防控中，我们发现单靠面对面开展工作是极不现实的，也是没必要的，现代技术已经为人们之间的工作和日常交往提供了多种选择和更加便捷高效的手段。但是，对先进技术的掌握并非每个民警都能做到，公安机关需要开展这方面的培训、服务，使之在公安民警中更加普及，从而更好适应应急处突的需要。

（五）优化社会环境，为民警应急处突提供履职保障

人民警察行使国家警察权，切实做到严格、公正、文明执法是基本的要求。但在现实生活中，敢于挑战权威、不顾后果以身试法的违法犯罪也大有人在，有的甚至公然挑战国家警察权，人民警察稍有怠慢，他们便不依不饶，或者故意挑起事端，对人民警察侮辱谩骂甚至进行人身攻击，民警往往只能忍气吞声，“打不还手、骂不还口”①发生在2004年的重庆万州骚乱事件，政府就明确要求参与民警务必做到“打不还手、骂不还口”，部分民警因此受到严重伤害。，有的为此受伤甚至牺牲生命。这样的环境助涨了少数不法分子的嚣张气焰，现实生活中时常出现的暴力袭警事件就是真实反映，不但严重妨碍了人民警察正常执法，也对民警造成了很大的心理压力。同时，民警执法过程中难免出现疏漏，社会舆论可能会揪住不放，甚至无限放大，抱着“息事宁人”和“不出事”的逻辑理念，公安机关可能还要对当事民警进行问责与处罚以平息社会舆论。这实际上是社会监督和警务管理的异化，其结果可能导致警察职能的异化——民警不得不消极执法、折扣执法。更严重的是，“消极执法对执法对象产生了逆向激励，使得执法对象对抵制行为的收益形成了较高的预期。”［27］导致少数别有用心的人变本加厉、铤而走险，这种现象如果出现在重大公共突发事件情况下，结果将是灾难性的，必定会极大降低公安机关的应对和处置能力，最终殃及国家和社会。

世界上以“文明”标榜的美国等西方国家，警察暴力执法严重侵犯人权的现象并不鲜见，我们不提倡美国警察的执法理念和执法方式，但非常频繁的警察暴力执法并未受到严肃追究，一方面是这些国家社会制度及管理体制机制的缺陷所致，另一方面我们也要认识到，这与警察执法时面临高度危险的工作环境和高危人群的侵害不无关系。所以，为了消除警察心理障碍，让他们信心满满地投入工作，应对每一起突发事件，我们也需要为警察执法营造一个良好的执法环境。习近平总书记强调：“各级党委要高度重视公安工作，加强对公安工作的领导，支持公安机关依法行使职权、履行职责，帮助解决公安工作中遇到的实际困难和问题，为公安机关依法履行职责创造良好条件。”②摘自习近平总书记在2019年5月8日全国公安工作会议上的讲话。

当然，我国《刑法第十一修正案》对“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察”的犯罪情节作了更加具体化的规定，提高了处罚标准，一定程度上避免了突发事件本身和社会环境两大因素对执法民警造成的双重伤害，强化了人民警察的履职保障，这对于提升公安机关应对和处置突发事件的信心和战斗力必将产生积极的作用。