农村解纷机制的演进脉络与建构逻辑——基于党的十八大以来的政策文本分析

刘宏伟，龚宇润

(大连理工大学 马克思主义学院,辽宁 大连 116023)

一、问题的提出

当前我国农村正处于向现代化转型的关键时期，社会矛盾多元复杂，各种利益冲突日益明显［1］。习近平总书记曾深刻地指出“实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村”［2］。因此必须要创新乡村治理方式，提升乡村善治水平，采取一系列综合措施化解各种类型的矛盾纠纷。党的十八大之后，中央文件多次提及农村矛盾纠纷及其化解工作，相关工作内容逐渐制度化、规范化，形成了比较完善的矛盾纠纷化解机制，即农村解纷机制。党的十八届三中、四中全会正式提出了“完善多元化纠纷解决机制”的改革任务，这从顶层设计的层面规定了农村解纷机制的基本方向。2018年由中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》进一步深化相关要求，明确提出要“健全矛盾纠纷多元化解机制，深入排查化解各类矛盾纠纷，全面推广‘枫桥经验’，做到小事不出村、大事不出乡（镇）”。由此可见，作为我国基层治理体系的重要组成部分，农村解纷机制内蕴中国特色的基层治理经验，是推进乡村振兴战略、实现农村长治久安的重要制度载体。

由于我国农村环境复杂，农村解纷机制需要整合多方力量、统筹各级资源，在具体的运作过程中需要政策文件在宏观层面加以指引。据此，本文以党的十八大以来相关政策文本为分析对象，通过构建分析框架、展开政策文本分析。通过政策透视，梳理党的十八大以来我国农村解纷机制的演进脉络，探讨其体系构成，剖析其结构特征，总结其建构逻辑，为新时代进一步完善农村矛盾纠纷化解工作提供借鉴与参考。

二、文献回顾、分析框架与研究方法

（一）文献回顾与研究评述

农村解纷机制，就是采用多种方式消弭或纾解农村社会生活中各主体间矛盾对立的状态，维护社会秩序平稳的一整套运行程序、制度及平台。有关农村解纷机制或者农村矛盾纠纷化解方式、路径的研究引起了国内外学界的广泛关注，成果较为丰富。相关研究多从以下三个研究视角切入。一是基于自下而上的“村民自觉”视角，探讨以村民维权为主要方式的农村矛盾纠纷化解途径。比较有代表性的学者有吴毅和李连江等，他们通过考察农村信访矛盾、群体性事件等社会现象，分别提出了村民“依法抗争”和“以舆抗争”的维权行为模式，对化解对抗性程度较高的农村矛盾有一定的启示意义［3］112。二是基于自上而下的“政府主动”思路，探讨以维稳、应急、强化政府治权为主要内容的农村矛盾化解路径，主要代表学者有申端锋。通过大量实证调研，他发现，在税费改革后农村社会存在着比较明显的“治理权力缺失”问题。为此，他主张强化基层政府的管理职能，通过提供足量的公共服务和法律保障，以积极有为的姿态维护社会秩序，化解农村社会矛盾［4］。三是从多元主体协商共治的角度出发，主要代表学者有颜慧娟、陈荣卓等。他们主张加强政府与社会之间的良性互动，构建由各种纠纷解决方式相互协调、补充的矛盾纠纷解纷机制［5］。

从总体来说，上述三种研究视角的研究背景都有比较清晰的时间节点。前两种思路立足于改革开放以来到党的十八大前农村解纷机制的实际困境，分析农村矛盾纠纷的形态变化及相应的化解方式。后一种研究思路则立足于新时期我国农村的实际情况，以国家治理体系和治理能力现代化为价值追求，思考农村解纷机制的完善策略。但是，既有研究亦存在不足：其一，前两种研究范式，是改革开放到党的十八大这段特定时间我国基层治理体系相对滞后的产物，已经无法有效回应当前复杂的农村矛盾纠纷化解需求，同时也缺少贯通性的历史分析。其二，党的十八大以来的研究，主要围绕农村矛盾纠纷的成因和对应的策略、手段，对于农村解纷机制的演进脉络及体系构成的整体研究不足。同时，既有的政策文本分析成果偏重于定性研究，研究方法较为单一。

（二）分析框架

政策文本分析就是研究者通过对文本的格式和实质内容进行深度挖掘［6］，剖析文本深层次内涵的过程。一般来说，政策文本都有固定的体例格式，由形式要素与实质内容共同构成。因此，本文构建了由“形式特征变量”与“内容特征变量”两个一级指标构成的分析框架。

首先，关于形式特征变量，此前的政策文本分析一般会选取标题、签发机构、发文字号、发文时间、实施时间等指标。在借鉴以往研究并结合农村解纷机制的文本特点的基础上，本文选取了4个形式特征变量作为二级指标。一是发布时间。系统梳理文本发布时间的分布情况。二是发布机构。通过观察政策文本的发布机构，可以直观地看出各政策发布机构的比重以及机构之间的合作程度。三是政策体例。主要包括法律、条例、规定、通知、办法、意见、决定、细则等［7］，揭示文本名称的特征。四是政策主题。通过提炼核心主题词的方式把握政策文本的主旨分布。通过考察政策文本的以上形式特征，可以梳理出农村解纷机制总体演进脉络。

其次，在内容特征变量二级指标的选取上，本文参考了此前研究者较为成熟的研究成果。例如杨立华等通过研究总结出了分析我国制度文本的三层次分析框架，自上而下为理念规划层、基本制度层和操作实施层［8］。再结合我国农村解纷机制的内容和特点，本文建构出“顶层设计—行动策略—保障要素”分析框架，用以分析我国农村解纷机制的建构逻辑。分析框架自上而下分为三个维度：一是顶层设计，旨在厘清我国农村解纷机制的指导思想、基本原则和主要目标；二是行动策略，透析我国农村解纷机制将通过怎样的方式、手段和平台，高效地化解农村社会矛盾纠纷；三是保障要素，审视我国农村解纷机制采取怎样的措施以支撑起整体的运行，使其对化解农村矛盾纠纷达到预期效果。通过考察政策文本的以上内容特征，可以在总体上把握农村解纷机制的建构逻辑（见表1）。

表1 我国农村解纷机制政策文本分析框架

（三）研究方法与文本来源

本文采用的是计量分析和文本内容分析相结合的研究方法。首先，为更好地感知和把握“农村解纷机制”的外延、内涵，尽可能全面、精准地筛选相关政策文本，本文选取CNKI 数据库2012 年以来有关“农村矛盾纠纷化解”的CSSCI 文献（共104 篇），对其进行计量可视化分析，发现高频关键词主要围绕以下两个方面：一是关于农村治理层面和司法层面的“纠纷解决”；二是关于土地纠纷这一类特殊问题的处理。依据关键词搜寻检查结果，本文以“农村纠纷解决”和“乡村治理”“农村民间调解”作为主要检索关键词，以“农村土地纠纷”为次要关键词，在各级党政机关门户网站和北大法意中国法律资源数据库进行模糊匹配的检索。在进一步对内容进行把握筛选的基础上，最终选取党的十八大以来与农村矛盾纠纷化解相关的重要政策文件、法律法规、重要讲话共224份。

本文在充分遴选相关政策文本的基础上，首先对所选政策文本进行初步归类、命名和整理；其次，利用Nvivo11.0PLUS 软件导入文本资料，对政策文本的形式特征进行词频分析、聚类分析，并生成可视化图表，在结合文本内容的基础上，总结和讨论农村解纷机制的演进脉络；最后，围绕内容特征变量的三个维度即顶层设计、行动策略、保障要素，通过文献计量和内容分析相结合的方法，对政策文本内容进行挖掘，厘清农村解纷机制的建构逻辑。

三、研究过程与结果分析

（一）农村解纷机制的演进脉络——基于形式特征的分析

1.颁布时间与政策主题分析：治理要素不断丰富

从政策文本的颁布时间和主题分布看，农村矛盾纠纷化解的相关政策文本呈现出以下特征。第一，政策文本的数量呈总体增长趋势，年均增长率超过20%。从2013 年的13 份、2014 年的15 份，至2021 年已累计增长到224 份。尤其是在2019 年党的十九届四中全会之后，相关政策文本数量迎来比较快速的增长，呈现出较高密度的政策发布趋势。这反映了党中央国务院、各级党委政府以及司法系统、人大权力机关对农村矛盾纠纷化解工作的日益重视。第二，政策主题呈现出多样化的趋势。本文将相关政策的文本内容导入Nvivo 软件中，通过提取政策标题与文本高频词的方式，从总体上考察政策文本的主题变化。依据文件颁布的时间序列分布和政策主题分布，本文将党的十八大以来的农村解纷机制的发展历程划分为以下三个阶段。

第一，机制建设的承上启下阶段（2013—2016 年）。2013 年11 月，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”的概念，以及“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。在全会精神的指引下，农村解纷机制建设的政治背景由以往的“管理”向“治理”转变，开始逐渐强调通过参与和互动的方式调处矛盾纠纷。2015 年中共中央办公厅印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，这一规范性文件为优化农村解纷机制的实施路径和平台建设作了重要部署。但此时地方发布的政策文本在大体上仍然沿承此前维稳、强基的思路，以解决此前农村社会比较突出的信访矛盾和腐败问题为主。该阶段政策文本主题分为四类，即土地纠纷处理、信访维稳问题处理、农村自治组织建设和党组织建设。

第二，机制建设的系统布局阶段（2017—2018 年）。2017 年10 月，党的十九大报告对新形势下党化解社会矛盾的工作布局作了总体部署，指出要“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。树立安全发展理念。”2018 年10 月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划》，对健全现代乡村治理体系、完善矛盾纠纷多元化解机制提出了多方面要求。在贯彻学习党的十九大报告及其他中央政策文件的基础上，各地加强农村社会矛盾纠纷化解工作的理念、思路、方法等不断创新，发生深刻变化。这个时期的农村解纷工作与此前相比，更为体系化、规范化，更重视政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。同时，顶层设计更加完善，解纷机制建设的系统性、整体性、协同性显著增强。“网格化治理”“综合治理平台”等创新性做法就是这一趋势的典型代表。该阶段政策文本主题分为六类，即社会综合治安、土地纠纷处理、加强环境保护、加强基层社会治理、加强基层民主管理和农村基层党建。

第三，机制建设的全面深化阶段（2019 年至今）。2019 年10 月31 日，党的十九届四中全会审议并通过了《坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。该《决定》规定了我国社会治理制度的基本要求和目标。其中，对于社会矛盾纠纷的调处解决能力作为社会治理制度建设的重要内容被数次提及。其后，中央各部委也出台一系列政策文件，在宏观上为我国农村基层提供了一整套多元化、立体式的纠纷化解途径和体系。与上一个时期相比，这一阶段的农村解纷机制更关注深层次的源头治理问题，同时在技术层更加关注柔性治理和智慧治理，致力于“将矛盾消解于未然，将风险化解于无形”。在继承上一个时期工作内容框架的基础上，农村解纷机制已逐渐将调整对象向更广阔的、更细化的农村社会各领域延伸。比如此前较少出现的“心理疏导”“一站式纠纷解决平台”等治理要素在这一时期被广泛提及。该阶段政策文本主题分为八类，即社会综合治安、土地纠纷处理、环境保护、基层社会治理、基层民主管理、婚姻家庭邻里纠纷、解纷方式创新及农村基层党建。

2.发布机构分析：顶层设计与基层探索结合日趋紧密

已遴选的政策文本数据显示，中央层面的发布机构涉及中共中央、国务院及其直属机构，包括中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、公安部、农业农村部、司法部、民政部及国家信访局。地方层面，大部分省份及其省会城市均开启政策响应。省、市级发文主体主要有三大类：一是由省、市级的司法行政系统（即省、市级的司法厅局）发文；二是省委省政府或市委市政府发文；三是省、市级政府多部门联合发文。

从总体上看，在第一个阶段中，中央发文所占比重较大，达到40%；而在第二、第三个阶段中，地方发文数量开始超过中央，中央发文所占比重略有下降，分别为25.3%和22.4%。相关政策文本的发布经历了“中央布局带动地方探索”“中央与地方并进”及“全国普遍推进”三个不同的阶段。特别是在2015年中共中央办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》之后，各级地方政府在中央统一安排部署下被鼓励先行先试，地方发文数量有明显增长，从而推动形成了一大批试点经验，发挥了巨大的示范引领作用。由此可见，党的十八大以来农村解纷机制的建设是一个顶层设计与基层探索结合日趋紧密的过程。

在三个阶段中，省市级司法行政系统、政府的发文一直维持在30%以上，这从侧面说明在农村矛盾纠纷化解工作中，主要负责部门是当地的司法厅（局），法治建设是解纷机制建设的核心主线。只有发挥司法行政系统在农村解纷机制中的引领、推动和保障作用，才能保障社会与法治的可持续发展，满足农村矛盾纠纷解决和社会治理的实际需要。

多部门联合发文占整体发文数量的比例保持了总体上升的趋势，但总体来说比例仍然偏低，维持在40%以下。由此可见，一方面由于农村矛盾纠纷化解工作牵涉甚广，地方综合治理机构、民政部门、公安部门等需要同步跟进，因此后期政策中多部门联合发文形式的数量持续增加。但另一方面，联合发文的文件占比不高，说明部门间尚未形成耦合机制，需要在未来进一步强化部门协同、构建多部门协同治理长效机制。

3.政策体例分析：柔性治理成为主要方式

在遴选出的224份政策样本中，一共出现了5种政策体例，即“意见、通知、决定、公报、重要讲话”。其中意见类文本136 份，所占比例最高，占60.7%；通知类文本71 份，占比31%；此外还有10份决定，4份重要讲话及3份公报。

意见类文本是上级部门对于农村解纷工作的规划与纲要性文件，对各地农村解纷机制的建设具有指引方向与确立目标的作用。意见类文本的多发，一方面说明了各级政府对于农村解纷工作的重视，另一方面也说明农村基层尚需在机制建设过程中根据实际情况不断探索具体的落实办法，形成具有地方特色的矛盾纠纷化解经验。

通知、意见类政策文本占样本总量的比例达90%以上，二者属于行政性规范文件，既有权威性又不属于正式法律，突出了行政指导性。可见，政府在农村解纷机制建设中倾向于扮演“推动者”“指导者”角色，体现为政府通过广泛发动志愿者、丰富公共服务供给的方式推动矛盾纠纷“就地化解”，而非通过行政命令直接干预。这体现了以人为本的柔性治理方式；也说明，面对如今农村（社区）居民多元复杂的矛盾纠纷化解需求，单纯依靠行政指令的方式难以高效、精准地回应各种复杂问题。不依靠强制力来保证执行的柔性治理方式，愈发成为农村解纷机制建设的重要方式，也将是未来的发展方向。

（二）农村解纷机制的建构逻辑——基于内容特征的分析

1.顶层设计层

顶层设计体现了相关政策在农村解纷机制建设上的注意力配置和价值偏向，其相关内容一般出现在政策文本的前半部分，如指导思想、主要目标和基本原则等部分。首先通过人工筛选的方式，将该层的文本内容从样本中抽离出来，同时对其进行分析。

在顶层设计层面的总体特征上，本文通过对文本内容的语词相似性进行聚类分析后发现，从中央到地方的各级行政、司法单位在农村解纷机制的顶层设计上具有较高的相似性和政策延续性，这也符合了上文“顶层设计与基层探索结合日趋紧密”的基本判断。

本文通过对文本展开词频分析，观测关注度较高的文本内容及政策注意力分布。根据选取的文本内容，词频统计共设置50 个关键词容量，形成的关键词频次均在300 次以上，其中达到1000次以上的语词有“纠纷”“调解”“人民”“矛盾”与“治理”，这从一个侧面体现了我国农村解纷机制以人民为中心、积极维护社会和谐稳定的总体要求。

本文又在上述高频词的基础上展开聚类分析，以理解特定语境下的高频词含义。聚类“传统、现代、自治、村民、文化”的状况说明，农村解纷机制的建设既要充分尊重农村传统的文化习俗，合理借鉴和发扬乡村优秀传统文化，充分发挥农村群众首创精神，又要积极引导村民自治组织破除陈规陋习，逐步推进移风易俗，营造文明和谐乡风。聚类“案件、诉讼、法院、程序、选择”的状况体现了法治工作在农村解纷机制建设中的保障作用。要充分发挥司法保障作用，推动矛盾纠纷化解工作在法治轨道上系统、规范、协调、有序进行。聚类“群众、服务、推进、建设”的状况，则体现了农村解纷机制建设的“惠民属性”，只有通过优化公共服务供给才能提升解纷工作的便捷、高效程度，更好地提升工作实效。聚类“经济、政府、上访、集体、征地、信访”的状况表明，当前农村矛盾纠纷化解工作需要积极回应人民群众日益增长的土地纠纷、经济纠纷化解需求，需要切实解决各领域人民群众反映强烈的突出问题。聚类“建立、机制、保障、完善”的状况说明，农村解纷机制需要进一步整合汇聚各类资源，进一步优化衔接平台和联动措施，为矛盾纠纷化解工作提供有力支撑。聚类“农业、试点、活动、开展”的状况说明，为从源头化解矛盾纠纷，必须创新社会治理方式，部署开展试点任务。为此，地方要以品牌活动为抓手，总结并推广接地气、通民情的解纷经验。如近年来浙江诸暨的新时代“枫桥经验”、浙江宁波的“象山经验”以及安徽的“马鞍山经验”等地方做法，都对全国农村解纷工作产生了积极的推动作用。

我国农村解纷机制的总体目标是要有效化解各类纠纷，不断满足人民群众多元司法需求，实现人民安居乐业、社会安定有序，进而建设更高水平的平安中国。同时解纷机制在建设过程中，逐渐确立了坚持以人民为中心，坚持现实问题导向，坚持中央布局与基层试点相结合，坚持立足乡情农情、因地制宜的基本原则。此外，机制的顶层设计还重点关注了土地纠纷等农村群众反映强烈、社会关注度高的突出问题，并强调要提供高效便捷的公共服务，要建立并完善党委领导、政府负责、社会参与、多元并举、程序完善、法治保障的解纷工作格局。

2.行动策略层

为更全面反映农村解纷机制的行动策略层内容，本研究运用Nvivo11.0 软件统计出节点编码出现的频数。我国中央及地方各级政府主要通过制度建设、平台建设两方面来实现矛盾纠纷化解目标［9］。因此，本文将制度建设与平台建设设置成父节点，借助Nvivo11.0软件对文本中样本内容进行提炼编码，生成不同的核心编码，将编码生成的子节点归结到相应的父节点下，共生成若干子节点，构建“父节点—子节点—核心编码”的三级重编码层级（见表2）。

续表2 我国农村解纷机制行动策略

基于上表编码和参考点覆盖率可以发现，制度建设与平台建设的覆盖率大体相当，说明二者建设较为均衡。依托于制度建设与平台建设的有机结合，我国农村解纷机制形成了较为系统规范的行动策略，主要包含以下特征。

第一，制度建设层面，总体上要构建源头防控、排查梳理、调处化解、应急处置的农村解纷机制，同时要细化工作，聚焦重点。具体来说，子节点“源头防控机制”和“排查梳理机制”的覆盖率相对较高（达3.85%与3.73%）。源头防控和排查梳理是矛盾纠纷调处化解的前置程序，这说明我国农村解纷机制正努力推动解纷工作“关口前移”，从原来的“被动应对”向“主动防御”转变。同时通过考察源头防控和排查梳理机制下的核心编码，如“开展政策咨询和法治引导”“畅通和规范群众诉求表达”“隐患摸排专项活动”等，可以发现文本内容着重强调了工作方法的全面、系统和科学，这也体现出了党和国家建立社会矛盾综合治理长效机制的政策取向。此外，核心编码“专群结合”“群防群治”“民情走访”，则很好地体现了相信群众、发动群众、组织群众、依靠群众的治理逻辑，也即要坚持和完善新时代“枫桥经验”，最大限度地尊重民意、汇集民智、凝聚民力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。正如习近平总书记强调的那样，“要把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”［10］。子节点“调处化解机制”“应急处置机制”的覆盖率分别为2.35%和1.24%，一共形成了14 个核心编码。通过考察核心编码及其相互间关系，可以发现，我国农村解纷机制在调处化解与应急处置方面已经形成了较为严密、科学的流程体系，实现了对实体矛盾纠纷的全周期管理。

第二，平台建设层面，总体上要打造由综合治理平台、专业调解平台、公共服务平台、群众自治平台、社会参与平台共同构成的矛盾纠纷多元化解综合体。并且要在此基础上推动资源整合、力量融合、功能聚合。具体来说，子节点“综合治理平台”覆盖率最高（达4.64%）。该节点共析出了“网格化治理平台”“综合治理中心”和“一站式”解纷平台3个核心编码。这体现了党和国家通过建设综合治理平台优化整合工作和资源，通过完善基层治理来统领解纷工作的思路。子节点“专业调解平台”下析出了7 个核心编码。其中，“法院”与“仲裁机构”体现了农村矛盾纠纷的司法化解路径。“行政调解室”与“信访机构”体现了农村矛盾纠纷的行政化解路径。“人民调解委员会”与“行业协会调委会”则分别对应了人民调解与行业调解。该节点集中体现了我国发挥各类调解主体专业优势，多元化解农村矛盾纠纷的思路。子节点“群众自治平台”覆盖率为3.31%，其析出的核心编码体现了我国农村解纷机制以党建为统领，带动农村社区形成民主自治氛围以鼓励村民进行诉求表达，贯彻群众路线的工作思路。子节点“社会参与平台”及其核心编码，体现了党和国家动员社会力量、凝聚社会合力参与农村解纷工作，以充分发挥人大代表、政协委员等多元主体的优势作用。子节点“公共服务”平台及其核心编码，集中体现了均等普惠的农村公共服务，主要包括法律和心理咨询两大方面，这也从侧面反映出我国农村解纷工作注重法律效果和社会效果的统一。

3.保障要素层

保障要素是发挥我国解纷机制整体效应，确保各项机制有机衔接、顺畅运行的必要手段和方式，包括组织保障、经费保障等诸多方面。其相关内容一般出现在政策文本的最后部分。本文以出现位置的规范性和文本内容的相关性为原则，人工筛选出每份政策文献中体现“保障要素”的段落语句，通过对析出文本进行聚类分析后发现，各级、各类别单位在开展农村解纷工作时，配套与保障措施具有较大相似性。据此，本研究根据文本内容，将农村解纷机制的保障要素分解为组织领导、经费、人员、宣传、监督考评五个部分，并对政策文本进行总体分析。

第一，组织领导保障。通过梳理文本内容，可以发现组织领导保障的主要目的是建立整体协调、分工明确、各司其职的解纷工作机制。其主要包括横向的分工联动和纵向的把控领导两个方面的内容。在横向的分工与联动上，要积极推动出台农村解纷机制建设的地方配套文件；通过立法与规划，明确各主体在农村解纷方面的权责清单，完善党委领导、政府负责、社会参与、多元并举、法治保障的工作格局。在纵向的考察与指导上，上级党政机关要切实加强对下级相关责任主体的指导、监督，并及时总结农村解纷工作中可复制、可推广的经验；同时，要明确专门机构，制定辖区内农村矛盾纠纷化解的年度工作方案，及时掌握工作情况。

第二，经费保障。经费保障是为解纷工作开展提供资金供给，包括充实资金来源与优化资金拨付两方面的内容。充实资金来源就是要积极筹措解纷专项资金，建立多层次、多样化的经费保障体系，解决“量”的问题。要建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制。首先，在完善预算管理、稳定财政供应的基础上，要鼓励各级政府探索推行职业调解服务的市场化运营方式，并通过探索购买社会力量的服务，挖掘各方解决纠纷潜力。其次，在充实资金来源的基础之上，还要及时优化资金拨付，解决“质”的问题。要对预算编报、结算审计等工作流程的步骤和办结时限加以明确，提高资金运行效率，缩短资金拨付时间。对于“大排查”“大调解”等专项解纷活动应时刻跟进，及时了解并跟踪其目前所处阶段及实际开展情况，防止出现资金“趴窝”“截留”等不良现象。

第三，人员保障。加强人员保障就是要实现农村解纷机制所需高素质人才的储备与供给，建立人才的长效供给机制。主要分为保障权益和强化赋能两方面内容。一方面，各地要逐步建立健全解纷工作人员的管理、激励制度，为专兼职调解员或志愿者营造良好的环境和条件。地方组织人事部门应建立解纷人员编制的动态核增机制，规划相关编制时要向编外优秀的网格员、调解员、巡防员等予以适当倾斜。另一方面，要强化赋能，落实解纷人员的培训工作。聘请由法学专家、退休法官、律师、相关专业人士等组成专家团队，建立专业化培训机制，同时科学编制岗位责任书，细化解纷工作人员的行为规范。

第四，宣传保障。宣传保障就是通过多种媒介手段引导被调解对象理性表达利益诉求、自愿主动选择法定纠纷化解方式，维护自身合法权益。通过梳理文本内容，发现相关内容主要形成了以下两大共性特点。第一，要通过各类媒体及下乡普法活动营造“化解矛盾靠法”的良好法治氛围，让法治逐渐成为村民解决矛盾纠纷的内在信仰和生活方式。同时扎实落实村务公开等制度，确保村民充分行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，畅通村民诉求表达通道。第二，要营造邻里互帮、村民互助的良好氛围，最大限度地降低矛盾纠纷当事人的对抗性，鼓励解纷工作人员运用说服、劝导、协调等柔性调解方式，提升化解效力，使矛盾及时化解在农村基层。

第五，监督考评保障。监督考评保障是为促进行政权力规范透明运行、规范解纷主体行为，发挥各主体作用的具有约束性、强制性、激励性的要求标准及规章制度。通过政策文本梳理可以发现，相关内容主要集中在对政府公权力的制约和监督上。第一，加强对解纷工作中政府行政执法行为的制约和监督，严格按照权责事项清单分解职权、确定责任。第二，健全工作考评制度，推动将农村解纷工作纳入市域或县域的平安建设目标考核范围。第三，全面落实政务公开，增进与广大村民的互动交流，依法保障人民群众合理的信息需求。

四、研究结论与政策建议

通过梳理政策文本的形式特征，可以总结出农村解纷机制的演进脉络大致遵循以下逻辑。第一，三个阶段的解纷机制建设都坚持了党对矛盾纠纷化解工作的全面领导。同时把法治建设贯穿于解纷工作的全过程、各方面。第二，作为一项复杂系统工程，农村解纷机制的建设从来不是简单依靠社区调解等单个领域的调整和修补，而是需要民主管理、基层治理、公共服务等多项制度的统筹协调与系统推进。第三，党的十八大以来的农村解纷机制建设历程是一个不断向基层放权赋能、不断丰富治理要素、加强社会治理创新的过程。

本研究通过“顶层设计—行动策略—保障要素”三层次分析框架对农村解纷机制的建构逻辑做了系统分析。研究发现，经过历年来的建设发展，我国农村解纷事业已然形成了目标明确、要素完备、层次分明的功能体系。一是在顶层设计层方面，确立了以人民为中心、现实问题为导向、中央布局与基层试点相结合、因地制宜的基本原则。推动建立并完善党委领导、政府负责、社会参与、多元并举、程序完善、法治保障的解纷工作格局。二是在行动策略层方面，通过制度建设与平台建设有效提高农村解纷机制的工作效能：建构由源头防控机制、排查梳理机制、调处化解机制、应急处置机制构成的农村社会矛盾综合治理机制，用全面、系统的工作方法实现对农村解纷工作的全周期管理；打造由综合治理平台、专业调解平台、公共服务平台、群众自治平台、社会参与平台共同构成的矛盾纠纷多元化解综合体。同时以党建示范为统领，以平台建设为抓手，切实把矛盾纠纷化解在萌芽状态、解决在农村基层。三是在保障要素层方面，从组织领导、经费、人员、宣传、监督考评五个部分，对农村解纷工作的有效开展予以支撑。

基于以上分析和对实际工作的考察，本文对未来农村解纷机制建设的进一步完善提出以下建议。第一，农村矛盾纠纷化解工作深受中国传统文化中“和合”思想的影响，追求“和谐无讼”［11］99-101。但“和谐无讼”不是没有诉讼，而是尽量减少非必要诉讼，通过柔性劝导等方式达到平和快捷解决纷争、节省司法资源的目的。但在实践过程中，解纷工作“和稀泥”现象普遍存在，在长远上不利于农村社区的共建共治共享。因此需要在政策文件中，进一步明确解纷工作人员的岗位职责清单，落实重大矛盾纠纷的台账登记制度。第二，农村社区与城市社区相比，在很大程度上仍然是熟人社会，矛盾治理存在监管难题，解纷工作人员“优亲厚友”等违规操作问题频频曝出，严重影响解纷工作的公平与正义。但大多数政策文件并没有很好地平衡这一法理与人情的博弈关系。为此，要通过党建引领农村解纷工作，突出党内监督主导作用，破解熟人社会的监督难题；要通过开展政治巡察，重点监督农村党组织整顿情况、换届准备情况，严格开展组织生活会，提高农村党组织纯洁性和战斗力。