基层民主制度输入与村庄公共性的重构——基于东北B村的经验分析

雒 珊

(武汉大学 社会学院,湖北 武汉 430072)

一、问题的提出

村庄公共性是基层治理有效的基础，也是村民社会生活实践有序开展的前提。然而，后税费时期以来村庄公共性式微和消解已经成为学术界的普遍共识［1］，这一结果并不是一蹴而就的，其背后反映了国家权力干预和村庄社会基础的流变。村庄社会是从家庭和家族发育而成的共同体，在公共生活的过程中内生出一种基于血缘和地缘的社会公共性，主要表现为村民在村庄公共交往和互动中的价值和行为规范。人民公社时期，国家权力先以集体意识形态打破了原本的社会内生公共性，使其改造成为政治话语下的公共性，其基本原则在于“集体大于个体”，这种通过政治强力规制的公共性在国家权力退出基层后难以为继［2］，“去公共性”治理的后果开始显现。与此同时，在市场化和现代化的浪潮下，村庄人口流失，个体性和私密性开始凸显，再次冲击了渐趋弱化的村庄公共性，于是村庄公共规范式微，集体行动陷入困境，村庄公共品供给失效，导致村庄社会失序，带来一系列治理难题［3-4］。因此，如何重构村庄公共性是当前亟待解决的重大命题。

长期以来，村庄公共性一直是学术界的重要关切，已经在此方面形成了一些基本共识。村庄公共性是指“在村庄社会的场域中形成的、建立在村庄社会结构基础之上的、对生活于其中的个体的行为具有规范和约束作用的一套规则和文化认同”［5］，由此可知村庄公共性的基本功能在于维持村庄的公共秩序，作为村庄善治的内在根基。而面临村庄“去公共性”的现实，学者们开始探索重构村庄公共性的可能路径。具体而言，既有研究从两个角度展开。一种进路是从社会基础的角度出发，重构社会公共性。其中，一是重建或恢复村庄熟人社会结构，比如有学者指出面对“过疏化”导致的公共性弱化［6］，以重建经济、重聚人口、重塑组织和精神的密集化，实现乡土公共性的重建；二是向西方社区转型，根据社区公共管理的内涵，以村民公共精神的培育［7-8］、公共空间的再造［9］以及公共规则的重塑作为基本路径，来重构村庄社区公共性。另一种进路是从治理角度出发，期望通过发展集体经济［10-11］、基层党建［12］、增强村集体权威［13］等方式重塑村民自治，以治理手段实现村庄公共性的重构。

两种进路都存在一些局限性。前者实际上是将重塑村庄社会作为手段，以实现重构村庄公共性目的，然而在城镇化加速趋势下已经难以恢复过去的乡土社会，而要向西方社区转型又缺乏本土化的土壤环境，对于正处在变迁和转型的村庄社会而言都不具备实际可行性。后者跳出村庄社会转型的方向困境，反而将其作为重要的背景条件，以基层治理作为手段，在“行动—结构”的互动下重构村庄公共性。村庄公共性是在村庄场域内通过村民日常生活的互动所形塑出来的，是在组织、动员与合作中生产出来的。因此，基层治理的确有助于重构村庄公共性，但这并不构成充分条件，只有有效的善治才能实现村庄公共性的重构。然而，当村庄内生的公共性逐步消解，并且难以依靠村庄内部碎片化的力量实现善治，重新生长出新的公共性，就需要外部的国家力量介入，针对村民自治中实践偏离于理念设计的弊病，输入有效的民主制度并运行，依靠制度组织和动员村民，围绕基本公共事务进行民主化、自主化管理、决策、监督，才能在重塑村民自治的过程中实现村庄公共性的重构。既有研究尚缺乏村民自治的基本制度对村庄公共性重构影响的系统性分析，笔者通过调研发现，东北B村在取消税费后一直到2013年，以“四议一审两公开”为代表的民主制度输入并正式运行，村庄经历了从公共性缺失到重构的完整变迁。基于此，本文以东北B村作为经验基础，分析基层民主制度运行和村庄公共性重构的内在关联机制，为村庄公共性重构路径提供经验启示，同时丰富基层民主制度的实践意义。

二、困境表达：村庄公共性的缺失

税费取消后，村庄的权力结构经历了重要的转变，国家权力退出村庄，无法再保障村庄的社会秩序，同时现代化和市场化的力量不断冲击着村庄的社会规范，这样一来，维系村庄公共性的国家和社会力量都在不断弱化，村庄公共性弱化甚至缺失成为后税费时代以来的普遍困境。然而国家权力从村庄的退场和村庄社会变迁都只是村庄公共性缺失的宏观背景，而在村庄场域内，村庄公共性缺失有其具体的指向和表现。东北B村总人口1600多人，在村人口1300多人，土地面积8437亩，林地面积2.6万公顷，具有丰富的自然资源。村庄历史短，村民家庭在居住上较为分散，社会关联较弱，是一个“原子化”村庄［14］。党的十八大之前，村庄长期陷于村庄公共性缺失的困境中，主要表现在公权私用、公共舆论式微及公共品供给失效三个方面。

（一）“公权私用”

村庄公共性主要表现之一为村级权力的公共性，即村干部必须有公心回应全村村民的公共需求，同时作为公共秩序和公共规范担纲者的村干部，也应避免自身及其他村民侵犯公共利益。然而，失去了国家力量的监管和规制后，B 村陷入了村干部“公权私用”的困境，导致村级权力长期不稳定，极大地破坏了村级权力的公共性。在资源丰富和利益密集的B村，有牟利动机的村干部通过贿选上任，利用掌握在手中的公权力，变卖集体资产，以权谋私，侵犯公共利益。即使他们在上任之初并没有牟利动机，上任后由于缺乏有效的监管、村民被排斥在公共权力之外，依然有很大空间谋取私利。村民虽然在村干部“公权私用”后能够将其轰下台，但很难参与到集体决策中去，也无法有效约束村干部的行为，最终只能听之任之。根据村干部的介绍，从2003—2013年期间，B村换了5任村书记。其间，第一任村书记Z某是村里不务正业的“混混”，村里人对其评价不高，但他弟弟是一个经济能人，产业经营效益好，Z 通过利益诱惑、凭空捏造前任村干部贪污等来骗取村民的选票。Z 某刚一选上村书记就“清理门户”，把其他一些村干部和小组干部换成自己的私人利益连带者，因私下变卖集体资产被村民发现而下台，任期未满一届；第二任Y 某，接了Z 某的烂摊子，只干了一年就下台；第三任A 某在任时间相对较长，但也只有四年，未满两届，被第四任L 某贿选取代；第四任L某上台后，干满一届却直接进了监狱；最后一任W某，作为经济能人返乡，在乡镇领导的有意说服下，出任村书记至今（见表1）。

表1 村支书更替时间表

这样一来，“公权私用”最直接的结果就是集体资产作为公共性的载体不断流失。更重要的是，长期“公权私用”的影响并不是多次的重复，而是对村集体公权力的逐步深入破坏，迅速瓦解了村集体的公共权威，进一步消解了村庄公共性。

（二）公共舆论式微

村庄熟人社会中密集互动所产生的公共舆论是村庄公共性的重要表现［15］，能够约束村民的“私”，促成有利于村庄的“公”。但B村本身社会关联较弱，公共舆论的范围和约束力都有一定的局限性，在长期混乱治理失序的影响下，公共舆论进一步式微。村民本身是关心和维护公共利益的主体，但村干部侵犯公共利益不仅没有得到有效遏制，反而愈演愈烈，久而久之村民的积极性遭到打击，只能无奈地守好自家的“一亩三分地”，不愿意关心公共事务和公共利益，更难以形成有约束力的公共舆论。正是在这样的舆论场域中，村里的投机分子更加肆无忌惮地谋取私利，有公心的积极分子反而遭到猜忌。最终，维护公共利益和公共规范的舆论力量遭到破坏，村庄公共性失去了保障机制，征地、拆迁等过程中的“钉子户”也不能被舆论压制，阻碍村庄达成集体行动。以前虽然村庄内的集体行动存在一定的困难，但小组内的集体认同较高，能够在有权威的村民小组长组织下，达成集资修路、维修水井等集体行动。2003—2012年间，由于村庄治理无序，人心混乱，滋生了破坏集体行动的“钉子户”。有村民想积极组织动员大家一起出钱修路，却被怀疑是为了得好处，从此再也无人敢出头了，连小组内都难以组织起来。B村10组有一段路影响出行急需硬化，村民L老人就号召大家集资，去全组各户动员说服，提议一开始得到了大家的支持，村民初步答应准备筹钱，预计筹集2万元，采取自愿捐款的形式。L为作表率先捐了5000元，然后到各家各户动员捐款，好不容易动员了5个村民筹集了4100元，由于当天下雨，L没动员完就回家了。没想到第二天已经捐款的5个村民都打电话要回了捐款，因为有村民不愿意捐，还散布L是为了得好处的谣言。最终L忍着怒气自己出资2万元把路修了，但表示“再也不愿意做这吃力不讨好的事了”。

（三）公共品供给失效

满足村民需求的公共品供给是村庄公共性的显性结果，能够增强村民对村庄产生归属感和集体感，实际上意味着公共品供给中动员及合作过程的成功。村庄公共性的存在能够促成集体行动，保证村庄基本公共品的供给，B 村在税费时期，村民还能在村干部的组织动员下出钱出力修路、修井；税费取消后村干部没有强动力组织、动员村民回应公共需求，同时村民也没有能力达成集体行动，村庄陷入不修路不发展、公共品供给失效的困境。如此一来，村民基本的生产生活需求没有得到有效满足，对村庄只能产生无奈的怨气，对公共品供给的参与热情不断降低，集体行动的困难不断增加。而无法达成一次集体行动，就不能完成公共品的供给，也是村庄公共性缺乏的必然结果。B 村农田面积广，村民普遍依赖沟渠取水灌溉，但因渠道常年没有清理维修，造成严重的灌溉问题，影响农业生产。另外，撤点并校之前，为了让学生在村小学享受更好的教育服务，村民提出村小学基础设施修缮的需要，由于资源限制以及村干部和部分村民的消极回应，这一需求一直被搁置。B 村在近10 年的时间里不仅公共品供给无效，村庄建设和发展也基本停滞，连村民基本的生产生活需求都难以回应，村民对村庄失去了归属感和长远生活预期，村庄公共性进一步流失。

三、民主制度输入：村庄公共性的重构

为了规范村民自治，加强基层民主参与，在学习河南邓州“四议两公开”经验的基础上，丹东市在2007年开始探索“四议一审两公开”制度，试点后向所有行政村全面推行。“四议一审两公开”制度将村民的民主决策和民主监督作为基本的制度目标，凡是涉及村庄发展建设和村民切身利益的事项，都纳入制度适用的范围内，严格按照制度流程执行，比如具体规定到村庄1000元以上支出的决策必须经过制度流程。制度的主要流程和内容包括：一是“四议”，即涉及村庄发展建设和村民切身利益的事项必须经党组织提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表大会决议；二是“一审”，即通过“四议”的事项交由乡镇党委、政府审核；三是“两公开”，即通过“四议”的决议对全村公开、决议落实的结果向全村公开。B村虽然在2010年开始试行，但到2012年制度运行才走上正轨，运行至今的8年多落实了大量公共事务。“四议一审两公开”制度的运行实现了村级权力的开放，村民的切身利益关联和有效动员，同时激活了自上而下输入的资源，保障村民参与公共决策和公共监督，满足自身的公共需求，从而重构了村庄的公共性。

（一）权力开放

通过“四议一审两公开”制度的运行，重塑了村级权力结构，实现了村级权力的开放和合法运行。制度程序中涉及了多重主体，一方面，除了村干部外，在公共决策主体中将党员、村民代表吸纳进来，共同决议与村民、村庄利益相关的事务。党员作为村庄精英，具有一定的先进性，不同于一般村民；村民代表又是通过民主选举产生，代表的是全体村民的利益，他们参与“四议”的过程实质上是打破过去村级权力的封闭状态，实现村级权力向村庄精英和村民代表开放的过程，“两公开”的要求又进一步向全体村民赋权达到权力的全面开放。另一方面，不同于河南邓州经验，东北B 村加入了“一审”环节，实际上是将国家也纳入到了权力体系内。多重主体进入权力开放的结构中，能够在多个主体之间相互制衡，避免过去“一人决定，全村买单”的被动局面。

村级权力开放的过程是重构村庄公共性的起点。首先，多重主体参与决策目的是为了公正分配公共资源，实现公共利益的最大化，因此权力开放的目的就代表了公共性。其次，权力开放后，多主体在公共决策的过程中必然会有部分人群妥协和让步，实际上就是在抑制个人的“私”，强化集体的“公”，而通过这一过程，村级权力才具备了公共性和合法性。更重要的是，权力开放实际上是将村级权力置于民主监督和国家的监督中，基本避免了“私人治理”的困境。最后，国家权力的在场更是进一步赋予了这一制度运行的合法性，由此长期保障了村级权力的开放。2017年精准扶贫政策全面开展后，大量资源输入到村庄，同时村庄治理事务也逐渐增多，因此，最近几年制度运行的频次更高，决议并落实了与村民利益相关的重大事项，如在贫困户的甄别和评选、宅基地审批、项目资源的分配和落实等涉及公共利益的事项上保证决策的公共性，而不是只服务于部分群体的私人利益。总之，从根本上看，权力封闭只能依靠村干部个人的公德素养维护村级权力的公共性，但并不具备稳定性，在利益密集的村庄很容易出现“私人治理”的弊端；只有依靠制度保障村级权力的开放，才能重构村庄公共性及其长期稳定。

（二）利益关联和动员

通过“四议一审两公开”制度的运行，重新实现了对在村主体的利益关联和动员。在人口外流和村庄公共性消解的背景下，村民之间的利益关联逐渐弱化，但只要生活在村庄里，公共事务就会对个体产生影响，换言之，在村群体本身存在潜在的利益关联。“四议一审两公开”通过公开民主的议事流程将资源信息公开化以实现利益关联的显性化，村民在这一过程中被利益激发起权利意识，即村民意识到自身具有享受公共资源分配的权利，那么公共资源就能将村民之间潜在的利益关联明确和凸显，避免了由于缺少资源信息公开化的过程而导致村民联结松散，对村庄公共事务和公共建设冷眼旁观。同时，经过“四议一审两公开”制度的决议具有合法性和执行力，即村民参与其中的意见真正影响到决策的落实，进而影响村民的切身利益，因此能够激发村民代表和党员的积极性，使其主动地推动制度的有效运行。以B 村的9、10组修路为例，去年该村争取到项目资源修路，但村里还有3个小组都需要改造路基，难以决定资源分配优先次序，经过“四议一审两公开”程序后，通过党员大会和联户代表大会来共同商议，最终确定9、10 组因路基情况改善需求最迫切而优先，各个小组都能接受这一决定。项目实施需要村庄先行自筹资金铺设路基，决策通过并公开后，村干部、党员和村民小组长都积极动员村民，村民也积极响应，很快筹齐了费用。因此，该制度的优势在于将原本松散化的村民，通过公共事务和公共利益，重新把村民动员和关联起来。

其他学者所提到的发展集体经济、加强基层党建等重构村庄公共性的路径，其中都包含了对村民的利益关联和动员过程，由此说明对村民的利益关联和动员，是重构村庄公共性的必要基础。一方面，过去村民只关心自己的“一亩三分地”，而现在村民能够参与公共决策，能够维护和享受公共利益的分配，因此村民有动力参与到村庄公共事务中，通过对村民的利益关联和动员，村庄的村民主体才是真正在场的，自治力量和社会力量实现了真正的整合。另一方面，决策的过程和落实都需要动员村民才能完成，这一组织化过程不仅增强了干群之间的互动，还重新确立了村民与集体之间的权利义务关系，村民有权利享受公共资源和公共利益的分配，但同时也必须履行公共义务，由此实现对征地、拆迁过程中的“钉子户”的治理。如此一来，村民能够凝聚共识，达成集体行动，有主体性地参与了村庄的公共建设，才会产生成就感和归属感，形成公共性生产的正向循环，村庄才能够真正具备自主组织起来回应村庄内生需求的能力。而如果单方面地依靠村干部服务村民，长此以往村民只会成为袖手旁观的“客体”，造成公共性的断裂和脱节。

（三）资源激活

通过“四议一审两公开”制度的运行，真正激活了自上而下输入的资源，将其转化为公共资源，服务于村庄和村民的需求。当前，国家向农村输入大量资源，如果资源无法通过村庄自下而上的制度平台进行对接和转化，就很容易造成资源浪费，不能解决村庄和村民的实际需求，村民就不会关心资源的使用和村庄的发展建设，制度也很难运转起来。现在的村庄建设虽然都依靠向政府争取项目资源，但通过“四议一审两公开”的议事程序，将资源决策权下沉到村一级，由村民主体共同决定资源的使用和分配，能够与村民切实的需求相对接，让资源发挥其应有的效用。正是在这个过程中，资源转化成了公共资源，服务于村庄的基础建设，满足村民的生产生活需求。经过几年的实践，村庄一改过去的“破败”面貌，基础设施基本完善，进入了发展的新阶段。村干部和村民为村庄的改变感到骄傲，并且更有动力和积极性参与村庄的发展建设。

资源激活是重构村庄公共性的条件和目的，与前面两个要素具有紧密关系，既是权力开放的目的所在，又是利益关联和动员有效的基本前提。经过制度转化而来的公共资源，可以作为村庄的治理资源，民主议定公共资源使用和分配的过程，以及落实资源动员村民的过程，实际上就是理顺利益关系的过程，是民主自治的完整过程。因此，通过资源激活这一过程，为内部存量资源稀少且利益结构固化的村庄，增加了新的治理砝码，由此所产生的干群互动和利益调节，撬动了村庄的治理活力，在新的载体中不断塑造并强化村庄公共性。此外，激活资源并落实的最终结果是为村民提供有效的公共品，不仅包括物质公共品，还包括公共秩序和规范，这是重构村庄公共性的根本目的。

“四议一审两公开”制度的运行为B 村的治理加入了新的变量，让B 村完成了从无序到有序的蜕变，从公共性缺失到重构的变迁。需要注意的是，权力开放、对村民的利益关联和动员以及激活资源三者并不是相互独立的要素，而是相互关联共同作用于村庄公共性重构的机制。可以说，权力开放是重构村庄公共性的初始条件，利益关联和动员是村庄公共性生产的组织化过程，而对资源的激活则是村庄公共性得到持续循环生产的活力来源。三者相互作用的过程就是将输入的资源通过有效自治与村民的生产生活需求匹配的治理过程，完成了村庄公共性的重构，而这始终是通过“四议一审两公开”基层民主制度的输入及其运行来实现的。

从村民自治的实践来看，缺乏合理有效的制度保障，村民自治仍然会陷入治理危机，村庄公共性也容易随之消解。在村庄人口外流、利益日益分化的背景下，村庄内部已经没有足够的力量生长和维持公共性时，就需要外部力量介入、输入制度和资源，激活村民自治，重构村庄公共性，维持村庄的基本秩序。村民自治是国家治理体系的末梢，但村民自治不是“为了自治而自治”，而是应该立足村民自治运行的基础条件和制度目标，重视国家在基层民主制度供给中的主导作用［16］。如果放任“自治”，不仅无法维持村庄社会的基本秩序，还会导致村庄内的矛盾和问题外溢，给整个社会带来治理难题和稳定风险。因此，村民自治的目标最终要与国家治理的目标保持一致，换言之，国家的确有为基层提供有效民主制度的合理性和合法性。当然，国家介入村民自治的方式有一定的局限性，国家无法直接面对无数村民个体，否则必然会造成治理成本高、效能低的困境。一直以来，国家都需要村级组织作为国家的代理人去跟村民打交道，因此，国家政权力量的介入和渗透必然还要依托村级组织来实现。要通过增强村民自治的能力来实现治理目标，最合理有效的方式就是以制度输入的形式规范和激活村民自治，从而重构村庄公共性。不同于村庄社会中基于血缘和地缘网络内生的公共性，也不同于人民公社时期集体话语下的公共性，这是一种由外部输入制度，通过实现权力开放、利益关联和动员村民以及激活资源所产生和保障的公共性——称为“制度公共性”。

到底需要输入什么样的制度才能激活自治以产生“制度公共性”？村民自治的目标是依靠村民合法行使权利，实现自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。20世纪90年代确立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督作为村民自治的基本原则，也是村民自治的核心价值理念。然而，早期这种民主基本只停留在价值层面，并没有真正解决村民自治长期存在的制度困境或瓶颈，尤其是取消税费以来，国家政权力量的减弱与村庄的“空心化”给村民自治带来了更大的挑战。在不断的实践中，村民自治从价值范式转向机制有效范式，明确了“村民自治有效运转取决于各个环节的有效协作”［17］。从这一点来看，首先，制度一方面需要理顺各个环节的顺序，要率先保证党支部和党员在村庄发展和建设中的领导地位；另一方面，保证村民以主体地位参与到村庄的公共决策中，并且利用规则确立参政议政的顺序和方式，赋予其合法性。其次，制度需要利益关联机制，在当前人口大量外流的形势下，村民本身的利益是分化的，需要制度将分化的村民利益重新有机关联起来，确立利益层级性，明确公共利益是保障个人利益实现的前提，在此基础上才有可能实现对村民的动员和组织。最后，制度需要确保有效的参与机制，单靠民主选举无法保证有效的民主自治，最重要的还是村民要有主体性、积极性参与民主决策，这就需要明确决策内容必然是与村民切身利益相关的，同时又有资源能够调动起来解决村民的切身利益，以及确保决策主体是有参与能力的村庄精英和代表。由此来看，民主原则需要贯彻到制度实体中才能发挥作用，“四议一审两公开”制度正是包含了这些必要的内在机制。作为重要基层民主制度的探索，“四议一审两公开”制度通过激活村民自治重构了一种“制度公共性”。实际上，近年来成都的“协商议事平台”也是一样的制度探索［18］。

四、“制度公共性”：基层民主制度输入的实践效果

通过基层民主制度输入并运行，村庄得以重新塑造“制度公共性”，这是在村庄社会基础弱化的背景下由外向内作用的有效路径，而这种“制度公共性”在村庄内部又反映出了一系列激活自治的正向效应，说明基层民主制度输入和运行在基层治理和维系村庄社会秩序中能够发挥突出的实践效果。

（一）对公共权力的监督

毋庸置疑，为了避免村级权力的私有和垄断，必然要将权力关进制度的笼子里。一般而言，国家和村民主体作为自上而下和自下而上的方式，分别对村级权力进行监督，但基层政府作为国家的代表，对村级权力监督成本高，成效也无法保证，并且一旦乡村之间存在利益庇护关系，自上而下的监督机制就会失效。国家虽然一直有治理代理人的需要，但最根本有效的监督仍然要依靠自下而上的民主监督，国家要达到这一目的也只能依靠制度激活民主监督［19］。基层民主制度将决策权和监督权交到了村民手里，尤其在事前、事中保证有充分的制度空间进行监督，就能够有效防止事后造成损失。更重要的是，依靠民主制度对权力进行监督，正好规避了由治理主体的变更带来的不稳定性，村民主体能够借助制度赋予的权利对治理主体进行约束，由此实现公共权力的规范运行，实现基层的“规则之治”，推动基层治理规范化的转型。

（二）村治主体公共权威的产生

当前在村庄“空心化”的背景下，村治主体的缺位是一个问题，但这个缺位并不是真正意义上的无人满足担任村干部的条件，而是无人有动力担任村干部。尤其是2017年精准扶贫政策实施以来，大量事务下沉到基层，村干部也逐渐被要求“职业化”，治理事务增多的同时村干部并没有产生价值感。因为在“项目制”资源下乡的背景下，为了避免村干部贪腐，项目以绕过村级组织的形式直接落实，村干部实际上没有参与其中并发挥作用，所以难以获得村民的认可。而基层民主制度运行解决了大量公共事务，村干部和党员在其中承担着组织者、动员者和协调者的关键角色，因而在此过程中重新生产出了公共权威，而非基于家族势力或经济能力产生的个人权威，重新理顺了村干部、党员和村民之间的关系。这种公共权威能够提升村治主体的治理能力，帮助他们处理内部矛盾和利益纠纷，更轻松地组织和动员村民进行村庄建设，从而让村治主体实现社会性价值。需要注意的是，基层治理规范化的结果之一就是村干部的牟利空间被极大压缩，经济利益越来越难成为村干部选举和做事的激励，而担任村干部的动力来源最终还是要回到其成就感和价值感的实现。激活党员也是要党员在村庄公共事务中发挥作用来实现。总之，基层民主制度的运行，能够生产村治主体的公共权威，实际上也保障了治理主体的有序生产。

（三）村庄公共规范的形塑

随着人口外流，村庄的完整性降低，村庄内生的公共规范受到冲击，逐渐弱化对村民的约束能力，“钉子户”大量产生，破坏村庄的公共秩序。在现代化背景下，村民在个体化的进程中越来越注重个体的“私”，重塑公共规范面临很大的挑战。近年来一些农村地区也尝试了村规民约“上墙”，但大多数的规则既缺少村民的参与制定，更缺乏村民自身对规则的认同，最后规则只能流于形式。通过基层民主制度的运行，村民在参与和落实公共决策的过程中，为了达成一致意见并实现公共利益，村民之间必然要进行大范围的协商和互动，由此碰撞出被村民主体接受和认可的公共规范。可见，在这个过程中理顺了村民之间的关系、个人与集体之间的关系、私人与公共之间的关系，因此公共规范的重塑强化了村庄公共性，并成为撬动和维系村庄社会秩序的重要支点，在村庄治理的过程中不断再生产，形成正向循环。

（四）公共服务的供给

近年来，在服务型政府的建设目标下，基层组织也面临着转型，即村民自治的目标不仅限于维持村民基本的生产生活秩序，还要为村民提供基础设施、文化生活等公共服务。国家为应对乡村社会中村民碎片化、多元化的公共服务需求，向农村输入大量资源，但必须依靠具有公共属性的村级组织，以更加制度化的方式回应公共需求［20］。而公共服务的供给有效必然要将资源与村民的需求相对接，不仅包括项目资源的分配和落实，还包括挖掘村民的需求去争取和整合资源。村级组织能够在民主制度的运行下作为有效的中间通道，村民需要什么样的公共服务、以怎样的方式供给，都可以自下而上畅通地表达，而自上而下的公共资源配置也能够通过基层民主决策程序确定，促进资源的最大化利用。这一过程，理顺了“国家—村级组织—村民”的关系，完成了公共服务多元主体的有机对接，最终实现了各主体目标的统一。正如王春光提到的，“乡村‘治理有效’应表现为政府公共服务的充分投入与村民充分自治之间的契合性关系”［21］。

可见，当前村民自治正面临着转型，需要将村民自治纳入到乡村社会变迁和国家治理现代化转型的视野下进行考察。当维持村庄秩序的内生力量逐渐消解时，必然需要国家力量的介入，而国家治理现代化的目标之一是治理规范化，实现村庄社区自治、法治与德治的统一。因此，必须将村民自治纳入到国家现代化治理的制度轨道中来，依靠有效的民主制度激活村民自治，重构村庄的公共性，为变迁背景下的乡村社会注入新的活力。

五、总结与余论

重构村庄公共性是国家治理和基层治理转型背景下的重要议题，本文通过东北B 村的经验考察，挖掘了“四议一审两公开”基层民主制度与村庄公共性重构的内在机制，同时从国家—基层联动的视角将其定义为一种“制度公共性”，即由国家供给有效的基层民主制度而产生的公共性。这种“制度公共性”会对基层治理和村庄社会秩序产生一系列积极的效用，包括对村级权力的监督、村治主体公共权威的生产、村庄公共规范的形塑以及实现公共服务的供给，对于重振基层治理、实现乡村振兴具有重要的借鉴意义和指导价值。

但需要注意的是，由于中国农村社会存在巨大的差异，基层民主制度的设计必然是多样化的，只有多样化才能适应并激活不同类型村庄的自治活力，完成村庄公共性的重构。制度供给的效果与村庄社会的样态以及国家力量的介入程度高度关联。B 村是“原子化”村庄，较弱的社会关联导致村庄的认同和一致行动能力较弱，基于血缘和地缘形塑的社会规范力量本身也不强，那么国家力量进入村庄进行规范和改造就比较顺畅，依靠制度输入产生的村庄治理效果就更突显，同时村民也更愿意借助外部输入的制度维持村庄社会秩序。因此，从这个意义上讲，在这类“弱社会”的“原子化”村庄中，国家通过输入基层民主制度能够发挥关键作用，从而实现村庄公共性的重构。以河南为代表的小亲族社会中，内部的血缘和地缘网络错综复杂，集体认同和行动力量较强，即使村庄“空心化”但仍保留着内在社会网络结构的作用，因此国家力量进入到村庄中容易面临社会内部力量的抵制或削弱，基层民主制度输入遭遇村庄自身结构时效果会产生变形。如笔者在豫中C村调研发现，在乡镇政府的庇护下，村庄内部长期形成了利益和权力的垄断结构，私人关系网络吸纳了具有公共性的制度［22］，“四议一审两公开”制度没有有效运转，村民仍然被排斥在了村级权力之外，村庄没有实现向民主化、规范化治理成功转型。因此，制度的适用性和有效性需要结合村庄的社会基础进行考察，基层民主制度必须要与村庄的实际情况相匹配。但当前农村在现代化转型的过程中都开始具有“原子化”的趋向［23］，仅仅只是程度之分，因此基层民主制度下的治理转型是必然的。

此外，基层民主制度输入的确能够发挥较强的治理绩效，但制度的适用范围限定在涉及公共利益的事务内。只有与村民切身利益相关的公共事务，村民才有动力和积极性参与，制度才能被激活并发挥应有的作用。而当前在部分地区的制度实践中，地方政府希望通过民主制度的程序规范来规避责任，把所有容易产生矛盾和纠纷的事务都纳入到制度使用的范围，制度的泛化使用导致制度的边界和作用变模糊，容易消解基层民主制度本身的合法性，制度的运行就容易流于形式，对基层治理的积极效果也会大打折扣。