“智治”与“联动”：中国市域社会治理现代化的一种新形态——基于佛山市“1+3+X”的案例分析

宁 超，喻君瑶

(1.南京理工大学 公共事务学院, 江苏 南京 210094;2.中山大学 政治与公共事务管理学院,广东 广州 510006)

一、问题的提出

改革开放以来，伴随着规模庞大、发展迅猛的城镇化与工业化，中国社会历经了多次蜕变。在不断应对复杂风险中，基层治理能力不断受到挑战。同时，社会问题的复杂性与多样性持续向纵深发展，城乡治理风险集聚与发展不均衡问题进一步加剧。一方面，城市规模高速无序扩张，人口流动速度与集聚流动规模明显增加，特别是随着农村失地人口大规模迁移至城市，城市治理面临诸多新问题与新挑战。另一方面，改革开放激发了我国经济发展活力，但相较于乡村而言，受益更多的是城市发达的工业经济，城乡差距仍处于扩大态势［1］，表现为城乡居民收入差距进一步拉大［2］、城乡公共服务供给不均等［3］、城乡二元结构矛盾仍旧突出。与城市快速发展相对应的是乡村衰落问题越发明显，城乡发展不均衡愈加严重［4］，城乡之间要素的自由流动与平等交换仍不顺畅［5］等恶化城乡社会整体性治理的现象频发。

破解城乡发展不均衡和多重结构性矛盾的关键在于提升市域社会治理的整体效能。党的十九届四中全会决议明确提出，要加快推进市域社会治理现代化。2019年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议召开，旨在推动各地探索具有中国特色、扎根市域情境、回应市域治理需求的治理新模式。由此，消除城乡二元治理结构的隔阂，构建融合、互惠、共同富裕的现代城乡关系，成为各地积极探索市域社会治理现代化改革经验的目标指向。市域社会治理是国家治理的重要方面，是市域空间内的治理实践。深度探究市域社会治理现代化的创新实践与基本规律，提炼市域社会治理现代化的理论蕴含，对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

跨越城乡行政区划治理隔阂的市域治理具有重塑基层治理结构与资源配置模式的功能。从治理结构看，市域治理是介于省域治理和县域治理中间的治理环节［6］，具备承上启下的枢纽功能［7］，是宏观规制和微观治理层次发生勾连的中介环节，具有传递国家意志与回应公民需求的双重功能。市域治理场域存在一种多元复杂主题治理结构形态［8］，多元利益的冲突纠缠与复杂博弈的长期频发，使得市域社会治理深陷多层次、多部门、多主体间的权力格局调整和治理资源分配过程之中。而从治理范围来看，市域治理具有整体性的功能指向［9］，是一种涵盖城市、农村并联结城乡的新型基层治理样态［10］。市域是围绕着市级行政单位而形成的区域融合发展单位，对于突破城乡二元分割的公共资源配置模式和实现多层次、跨区域的部门联合协作具有重要作用［11］。由此来看，市域社会治理现代化的关键支撑在于达成多元主体协作，实现城乡融合发展和化解基层矛盾的核心目标。那么，在市域社会治理场景中，就降低矛盾纠纷这一核心目标而言，多元主体如何达成精准的协作治理？具体建立了哪些协作机制？采取了哪些协作策略？多元主体协作治理对基层矛盾化解产生了何种影响？

围绕上述问题，本研究关注市域社会治理现代化进程中多元主体联动治理的推进逻辑，运用个案研究法来展开理论剖析，以期为深化中国情境的市域社会治理研究提供理论支持和经验参考。

二、文献评述与研究方法

（一）文献评述

受行政区划的影响，既有的基层治理研究主要涉及城市治理、县域治理、乡村治理等领域，积累了一批富有洞见的研究成果，而对于市域社会治理的研究才刚刚起步。相较于传统的治理研究而言，市域社会治理更加复杂，因为市域治理的范围涵盖行政区划内的城市、城乡结合部与县、乡等多维度的治理主体和治理场域，涉及的治理对象、治理策略、治理层次、治理主体、治理权责和治理结构等错综复杂。自陈一新提出“市域社会”这一概念以来，市域社会治理逐渐引起学术界与实务界的关注与探讨。追溯市域社会治理的研究脉络可以发现，既有研究主要围绕市域概念、治理范围、实现治理现代化的具体路径三个方面展开。

首先，关于市域概念的探讨。“市域”是适应中国多层次治理结构和复杂化治理问题的新兴概念。“市域”包含着以行政区划为基础所规划的所有地域范围［12］，中央政法委将市域界定为设区的城市的行政区域与层级［13］，包括市辖区、县、县级市、镇、乡等行政层级［14］。

其次，关于市域治理范围的探讨。从地理空间维度来看，市域社会治理包含着城市行政区域内的城市社区，也包括城市所辖行政区域的城镇社区与农村社区［15］，可以说是涵盖城乡的社会治理［16］。从治理层级来看，市域处于行政体系的中间层级，在调动治理资源、形成化解矛盾风险的治理合力等方面具有相较于城乡的独特优势［17］，可以说是联通国家治理与县域治理之间的桥梁［7］。

最后，关于市域社会治理的探讨。提出“市域社会”这一概念的陈一新认为，市域社会治理要优化政治、自治、法治和德治体系，将风险隐患有效化解在基层、化解在萌芽状态［18］。市域社会治理概念的形成高度契合了我国现阶段治理转型的现实需求［19］。既有研究围绕市域社会治理的实践展开了不少探讨，并积累了相关经验。例如，杭州市公诉民评协商民主制度［20］、石家庄“三个五”社会治理模式［21］、衢州党建统领的“五个一”治理模式［22］等，积累了大量的治理智慧。市域社会治理实践的推进是为了化解基层治理存在的碎片化、低组织化、内卷化、悬浮化等困境［10］，为了实现这些目标，基于对市域社会治理实践的观察，学者们进一步提炼出资源整合能力［23］、信息处置能力［24］、社会工作参与能力［25］、多元主体参与能力［26］等关键性能力要素指标，不断尝试完善市域社会治理整体效能的分析维度。

既有研究在市域社会治理的概念界定、实践表现和能力需求等方面已形成不少学术储备，但由于对这一领域的研究起步较晚，相关研究主要围绕市域社会治理的概念及其实践做法展开探讨，而对于实现市域社会治理现代化的内在机制提炼及基本规律解析稍显不足，尤其是对市域社会治理场域内多元主体的交互式行为过程的理解较为浅薄，因此，需要更加深入地理解市域社会治理场域内的行为过程的细节表现和行动发生的细微之处。

构建市域社会治理多元主体参与的矛盾纠纷化解机制极其重要。市域治理本身具有及早察觉和源头化解矛盾的天然优势，同时又在跨区域、跨主体间调动治理资源方面拥有更多的可能性。推进市域社会治理现代化，不仅要化解矛盾纠纷，而且要激发社会活力和重塑市域秩序［27］，而实现上述目标离不开多元主体的共同参与和协同治理。针对市域社会治理中多元主体联动的现象，已有学者阐述了协作治理理论适用于市域社会治理研究的理由［28］。协作治理是一种治理安排，是一个或多个公共机构直接将非政府利益相关者带入到正式、以共识为导向以及协商的集体决策过程［29］，具有以解决公共问题为目标、通过协作来实现治理、以共识为导向来推进协作三个特征［30］。达成协作治理的关键是搭建合作行动框架、建立协作机制和发展多元行动者互动模式，而达成过程往往受到制度与环境等因素的影响，其原因在于，协作治理是在一系列政治、法律、经济、环境和其他影响因素的系统环境中展开的，这种系统环境决定了协作治理的机会与约束，并影响着协作开展的动力和性能［31］。既有研究对城市社区与农村社区之间跨界协作治理实践缺乏充分的关注［32］，这正是运用协作治理理论来厘定市域社会治理实践表现的理论研究价值。

鉴于此，本研究以协作治理理论为理论依托，以多元主体联动的具体机制和实现路径为研究线索，探寻市域社会治理现代化演进中的运行逻辑。一方面，旨在探寻扎根中国情境的多主体联动的内在行动规律，为拓宽多元主体协作治理的理论空间提供样本参考；另一方面，为提炼一种市域社会治理的新形态进而推进市域社会治理现代化提供一种新的解释思路。

（二）研究方法

本文通过对佛山市市域社会治理的个案研究，诠释市域社会治理情境中多元主体协作治理的现象。个案研究能够比较清晰地梳理案例的发展细节，全面追踪事件的发生过程，并揭示暗藏在事件背后的各类机制［33］。本文通过个案研究的优势来阐释市域社会治理中多元主体联动的过程性本质和内在变化机理，以求对市域社会治理现代化的建设路径形成更为深刻的认知。

党的十九大以来，全国各地积极探索市域社会治理的创新做法。比如，北京市的“街乡吹哨、部门报到”将治理权限和治理资源进一步赋能于街道一层，杭州市的“民意直通车”将基层民主转为市域协商，深圳市南山区以“块数据”驱动基层智治以破除条块分割，这些实践经验的共性特征就是促成多元主体的良性互动并达成多元主体的协作治理。本文选择佛山市作为研究案例是基于两个考虑：一方面，佛山市在市域社会治理方面探索的“智能化+网格化”模式入选全国市域社会治理创新案例（2020）（1），同时也是广东省申报的全国第一批市域社会治理试点城市之一，说明该案例具有一定的代表性和典型性；另一方面，佛山市案例呈现出多元主体联动的特征，这为探究市域社会治理多元主体联动的基本行为规律提供了坚实的研究基础。另外，佛山市自推行市域社会治理以来，在基层矛盾纠纷化解方面取得显著成效，这也为探索市域社会治理现代化的建设路径提供了重要参考。

三、“智治”与“联动”：中国市域社会治理现代化的新形态

佛山市位于珠三角腹地，辖南海、禅城、顺德、三水、高明五个区，辖21 个镇、11 个街道，常住人口815.86 万人，其中，户籍人口为473.77 万人。2020 年初，佛山市委十二届九次全会将2020 年定为“社会治理年”，将市域社会治理现代化纳入年度工作议程。市委书记鲁毅在部署市域社会治理现代化工作时强调，推进市域社会治理现代化，是确保佛山高质量发展的必然要求，也是深化平安佛山建设的重要载体。在市委、市政府的高度重视下，佛山市相继出台了《佛山市市域社会治理现代化试点工作的意见（2020—2022 年）》《推进佛山市市域社会治理现代化试点工作的实施方案（2020—2022）》和《佛山市市域社会治理“十四五”时期规划》等方案。结合佛山市市域社会治理的现状，佛山市基于自身资源禀赋和治理经验逐步发展形成了以“智治”和“联动”为特征的市域社会治理现代化创新经验。

佛山市市域治理现代化的典型做法可以概括为搭建治理风险源头排查的群众诉求服务“1+3+X”体系。围绕源头化解基层矛盾纠纷的核心目标，佛山市搭建起“1+3+X”群众诉求服务体系，全面统筹诉求服务的各类数据资源，建成以市群众诉求服务中心为总平台，连接诉前和解中心、信访诉求服务中心与公共法律服务中心三个分平台，辅之以其他平台，从而实现了群众诉求服务的“一张网”统一平台受理。其中，市群众诉求服务中心是在对现有12345热线平台进行改造升级基础上形成的，重点负责群众诉求的信息受理、流转与结果反馈，并结合大数据分析整理公众诉求趋势，以提升风险预判与应对能力；诉前和解中心依托于人民法院、有关行政单位与社会力量的调解职能，优先推行非诉讼解决机制，建立速裁机制托底解决纠纷，对人民法院调解前置分流出的各类民商事案件进行集中诉前调解；信访诉求服务中心以人民来访接待厅为载体设立人民调解室，搭建访调诉调对接机制，形成联合解释、多方联动的信访矛盾纠纷调处新机制；公共法律服务中心则通过整合法律服务和人民援助等法律服务资源与专业人才，推动调解力量下基层，派驻调解人员至其他分中心和部门，从而为佛山市民提供各项线上线下法律服务；其他类型平台则涉及佛山市检察院、公安局、民政局、总工会、市妇联等职能部门，联合多个职能部门形成整体回应群众诉求的服务模式，全方位整合各职能部门的诉求服务力量，实行归口管理，专业性问题则分流给各职能部门对口处理。“1+3+X”平台的建成，确保了群众可就近前往区、镇级群众诉求服务中心与三个分平台的任一实体办公地点进行诉求反馈。

同时，佛山市运用网格管理的力量，构建“群众诉求+网格化”的工作模式，发挥广大网格员在基层探查风险的敏锐性和便捷性，积极实现矛盾纠纷发现在早、化解在小。目前，佛山市已建立5个区级指挥中心与32个镇级指挥分中心，共有18794名网格员参与风险探查行动。这支网格员队伍实现佛山市日均事件发现1万余宗、累计处置63万余宗、办结事件62万余宗，办结率超98%。并且，通过佛山市网格化治理平台，可以随时查看到每个网格员的流动轨迹和具体工单案例，形成了网格员随时上报风险、系统及时预警、政府及时防控的治理形态。

在搭建“1+3+X”群众诉求服务体系的过程中，佛山市市域社会治理现代化建设主要呈现出两个特征，即“智治”与“联动”。

（一）智治：技术嵌入的平台建设

结合佛山数字政府的建设规划，依托现有的市社会综合治理智慧平台，佛山市重点打造以社区共治指挥中心为核心，融合社会共治基础数据库、诉求服务处置信息平台、网格化管理信息平台和一体化视频监控平台的佛山市社会共治智云模式。其中，群众诉求服务平台依托于佛山市群众诉求服务平台网站，具有三个核心、九个中心功能，包括以群众视角为核心的诉求受理、进度查询、监督反馈等功能；以诉求处理为核心的案件流转办理、反馈评价、督察督办等功能；以化解能力为核心的诉求分析、资源信息库等功能。比如，群众登录诉求服务平台并填写登记诉求信息后，平台自动将相关诉求信息转至相应部门审核，审核通过后由专人负责跟进处理，群众可随时查询诉求处理进度或进行评价反馈等。

借助新兴技术的发展优势，佛山市已创办群众诉求“一口办”模式，借助人工智能、大数据等新兴技术实现群众诉求的一站式受理。一方面，建立健全诉求联合处置、远程化解、多元化解、诉求救助等工作机制，搭建诉求受理、处置、监督与反馈的闭环工作流程；另一方面，借助诉求服务处置信息平台的力量整合司法、行政、社会组织等多元主体矛盾纠纷化解的治理资源与专业力量，为实现多元主体联动、化解矛盾纠纷提供技术支撑。

（二）联动：治理结构的系统调整

源头化解矛盾纠纷的关键在于联动多元主体、实现利益主体的妥协对话和共同协商。佛山市强调要进一步增强市域社会治理的联动力。为了实现这一目标，佛山市通过厘清多级政府职能、联合多职能部门力量和发动多元社会力量的形式同步开展工作。首先，进一步厘清市、区、镇三级政府的治理角色与权责清单，即市级政府主要负责统筹协调工作、区级政府重点关注组织实施工作、镇政府主要做好强基固本工作；其次，整合佛山市法院、公安、检察、司法、信访、妇联、工会、团市委、行业协会、12345热线等多部门的群众诉求服务治理资源与专业力量，形成治理合力，通过链接群众诉求中心实现整体性“一张网”回应群众诉求；最后，积极引入各类社会组织和社会力量，形成政府部门、调解力量、社会组织、专业组织共同参与诉求化解工作的多元联动工作模式，同时进一步加强政治统合能力，完善横向协作机制，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、技术支撑的新型社会治理模式。

专项行动与监督考核是助推佛山市市域社会治理多元主体形成联动的关键支撑。一方面，佛山市围绕市域社会治理积极开展专项行动以加快项目推进。佛山市关于市域社会治理的“十四五”规划方案，明确提出要积极建设“全国市域社会治理标杆城市”。为了实现这一目标，佛山市设立市域社会治理重点项目，每年围绕社会治理的痛点、难点与堵点选定一批重点项目，采取月报告、季通报、年考评等方式实现对项目进展的动态化管理和实时考评，以专项行动的形式加速市域社会治理现代化的步伐。另一方面，为了确保多元主体联动的有效性，佛山市建立跟踪督办机制，一旦群众诉求遇到部门敷衍塞责、拖延不办、态度不好等现象，可及时通过黄牌警示与红牌督办的形式进行督查，提请纪检监察机关开展党风政风监察；建立反馈评价考核机制，每月定期对群众诉求处置情况进行考核通报，并将考核评价结果纳入平安建设（综治工作）的考评体系之中。

四、市域社会治理中多元主体协作的基本规律

社会转型的过程本身就是秩序重构和利益博弈的集中展现，伴随着单位制的解体，传统的同质化的治理单元日渐消亡，处于陌生人社会中的新型治理单元呈现出流动性强、异质性高、群体结构复杂、碎片性强等新的治理特征。在现代国家治理结构中，市域社会治理现代化建设的核心目标在于化解因大规模人口流动、社会分化、经济快速发展、城乡差距拉大等因素交织而形成的复杂社会治理风险。

理解市域社会治理现代化，首先要厘清市域社会的本质特征。结合对佛山市案例的考察可以发现，市域社会的治理场域主要呈现出四种典型特征：一是风险叠加。市域社会集聚多重治理风险，风险的叠加与交织使得市域社会治理需要强化风险化解功能，尤其是面对一些因社会转型、治理变迁、城乡交织而产生的结构性矛盾和突出风险时。二是跨界治理。市域社会治理超越了传统城市治理或乡村治理的范畴，治理范围涵盖市、县、镇、乡等，对以行政区划为边界的属地管理模式进行了功能性弥补［10］。三是调配优势。市域社会治理兼具层级结构运行特征与扁平化管理的开放特性，更易于获得治理资源与基层信息［12］，尤其在调动政治资源、行政力量、市场要素和社会力量来化解矛盾纠纷方面具有天然的优势。四是多主体治理。市域社会治理涉及多层次、多部门的治理主体，涵盖党委部门、政府部门、社会组织和公民群体等多种治理力量。

市域社会治理的本质性挑战是构建“都市命运共同体”，其首要且核心要义即建构利益共同体，有效化解矛盾冲突［34］。正如有学者所指出的，市域社会治理应充分发挥多元主体的治理力量，实现社会多元共治［35］，要有“化整为零”的理念，破解治理碎片化的格局，有效联动多部门主体形成治理合力［36］。尤其是要强调地市层级政府枢纽功能的有效发挥［15］，而达成多元治理合力离不开多主体协作治理模式的形成。现阶段，市域社会治理情境是由多元主体交织而成的复杂网格体系，每个主体都具有不同的资源禀赋，承担不同的治理权责，拥有不同的治理功能。在这种复杂的网络体系中，多元主体如何互动？何以协同共治？又如何形成稳定的治理秩序？这正是市域社会治理亟需解决的问题。佛山市市域社会治理现代化的探索经验表明，促成多元主体形成协作治理需要遵循以下三个基本规律。

（一）矛盾化解目标的共识达成

信任与合作的前提是达成共识，这是协作得以开展的基础［31］。协作治理理论尤为强调共识的形成过程以及共识达成对协作过程的影响。在佛山市案例中，为实现多主体联动经过了明确权责、部门联合、政治统合等步骤，在这一过程中，促成多元主体参与、沟通、协调的关键在于达成化解基层矛盾纠纷的目标共识。这种共识突出表现为由市委、市政府层面统一发文部署佛山市域社会治理工作，由上至下带动党政组织体系迅速联动社会与市场的力量达成关于联合化解基层矛盾纠纷的目标共识。达成共识的过程有赖于中国特色社会主义制度优势的有效发挥，党委组织善用政治动员力量来带动社会组织参与，运用社会动员和群众路线思维发动公民群体参与，以此来带动社会各界力量共同参与基层矛盾化解。以基层矛盾纠纷化解为统一共识，佛山市逐步联动多元主体，形成协作治理格局，从而推动了市域社会治理现代化的进程。

（二）政府治理职能的适应调整

在流动化、开放化、多元化的市域社会中，政府职能早已不是单纯的管制功能，资源汲取与分配方式在不断应势而变，在此背景下，政府治理责任与权限的分配成为一种动态调适的过程。在市域社会治理场景中，由于治理范围的进一步改变，加之国家深化改革、社会转型与经济环境变动的持续叠加，纵向间多层次政府单位与横向间多职能政府部门都需要相应地调整自身职能定位以满足实现共识的功能需求，从而适应市域社会治理现代化建设的现实需求。中国以前的发展路径是乡村支援城市，即将生产资源和劳动力等发展要素集聚于城市以推动经济发展。但在市域社会治理规划中，城乡融合与城乡一体化才是市域治理的核心要义，这意味着多层次、多职能的政府自身职能定位、发展规划与行动逻辑都需要作出调整，既包括政府与政府间关系的调整，也涵盖着政府与社会组织、政府与市场主体的关系调整。正如佛山经验中所呈现出的对三级政府体系以及公安、检察、妇联等部门职能的适应性调整，这种政府职能的调适是推进市域治理中多元主体协作治理的重要支撑。

（三）技术赋权赋能的深度嵌入

市域社会治理范围广阔，多元主体联动面临着更多沟通和协调的治理成本，而新兴技术的嵌入能够有效降低协作过程中协作成本的损耗。面对瞬息万变的复杂市域治理风险，物联网、人工智能、区块链、大数据等技术的运用能够提升市域社会治理汲取信息、处理信息和分析信息的能力，从而全面增加市域社会治理风险发现、预警、处理与评估的可能性，以全面实现市域范围的社会治理效能的提升。佛山市案例中信息的流转、数据的集聚、平台的关联等都在一定程度上为推进市域社会治理现代化实现技术赋权赋能，即通过智能技术的深度嵌入来重塑治理过程与行动逻辑，从而进一步提升治理效能，为搭建“智治”平台实现多元主体联动提供了坚实的技术支撑。

五、结语：一场持续的市域社会治理现代化提升之路

本研究通过追踪佛山市市域社会治理现代化建设进程中多元主体协作治理以化解基层矛盾纠纷的实践过程，细致刻画了多元主体联动的实现路径与具体过程，通过典型个案研究归纳出市域社会治理中多元主体协作治理的三组基本规律，即达成矛盾化解目标的共识、调整政府的治理职能、实现技术的赋权赋能。

研究发现，多元主体协作治理是市域社会治理现代化的必然选择，由于市域社会治理范围较大，过程涉及多层次、多职能的政府部门，涵盖城乡在内的所有治理主体，因此，市域社会治理必须借助多元主体的治理合力来加以推进。佛山市市域社会治理案例所呈现出的“智治”与“联动”特征，是现代国家治理中技术治理逻辑与官僚体制逻辑相互形塑的结果，两种逻辑的调适并行在一定程度上弥补了制度设计与具体矛盾之间的距离，使得市域社会治理能够借助调解、劝解、说服等柔性手段来化解基层部分矛盾纠纷。

本研究的贡献在于，通过个案研究形式深度考察了市域社会治理情境中多元主体协作的基本规律，为理解扎根中国情境的多主体协作治理提供了范式参考。一方面，市域社会治理本身是具有中国特色的概念话语，理解市域社会治理自然是做好中国研究的应有之义。基于对佛山市市域社会治理实践的观察，本研究为理解中国市域社会治理的概念内涵和环境特征提供了参考样本，期望能为推进市域社会治理的学术对话提供基础支撑。另一方面，市域社会治理现代化建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略支点，通过考察市域社会治理的创新案例，识别市域社会治理多元主体联动的基本规律，为全国各地推进市域社会治理创新提供了经验参考。

本研究也存在不足之处：第一，基于个案研究来探讨市域社会治理，尽管能够通过细致刻画来识别其中的内在原理，但相应缺乏对共性规律的深刻探讨。第二，市域社会治理情况复杂、涉及主体较多，历时性的探讨与行动者的交互关系的分析同样是理解市域社会治理多元主体联动的关键，本研究重点呈现了多元主体协作的实现路径，但对于多元主体的参与动机和行为指向的分析与探究稍显不足。第三，市域社会治理现代化是一系列、长时期的系统化推进过程，持续深入挖掘历时性改革中多元主体协作治理的整个过程，仍需要在未来研究中作进一步的完善和提升。

注释：

（1）“全国市域社会治理创新优秀案例（2020）”由中国社会治理研究会组织评审，旨在挖掘各地关于市域社会治理创新的优秀案例，2020 年由清华大学、北京大学和深圳大学等45 家机构联合开展评审工作，最终确定了85个入选案例。