跨区域公共危机协同治理的实践考察与创新模式研究

胡建华，钟刚华

(1.江西理工大学 法学院/应急管理学院,江西 赣州 341000;2.华南理工大学 公共管理学院,广东 广州 510000)

一、问题提出

德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》中提到，人类已经进入世界风险社会，我们生活在一个除了冒险别无选择的社会里。各类危机已经从“非常态”逐步向“常态”转变，威胁着人类的生命、生产与生活，高风险性和不确定性已经成为新世纪的时代特征。跨区域性的公共危机即是这个时代的产物，当前区域之间各要素流动的频繁以及联通越来越紧密，一地发生的危机难免具有波及性、衍生性等特征，使得需要跨区域处理的公共危机时有发生。比如，2003年非典事件、2005年松花江水污染事件、2007年太湖蓝藻事件、2008 年南方雪灾事件、四川等多地地震灾害、北方多地雾霾灾害、2013 年黄浦江死猪事件、2015 年川陕甘跨省水污染事件、2018 年洪泽湖污染事件、新冠肺炎疫情等，这些公共危机都需要各地区各主体的协同治理。

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并在十九届四中全会第一次以中央全会的方式专门研究国家治理体系和治理能力问题。无疑，公共危机治理现代化是国家治理现代化的应有之义，尤其是针对跨区域公共危机的治理，更能体现国家治理体系和治理能力现代化的水平。为此，国家建立跨域发展协调机制、实施区域协调发展战略等，从顶层设计的高度对推进区域公共危机治理做出了一系列决策部署。比如，支持一些经济联系紧密的区域建立应急管理合作机制，鼓励各地区由各自单打独斗向协同治理转型。同时，成立应急管理部，打破了灾种分割管理格局，灾害综合治理成为了现实，解决了公共危机治理的部门分割和专业化不足问题。然而，现行的跨区域公共危机协同治理实践依然存在区域分割、主体单一、协同困难和治理碎片化等问题，区域间综合应急管理合作机制尚显薄弱，各主体在预防预警、协调联动、恢复学习各阶段取得的合作效果并不尽人意，还不能很好满足国家治理现代化的现实需要。

基于此，本文以我国跨区域公共危机协同治理的实践探索为切入点，围绕已有多项地方政府间应急管理合作协议重点梳理跨区域公共危机协同治理的行动特征，系统分析跨区域公共危机协同治理存在的合作困境，深刻反思跨区域公共危机协同治理困境的产生因素。在此基础上，运用协同治理理论观点，创新构建合作共赢式的跨区域公共危机协同治理模式，将区域各政府与社会、市场等多元主体置于同一分析框架，建立组织、协调、控制三大系统及其配套运行机制，力促区域内地方政府和其他主体各司其职、各尽其能，共同推动跨区域公共危机真正得到有效治理。

二、核心概念与研究回顾

（一）跨区域公共危机

作为公共危机的一种新形态，跨区域公共危机更加突出“跨区域”的概念。根据学者划分，“跨区域”存在层次性，李礼将区域划分为洲际内各个民族国家组成的宏观区域、跨国界或跨境的次区域、国内跨省级行政区的中观区域、省内跨行政区域的微观区域四个层次［1］。杨龙、郑春勇认为的跨区域是从地理范围意义上的中观层面的跨省级行政区域［2］。王宏伟从国际和国内两个方面将跨区域划分为跨越民族国家地理边界的区域和跨越行政管理地域边界的区域［3］。王超锋将“跨区域”特别界定为“跨行政区域”，这种区域可能是跨省的区域，也可能是省域范围之内的跨县、跨地级市的区域，还可能是其他跨行政区划的特定的地域［4］。跨区域公共危机除具有公共危机的突发性、紧急性、破坏性等一般特征之外，还具有一些独特性，如跨行政区分布性。不仅如此，刘雅静认为，跨区域公共危机还具有危机信息不充分、管辖权不确定和超预案等特征［5］；王薇认为，跨区域公共危机会衍生、扩散和蔓延，往往产生“负外部性”［6］；陈绵青归纳出跨区域公共危机的独有特征，认为除跨区域性外，还有主体多元性、社会性和资源共享性［7］。结合上述学者观点，跨区域公共危机实际上是跨越两个或两个以上地方政府行政管辖范围的各类突发事件。根据《突发事件应对法》，这些公共危机主要分为自然灾害、事故灾难、社会安全和公共卫生四类。

（二）协同治理

协同治理理论是近年来公共管理学科的研究热点之一，它由治理理论发展演变而来。联合国全球治理委员会将治理定义为“代理人管理共同事务的诸多方式的集合”［8］。从这个定义可以看出，代理人不止一个，他们有共同的目标，他们管理事务的方式是多样的。此后众多学者从不同的视角对治理的概念和内涵进行了分析和解释，但基本上包含主体多元、协商合作、伙伴关系、共同愿景等基本要义。协同治理理论在继承治理理论核心理念的同时，更加强调治理主体在互动、行动全过程的整体功效。安塞尔（C Ansell）等认为协同治理是将公共机构和私人利益相关者集合在一起，通过面对面的对话，建立信任，发展承诺来达成一致的共识［9］。我国也有学者主张，协同治理是多元主体基于资源、利益的相互依赖，共同解决公共问题的过程［10］。总之，结合国内外学者的观点，协同治理是指政府和多元相关主体为了共同的利益和目标，运用多种正式的或非正式的协同方式，实现公共事务治理效能和效益最大化的活动，它具备主体多元、交叉互动、资源共享、能力整合、运作规范等特性。

（三）跨区域公共危机协同治理

目前，国内外理论界直接对跨区域公共危机协同治理的研究并不多，但是许多研究成果其实已经蕴含了跨区域公共危机协同治理的思想和观点，这些研究成果主要涉及跨区域公共危机的政府间合作与多元模式构建等主题。国外研究方面，如美国学者安内利（J F.Annell）基于危机决策模型视角，从成立国家联动协调小组、紧急处理中心、地区联动协调小组、地区危机指挥中心、危机处置队伍等方面构建应急合作联动模型［11］；卡普库（Kapucu N）等探讨了美国州际应急管理协作对卡特里娜飓风和丽塔飓风的回应，提出州一级政府间响应者由于缺乏EMAC培训，导致减少沟通和协调以及响应操作的效率和效益，因此提出州级政府要建立信任和伙伴关系［12］；肯弗特（LK Comfort）等从组织间的协调和合作的视角阐述了未来危机的响应和恢复、通讯设备之间的互操作性、危机的综合管理方法等研究方向［13］。

国内研究方面，自2003年非典疫情以来，尤其是2008年汶川大地震之后，学者们检视中国公共危机中的跨区域特征，借鉴国外合作治理、网络治理、整体性治理等相关理论，重视对跨区域公共危机的治理路径探索。一是跨区域公共危机的府际合作治理路径。如李晓翔、刘春林建议可以通过事先的共识即协议与应急预案来展开区域政府之间的应急协作［14］；鲍芳修、方雷有针对性地研究了省级政府间应急管理协作问题，提出地方政府间亟需构建一种常态的、稳定的和制度化的应急管理合作框架［15］；林鸿潮主要探讨了公共应急管理中的纵向和横向府际关系的问题，认为要对同级政府的应急管理权责进行差别化的配置［16］；张玉磊提出要构建垂直、水平、部门三重互动的府际合作网络，以化解当前跨界危机治理中的府际合作困境［17］。二是跨区域公共危机的网络治理路径。如杜孝珍等［18］、沈承诚等［19］、鲍芳修［20］、王宏伟［21］认为要实现对跨域公共危机的有效治理必须通过多元主体的协同与合作，构建网络治理模式。三是跨区域公共危机的整体性治理路径。有学者针对跨区域性公共危机治理出现的种种弊端，提出建立偏向内向性耦合、考虑外向性拓展的跨区域公共危机整体性治理模式，如郭雪松等［22］、王刚等［23］、韦彬［24］、徐元善等［25］、赵晨光［26］、张玉磊［27］。

虽然国内外学者没有明确提出跨区域公共危机协同治理的概念，但是国外强化政府间或者多元主体间的共同协作、倡导建立信任与伙伴关系、成立多主体间联合和协调组织的观点，以及国内强调府际联动、倡导多元主体共同参与、内向耦合与外向兼顾的观点都对该概念的提出产生了积极的影响。结合前述跨区域公共危机与协同治理理论的梳理，根据研究指向，可以将跨区域公共危机协同治理进行如下定义：跨区域公共危机协同治理是针对发生在跨越两个或两个以上不相隶属的地方政府间的各类公共危机，为了确保共同危机的有效治理，达到个体及整体损害最小化目标，签订应急管理合作协议的区域各行政主体和利益相关者在认知与行动上采取互动交流、资源共享、能力整合等一系列协同活动的动态过程。其中，跨越两个或两个以上的地方政府既包含不同省际政府，也包含不同市际和县际政府。它不仅强调区域内部地方政府间的协同治理，而且需要政府系统外部的社会组织和市场组织的相互配合和深度参与。

（四）研究述评

前文主要对跨区域公共危机、协同治理以及跨区域公共危机协同治理的相关研究成果进行了梳理与回顾，并在此基础上对这些核心概念进行了界定。总体而言，学者们对于跨区域公共危机与协同治理理论的单独探讨较为丰富，但是对于两者结合起来的研究则相对较少，主要从纵横向的府际合作治理、多元主体网络治理以及整体性治理方面探索跨区域公共危机的治理路径。而把政府间与多元主体间的协同治理纳入同一分析框架的研究则相对较少，对当前已经建立的应急管理合作协议的文本执行情况缺乏持续的跟踪研究，还没有形成完整的、系统的、具有普遍意义的跨区域公共危机治理模式与应对机制，研究深度及系统性较为有限。鉴于跨区域公共危机治理研究尚处于理论与实践均需深化的发展阶段，有必要在既有研究基础上创新构建跨区域公共危机协同治理模式，一方面丰富跨区域公共危机治理理论体系，另一方面助推跨区域公共危机得到妥善治理。

三、跨区域公共危机协同治理的主要做法

（一）以区域规划引领跨区域公共危机协同治理

区域规划是跨越一个或多个行政管辖区域而制定的具有战略性、地域性、约束性、前瞻性和引领性的政策文本，是政府间协调合作的动力来源和重要依据。为了有效解决日益频多的区域公共问题以及促进区域经济发展，中央政府鼓励要素联通紧密的地区（如珠三角、长三角和京津冀等地区）进行区域合作，先后出台了《珠江三角洲改革发展规划纲要》《长江三角洲地区区域规划》《京津冀协同发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等区域性发展规划，从顶层设计的角度描绘了区域发展的宏伟蓝图，也为区域应急管理合作奠定了政策基础和行动指引。如2008 年国务院实施的《珠江三角洲改革发展规划纲要》，提出要建立区域联防协作机制，构建公共事务协作管理的一体化发展格局，实现空气、水污染等突发事件的联防联治。2019年党中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中也强调，要进一步密切内地与港澳交流合作，共同建设灾害监测预警、联防联控和应急调度系统。可以说，区域规划是这些地区进行跨区域公共危机协同治理行动的逻辑起点。

（二）以行政协议强化跨区域公共危机协同治理

这里的行政协议特指两个以上的地方政府基于经济发展和解决共同问题的需要而进行的意思一致、有一定章程或条款并能产生一定约束力的合约活动。这种地方政府间的协议一般分为区域综合框架协议和专项领域合作协议。区域综合框架协议一般是地方政府间签订的一种意向上的纲领性、原则性合作文件，范围比较宽泛和模糊。如《泛珠三角区域合作框架协议》第四条中涉及到应急管理区域协作机制的构建问题，《粤港合作框架协议》在第七条专门强调要建设突发事件的区域应急管理合作体系，《粤澳合作框架协议》也有部分条款涉及突发事件应急管理的双方合作问题。这些协议都为正式、具体的区域应急管理合作协议的签订起到了良好的推动作用。

应急管理合作协议是以协同治理各类跨区域公共危机这一特定问题而签订的一种政府间行政协议，内容相对具体并具有针对性，能够对缔约方起到一定的约束作用，但是不具备法律上的强制力。可以说，应急管理合作协议是地方政府间跨区域公共危机协同治理格局正式形成的标志。这是因为在此之前的区域规划、区域综合框架协议都只对应急管理合作做出一些战略性、概念性倡导，并未出台具体可操作和执行的措施与机制，而应急管理合作协议从应急管理合作领域、内容、合作推进机制、合作的修订完善等方面提供了具体的操作指南。2008 年广东省与香港特别行政区共同签署《粤港应急管理合作协议》以来，全国范围内尤其是各类要素联系紧密地区，纷纷效仿签署了多项应急管理合作协议，如《泛珠三角区域内地9省（区）应急管理合作协议》《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》《川渝滇黔10 地跨区域应急管理合作协议》《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》等，跨区域公共危机协同治理已经成为很多地方政府间的共识。

（三）以组织机制推进跨区域公共危机协同治理

组织机制的建立是推动跨区域公共危机协同治理从文本走向实践的关键举措。从多地区签署的应急管理合作协议来看，联席会议是多数区域的核心组织载体，同时建立综合性应急联动机制，为跨区域公共危机协同治理提供组织机制保障。

1.建立联席会议制度

《粤港应急管理合作协议》最早探索建立联席会议制度，约定双方每年举行一次应急管理合作会议，同时建立专题工作小组，开展具体领域的专项合作。同年，《粤澳应急管理合作协议》签署，双方确立合作组织形式为联席会议，双方通过召开会议、建立专题工作小组等方式强化日常合作协调。泛珠三角区域内地9 省（区）应急管理合作也强调建立联席会议制度，联席会议成员由参与方主要负责同志组成，会议由各方轮流主办。同时设立秘书处，负责联席会议的日常工作。京津冀三地应急管理联席会议制度的功能主要是研判三地公共安全形势、决定应急合作事项，如果发生跨区域突发事件，应由事件发生地成立现场联合指挥部开展协同治理工作。沪苏浙皖应急管理合作的联席会议制度强调每2年围绕一个主题举行1次会议，联席会议由各省轮流主办。川渝滇黔10地跨区域应急管理合作中，联席会议采用轮值制度，重点研究区域面临的风险和需要相互协调合作的有关事宜，但也可以根据区域合作工作需要与相关市（区）共同召开片区联席会议。联席会议是各区域应急管理合作最基本的组织结构，它由各地方政府相关工作人员抽调组成，主要功能在于以公共问题为导向，通过各方的沟通、交流与协调，推动各方合作关系的形成与维持。

2.建立综合应急联动机制

综合应急联动机制，指的是区域内各地方政府协同治理跨区域公共危机全过程采取的各类方式、方法和规则的集合。我国综合应急联动机制的建设在不同区域呈现不同的特点，中西部地区相对于东部沿海地区联动程度较低，一般只涉及发生重大突发事件的协调应对；长三角等东部区域，不仅强调突发事件的联动处置，而且注重多主体间的预防预测与利益分配，联动程度较高。较低层次的应急联动主要包括互动考察、经验交流、共同研讨、相互学习等形式，探讨区域内公共危机协同治理的焦点和共性问题。如中部六省、西部地区13 省（区）的应急管理合作，更多是强调对话交流机制的建设，信息共享、协调处置、联演联防机制在实际中作用有限。较高层次的应急联动机制则通过制度、平台的建设，更加注重多主体多方位的日常协同与对接，如应急规划的联合编制、常态化的信息通报、信息和物资方面的共享等。辽、吉、黑、蒙东北四省（区）的应急管理合作，强调建立“大应急联防、联动机制”，不仅注重各区域间的学习交流，建立信息交流平台，实现各方间的信息互通，同时强化细化专项领域协议及预案建设，寻求特定领域的应急合作。粤桂琼七市的跨区域应急联动机制有详细规定，各方应建立相关突发事件信息通报制度，如果发生跨边界突发事件，各方应在第一时间启动双方或多方联动处置机制，在规定时间内进行信息共享，必要时联动各方还需在应急专家、救援队伍及装备、物资等方面给予支持，力争协同高效。更高层次的应急联动机制则更加关注监测预警体系的共享、应急管理战略的互通、更大范围的资源匹配和监督制约、利益协调、责任划分等制度的建立和调适等。比如，长三角地区提出建立全方位协同联动机制，不仅强调跨地区信息互通、预警联动，而且注重应急指挥体系、应急基地、应急产业的建设和发展，同时又强化协同治理责任体系、长效机制、统一标准和规范建设，朝着一体化应急管理协同发展目标奋进。又如，京津冀三地在继2014年提出建立联合应急指挥、合作交流、应急资源互通共享、联合培训演练等机制的基础上，2019 年再次强调建立联合救援处置机制，进一步深化情报信息和平台数据互通共享、监测预警协作配合、应急预案联合编制、队伍支援协作、物资优化整合、交通联合保障，从而为京津冀高层次协同治理保驾护航［28］。

（四）以项目落实保障跨区域公共危机协同治理

地方政府确定协同治理关系的本质基础在于降低各方单位治理损耗并实现更大化的自身和公共利益，虽然合作项目的开展对各方而言会产生一定的投入成本，但从长远角度来看，这些成本支出却是必要的。基于这个共识，多区域应急管理合作的关键并不仅仅包括行政协议的签订和组织机制的建立，合作项目的落实和推进更是重头戏。联合演练是大多数区域开展应急管理合作的重要项目，不同形式的联合演练，能够增进主体间的协调与配合，完善各类预案，更大程度上提升参与方的实战能力和水平。泛珠三角地区自签订应急管理合作协议以来，基本每年都会举办各种类型的应急联合演练项目，如2016年开展“泛珠三角区域”重大食品安全突发事件应急演练和防洪抗灾联合应急桌面演练，2017年举办西江流域粤桂突发环境事件应急合作演练，2018 年开展港珠澳大桥生产安全事故应急演练，2019 年开展粤港澳大湾区消防救援队伍水域洪涝灾害跨区域救援实战演练以及深中水上交通事故应急实战演练等。长三角地区也特别重视多类型应急演练项目的合作，如2018年开展突发急性传染病防控队伍联合演练和突发环境事件演练，2019 年开展长三角区域疾控机构卫生应急联合演练和化学伤害救治应急演练，2020 年开展长三角人防一体化水上应急救援演练和水文应急协同监测演练等。其他签订应急管理合作协议的区域都在不同程度上开展了应急演练项目的合作，这是深化地方政府协同关系的重要举措。此外，应急基础设施共建项目也是促进地方政府间协同治理高效的重要保障，其目的在于整合各区域的治理资源，避免相关基础设施重复建设或者闲置，提高地区间的资源利用率，节约合作各方的治理成本。如广东省探索建设泛珠三角应急物资物流中心，旨在有效实现分散物资集中化、集中物资分散化；长三角地区为提高重大突发公共卫生事件的协同能力，四省市专门出资共同建设长三角突发公共卫生事件应急培训与演练基地，力求区域应急演练和培训的体系化和现代化；京津冀地区为了促进三地应急产业协同有序合理发展，围绕应急产业链条分工合作，相互承接优势项目，共同提高三地应急装备水平。

四、跨区域公共危机协同治理的不足

（一）协同程度不够

协同程度包括协同频度、广度和深度三方面内容，从当前我国地方政府间跨区域公共危机治理实践来看，多主体间的协同程度明显不够。一方面，协同频度欠缺。从签署应急管理合作协议的区域来看，一年一度的联席会议是大部分区域政府协同交流的平台，并没有形成常态化的合作机制，虽然有些地区提出建立日常性工作交流与汇报制度，但实际执行效果却并不理想。另一方面，协同广度尚需拓展。虽然我国各区域的应急管理合作已基本涵盖各大突发事件领域，呈现出较为合理的空间布局，但是并没有发挥应有的效果。如东北四省（区）的应急管理合作，虽然建立了多类型的专项应急预案，但不少停留在文本层面，并没有产生应有的协同效应。不仅如此，大部分区域所提出的统一规划、联合监测、联合培训、资源共享等内容，在实际运行中都出现了不同程度的偏差。同时，协同深度也有待进一步挖掘。危机发生前，多主体如何有效预防与互动；危机发生后，多主体合作预案如何快速启动和运作，行动如何统一协调、资源如何调度分配，这都是有待进一步研究的深度协同问题。加之多数区域的协同往往强调应急过程中的联防联治，而诸如利益分配、责任划分、监督评估等深层次的机制建设往往被忽视，这在一定程度上阻碍了区域多主体间的深度协同，使得浮于表面甚至不协同现象时有发生。

（二）协同效度不高

一是协议达成复杂。跨区域公共危机协同治理协议的达成往往要经过相当复杂的制定过程。一方面，协议的制定流程上，合作各方首先需要进行信息、人员等方面的沟通与交流，在此基础上需要对跨区域公共危机协同治理的范围及内容进行界定，而后设定议程、明确目标、优选方案，最终才制定出合法化的协议。另一方面，协议的制定主体上，各个地方政府都有追求自身利益最大化的倾向，在协议的制定过程中需要进行反复的磋商与博弈，才能达成一个各方相对合意的结果。从协议制定的角度看，跨区域公共危机协同治理在初始状态下就存在效率不高的问题。二是协同执行乏力。从应急管理合作协议区的实践情况来看，协议执行效率低是较为普遍存在的现象。一方面，资源共享迟迟没有执行到位。很多区域倡导要实现信息、人员、物资等方面的共享，但实际情况却不如人意。信息共享平台在很多区域没有真正建立起来，人员交流不够，联合演练、培训不充分，跨区域间的物资配置有失合理。另一方面，统一行动不到位。很多区域强调要实现统一规划、预案协同、统一监测、共同行动，实际中流于形式甚至停留纸面的情况较为突出。就统一规划而言，其目的在于深化各方合作与协调、提高区域整体的危机应对能力，但由于牵涉多方利益，执行面临很大困难。三是长效治理维持难。跨区域公共危机的协同治理必然是一个持续的长期过程，治理效益一般短期难以显现，因此，各个地方政府往往更加注重短期利益而忽视长远利益，这期间就会产生多主体消极的协同行为，也就自然导致协同治理效度的降低。

（三）协同限度不足

缺乏有效的区域公共性权威，必然造成多主体协同治理的限度不强的问题。主要表现在：第一，协议法律效力低。跨区域应急管理合作协议实质是一种书面化但非制度化的合作文本，没有明确的决策和执行职能，不具备强制性的法律效力。在协同治理跨区域公共危机过程中，一系列因限度不足而导致的问题容易发生。如客观上的组织间行动失序、应急迟缓、彼此冲突、重复作业和主观上的机会主义、弄虚作假、选择性协同等问题。第二，自身机制建设不合理。许多区域仅仅强调跨区域公共危机的联防联动机制建设，这本身是对“重处置，轻预防”的一种改进，但在预防与处置的过程中往往又忽视了利益整合、责任划分和监督制约等方面的机制建设，由此导致协同偏差现象的多发。第三，缺乏对社会力量的引导。社会力量也是跨区域公共危机协同治理的重要参与主体，在参与灾前预防和灾后救助方面起到积极作用。然而现今各区域的应急管理合作体系并未将其纳入行动框架，对于社会力量的参与途径、行为约束、奖惩措施、补偿措施等方面未做出明确规定，致使社会协同的失序。

（四）协同信度不强

当前多区域主体间进行应急管理合作的协同信度并不高。主要表现在：第一，协同的积极性不高。现阶段区域各政府的协同理念还相当薄弱，本位主义和各自为政的思维定势依然束缚着大多数地方政府，主体间不愿合作或消极合作以至于各自为政的现象较为常见。第二，协同的持续性不够。尽管跨区域公共危机发生的概率不是特别大，但其表现出来的高度不确定性和复杂性要求区域各政府通过合作来持续开展工作。区域各政府所确立的协同关系，实质是一种自发性的松散联盟，其间并没有形成常态化和规范化的共同权威力量，各方在联合行动上保持了较大的随意性，也就使得相互间协同的持续性和稳定性相对缺乏。第三，协同的可靠性存疑。跨区域公共危机的协同治理并非完全具有可靠性，由于监督、惩罚、纠纷解决等机制的缺乏，加之区域各政府不同的目标偏好，机会主义行为在各个区域内屡次发生，破坏了区域政府间的协同信度。

五、跨区域公共危机协同治理的问题根源

（一）惯性思维阻滞

跨区域公共危机的治理有别于传统科层制下边界清晰、确定性高的公共事务治理，它越来越凸显的无界性和复杂性特征要求多主体打破既有固化思维，实现协同治理。然而，跨区域公共危机协同治理的实践过程中，传统的惯性思维并没有得到很好的根除，成为多主体协同问题产生的根源。

第一，本位主义思维阻滞。自分税制改革以来，地方政府越来越注重自身利益的得失，本位主义由此更加盛行。区域各政府的理性思维往往引致权力部门化、地方利益化现象的本位主义，由此产生影响跨区域公共危机有效治理的协同难题。区域各政府在本位主义思维驱动下，容易丧失公共利益和公共责任的协同理念，降低合作主动性与创造性，忽视协调合作的战略性和现实紧迫性，转而追求地方利益和部门利益，产生“搭便车”意念和行为，消极或选择性地协同，这在很大程度上会破坏协同治理的基本格局。从多个应急管理合作协议区的现状来看，本位主义思维依然存在于区域各政府中，成为制约多主体深度协同的掣肘因素。第二，区域分割思维阻滞。早在2007 年，我国为应对风险社会下公共危机尤其是跨区域公共危机频发的态势，出台实施了第一部有关公共危机的综合性法律——《中华人民共和国突发事件应对法》，确立了以“一案三制”为基本框架的公共危机治理体系，强调“分类管理、分级负责、属地管理”的分散治理模式，期间的运行是比较成功的。但是随着跨部门、跨边界、跨领域的公共危机事件的多发，这种部门分割、区域分割的治理模式逐步显露出了组织沟通协调不畅、推诿扯皮、以邻为壑等体制性缺陷和弊病，导致治理效果不佳。为此，2018年我国针对灾种分治问题成立了应急管理部，从政府最高层面上消除了灾种分割管理的状态，使灾害综合治理成为可能［29］。这一积极举措有利于打破过去的思维定势，解决了部门分割问题，但是传统行政区行政模式下的区域分割局面并未改变，在现今区域一体化的时代潮流下，区域分割也会造成一定程度的协同失灵。

（二）主体成分欠缺

在跨区域公共危机协同治理过程中，过于强调政府作用的发挥，而诸如企业、非政府组织、公民等市场和社会力量则参与较少。而跨区域性的公共危机不仅是对政府部门的应急管理水平和现场处置能力的挑战，更是对社会应对风险能力的整体考验［30］。多元主体成分的欠缺不仅使资源得不到最优化的配置，也使危机得不到最大限度的减少。

第一，企业协同不足。企业作为市场经济的主体，具备专业、效率、资源等方面的优势，是公共危机治理中不可忽视的力量［31］。同时，企业也是公共危机乃至跨区域公共危机的重要发源地之一，其与多元主体协同参与的重要性日益凸显。然而，我国现阶段地方政府间的应急管理合作体系主要强调的是政府纵向和横向关系的互动，企业并没有真正被纳入到协同治理行列。现实中企业主要是基于维护自身利益、响应政府号召及承担社会责任的考量参与到公共危机治理中来。然而，由于企业自身安全责任意识的淡薄、多元主体间互动平台的缺失以及沟通协商机制的匮乏，企业与多元主体（尤其是政府）之间的互动呈现出失序甚至混乱的状况，在公共危机的预防监测、预案衔接以及处置救援等方面的协同不尽人意。第二，社会力量薄弱。跨区域公共危机的协同治理，少不了社会力量的参与，而我国目前参与其中的社会力量还相当薄弱，导致多主体协同的目标难以实现。一方面，非政府组织的作用发挥有限。我国非政府组织虽然在快速整合资源、传递利益诉求等方面具有独特优势，但在跨区域公共危机协同治理过程中，由于组织基础薄弱、自身能力欠佳、法律保障不足、政府扶持不够等内外部因素的制约和影响，其协同功能难以得到良好发挥。另一方面，公民参与有限。公共危机直接影响公民的生命和财产安全，公民公共危机意识的强弱、自救互救能力的高低，对于协同治理质量和成效具有重要影响。然而，现阶段我国公民危机应对参与度并不高，妨碍了公民在跨区域公共危机协同治理中应有作用的发挥。

（三）制度规范性差

从制度产生的角度来看，制度的作用在于减少双方的机会主义行为，减少交易费用［32］。我国跨区域公共危机协同治理方面的制度还不完善，无论是中央层面的法律和法规，还是地方和部门层面的规章和协议，都存在制度规范性和约束性不足的现实障碍。第一，法律法规不健全。虽然我国《突发事件应对法》以顶层法律条文的方式界定了跨区域公共危机府际协同治理的基本原则，但对于地方政府合作如何启动、如何展开以及运行保障等方面缺乏详细规定，导致区域内各政府在合作过程中无所适从［33］。我国目前约有22部专项性应急管理方面的法律，涉及安全生产、消防火灾、地震、防汛抗旱等各个相关领域，如《安全生产法》《消防法》《防震减灾法》《水法》等；还有54部应急管理领域的行政法规，如《安全生产许可证条例》《森林防火条例》《地质灾害防治条例》《自然灾害救助条例》等。它们之间既相互独立，又存在交叉，法律衔接与协同上难免存在冲突。这种格局容易导致地方政府之间与部门之间的协调困难，出现法律适用上的混乱，影响法律法规的有效执行。此外，多元主体协同参与跨区域公共危机治理在近年来也越来越得到中央和地方的广泛认同，但是目前还没有出台相关法律法规对其进行合法化确认，导致政府以外多元主体的法律地位得不到保障。第二，协议操作性不强。跨区域公共危机协同治理局面的形成，往往是通过签订应急管理合作协议的形式加以实现的。这些协议一般都约定了应急合作的原则、领域、机制等内容，但总体而言，还存在不少问题。一是协议的可操作性不强。大多数合作协议更多是涉及框架性和展望性的规定，不具备很强的约束力，导致地方政府在协同治理跨区域公共危机时依然按照自身原有职权各行其是。同时，不少区域主张政府间规章制度的衔接与融合，而实际中地方政府出于自身利益的考量，消极或拖延应对、不积极配合的现象较为普遍。二是相关机制匮乏。现阶段我国大部分应急管理合作区域在如何处置相互间纠纷与矛盾、如何进行行为及利益的协调和分配、如何做好保障和评估工作等方面面临协同困境。一个重要的原因就是没有形成相关规范性和权威性的运行机制，使得区域政府之间容易相互扯皮，并且在执法过程中出现政策异化，从而不利于及时有效地开展跨区域公共危机的协同治理。

（四）资源保障乏力

跨区域公共危机的长效治理有赖于信息、物资、财政、人力、智力等资源的充分利用和持续保障，而当前多数应急管理合作区域的资源保障情况并不理想。第一，信息资源依旧共享难。信息共享在大多数区域执行不到位，一些区域提出的信息数据库和平台建设在不同程度上出现了滞后。虽然也有少数区域通过建立合作信息网站实现了信息的公开和共享，但又存在更新慢、实用信息少的问题，信息透明度依然不高，“信息孤岛”现象依然存在。第二，物资分布有失合理。当前各类应急物资主要分散于各区域及其所属部门之间，还没有形成相对合理的物资储备和调度格局，区域政府间优势互补的效果并不明显。第三，财政供给短缺。跨区域公共危机协同治理的资金主要来源于中央专项拨款和区域政府自筹，由于跨区域公共危机治理的复杂性和长期性，多主体间的协同治理存在较大的财政缺口，这也是一些合作项目进展缓慢的直接原因。第四，人力资源的配合度低。大多数区域平常缺乏演练和培训交流，在处理公共危机的熟练度和配合度方面还有待提高。第五，智力资源依然稀缺。当前区域间应急管理的智力资源还相对贫乏，科学的区域应急管理体系构建、应急处置技术提升等方面还需要科研力量的进一步支持。资源保障短板的现实存在，一定程度上加剧了多主体间的协同困境。

六、跨区域公共危机协同治理的模式建构

我们对公共危机治理的认识经历了由政府科层治理到“政府—社会—市场”三元主体协同治理的转变，实践中政府与社会组织、企业等主体协作进行公共危机治理的次数明显增多，相互间合作的广度和深度都有所增加，协同治理态势明显。同时，面临越来越多的跨行政区域的公共危机，传统的属地化管理趋向失灵，地方政府也纷纷走向了探索合作治理的道路——签订跨区域应急管理合作协议。但是，当前各区域政府间、其他多元主体间所探索的协同治理模式尚处于起步阶段，府际协同治理与其他多元主体协同治理存在相互孤立的状态，相关的结构与功能设置并不能满足协同治理理念的现实需要。因此，当务之急是要立足于中国跨区域公共危机治理实践，将区域府际协同与多元主体协同置于同一分析框架，创新构建协同治理模式及其运行系统，推动形成合作共赢的跨区域公共危机协同治理良好局面。

（一）构建合作共赢的跨区域公共危机协同治理新模式

为了对传统公共危机治理模式失灵问题做出有效回应，应尝试构建一个更加强调整体性、主体性、系统性与协同性的合作共赢式跨区域公共危机协同治理新模式（见图1）。

图1 合作共赢的跨区域公共危机协同治理模式

1.模式表述

合作共赢的跨区域公共危机协同治理模式实际是一个大协同治理平台：其内层虚线内由三个长方形和指向性箭头组成，三个长方形分别代表政府、企业和社会，指向性箭头特指政府、企业、社会之间的互动方式；中层虚线内由内层要素及箭头所指的组织、协调和控制三大系统组成，代表政府、社会和企业的运作构造；中层虚线外的虚线方框代表平级且不相隶属的地方政府，四个虚线方框并不只限定代表四个地方政府，而是指两个及两个以上的地方政府，指向中层虚线的两个箭头代表不同地方政府和中层虚线内政府、社会、企业在同一平台使用同一运作系统；外层椭圆代表平级且不相隶属的地方政府组成的区域，两个相互之间的大箭头代表不同地方政府与社会和企业主体通过“组织”“协调”“控制”系统的循环运作和反馈催生的自我实现和协同效应。

2.关系阐释

中层虚线内，政府与社会和企业共同构成三维互动平台，政府在平台中占据中心地位，是跨区域公共危机协同治理的主导力量。同时，政府通过开放治权、职能调整支持社会和市场的深度参与，三者在“组织”“协调”“控制”系统的框架下互通共济。外层椭圆内（即区域内部），不同地方政府也使用同一互动平台及其运作系统，与其他地方政府构成协同治理关系，但受跨区域公共危机治理主要责任主体的临时支配。整个区域在“组织”“协调”“控制”系统的不断循环运作下，逐步实现区域政府间与其他多元主体间良性的跨区域公共危机协同治理格局。

3.组织—协调—控制

“组织”“协调”“控制”跨区域公共危机协同治理模式的运作系统，三者前后呼应、联系紧密，且缺一不可。组织系统在区域政府间、多元主体间的协同治理中起着关键的中枢作用，它是助推模式运转的载体，设定了组织的结构体系，能在很大程度上决定跨区域公共危机的治理效果。协调系统则在组织关系和执行过程层面发挥重要功能，它通过各类具体机制的建立，促使多主体间在跨区域公共危机全过程治理中团结互助，联合采取集体行动。控制系统本质上属于一种约束结构，它通过各种标准和规则的设定，将多主体的协同治理行为控制在合理的范围之内，起着重要的规范作用。着力加强三大运行系统的建设，有利于打造出经得起实践检验的跨区域公共危机协同治理模式。

4.特征描述

首先，主体成分丰富。该模式不仅包含跨区域性质的政府、社会组织和企业组织等多元主体，同时还囊括其他横向地方政府。在主体多元状态下，虽然政府不再具有绝对的垄断治理地位，但仍然是协同治理的主导核心，通过部分功能调整和治权外放与社会组织和企业组织以及其他地方政府形成资源与功能的互补关系，共同处理复杂的跨区域公共危机问题。其次，多方灵活互动。该模式下主体间可以实现内外部畅通无阻的即时互动，互动内容可以表现为意见的表达、各主体的分工等，穿插于跨区域公共危机协同治理的全生命周期，这种多方灵活的互动旨在促进多方价值的统一、行动的协调、伙伴关系的建立以及合作机制的达成。最后，目标的公共性。该模式以合作共赢作为跨区域公共危机协同治理的目标逻辑，一方面尽可能降低合作各方的治理成本和损耗，另一方面使跨区域公共危机得到有效治理，从而尽力实现区域公共利益的最大化。

（二）合作共赢的跨区域公共危机协同治理模式的运行系统

根据上述跨区域公共危机协同治理模式的总体框架和基本脉络，“组织”“协调”“控制”三大系统决定着区域政府间和其他多元主体间的协同治理能否有序有效运行，并且在运行过程中使三大系统的具体构成逐步得到拓展。

1.组织系统

组织系统是跨区域公共危机协同治理模式运行的基本单元，主要包含组织体制和组织结构两方面内容：（1）体制调适：建构扁平化网络化的协同体制。跨区域公共危机协同治理模式的创新，需要相应进行体制的更新，这里的体制主要指各治理主体间关系的制度化建构。党的十九届四中全会强调要扎实推进国家治理体系和治理能力现代化，完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的“社会治理共同体”，而要推进国家治理和社会治理的现代化，就必须打破传统政府单一治理公共事务的格局，形成多元主体共同治理局面，这与跨区域公共危机协同治理模式的基本理念是耦合相通的。作为一种新型治理模式，它要求改变原有治理模式参与主体不足以及跨区域性公共危机的治理缺憾，吸纳社会和市场等不同主体参与，同时强化政府系统内部平行主体的合作，充分利用各个主体的资源和优势，构建一种包含不同区域内政府和其他主体的扁平化网络化协同体制，从而实现多向互动并激发网络效应，推动多主体间的集体行动和良性协作。要建构这种扁平化网络化的协同体制，应在两个层面上着力：第一，在区域内地方政府层面上，跳出属地分割治理、一元单一治理的传统思维，充分认识到其他地方政府以及社会组织、企业组织等主体在跨区域公共危机协同治理过程中能够发挥的互补、辅助等作用，从而加强区域内不同属地政府间与其他多元主体间的交流与合作。同时，各个平行地方政府和参与跨区域公共危机治理的社会、市场力量必须是基于平等关系的主体，不存在管理与被管理、上级与下级的垂直关系，与之相对应的是一种扁平化的水平互动关系。为了促进非政府力量的积极参与，区域内地方政府还要确保一些职权的对外开放性，以更多地吸纳社会和市场主体的入驻，构筑多主体协同治理的基础。第二，在社会和市场等多元主体层面上，应加大自身危机治理能力建设，增强自身角色意识和使命感，利用政府开放的治理权力，积极加入到跨区域公共危机协同治理行列之中。（2）结构改造：重塑联合化权威化的组织结构。在跨区域公共危机协同治理模式的组织结构选择上，我国不少地区尝试以联席会议的方式构建跨区域应急管理合作治理的组织结构，但是该组织形态呈现出松散性和临时性样态，缺乏规范性和约束力，实际实施效果不显著。也有一些学者试图通过借鉴国外相关经验，构想在中国设立一个具备权威性和常设性的区域公共管理机构，但是结合中国现实国情，却面临受制于法律、管理等方面问题，因而在相当一段时间内不具有可行性。可行的方案应该要依托本土的实践，对现有组织结构进行渐进式的调适和改进，使跨区域公共危机协同治理能够在现有法制框架下依法依规运行。因此，跨区域公共危机协同治理的结构设计，应根据现实问题而设定，充分考虑其优化与完善的作用，在联合区域内不同地方政府以及社会和市场组织的基础上，通过权威性的赋予，建立跨区域公共危机协同治理的组织框架。该结构设计的具体路径是：第一，区域内地方政府、相关社会组织、相关市场组织联合组建跨区域公共危机协同治理委员会，该委员会并不是“一级政府”，也不占用行政层次和资源，而是内设于区域内某一地方政府当中。至于内设于哪个地方政府之中，则依据跨区域公共危机事件承担主要责任的地方政府来确定，主要责任承担主体在区域的哪个地方政府，跨区域公共危机协同治理委员会就设在哪个地方政府。主要责任承担主体依据危机首发处、或者危机影响程度最大、或者首先启动应急响应程序的地方政府确定。主要责任主体确定后，其他地方政府、社会力量、市场力量即为次要治理主体，在资金、人员、设备、技术、信息、场所等方面起着重要的辅助作用。第二，委员会的人员构成，由区域内各地方政府和相关社会组织、市场组织根据一定的比例原则选派组建。承担主要治理责任的地方政府人员比例必须占据多数，这是因为主责政府的责任最大，相应的话语权也必须得到优先保障。但是，这并不意味着其他治理主体就没有话语权，跨区域公共危机协同治理委员会中的任何成员，都有平等协商、对话、意见表达的权力，只是形成以主责地方政府为中心的格局，最终委员会做出的决策都是全体组成主体单位共同意愿的结果。第三，承担主要治理责任的地方政府所在的跨区域公共危机协同治理委员会具有统一指挥权。跨区域公共危机协同治理委员会是由不同地方政府和非政府力量组合起来的，就必须涉及到多主体间的联合指挥，为了保证联合指挥的秩序和效率，委员会统一指挥权的内部结构应该是以主责政府为核心、其他主体深度协同的形态。委员会受统一指挥权的指挥，在区域内部具备权威性和约束力。需要指出的是，委员会统一指挥权的主导力量是承担主要治理责任的地方政府，并不会固定在某一地方政府，是依据主责政府变化而进行相应改变。第四，在跨区域公共危机的预防阶段，由上一主责地方政府组织委员会内的其他地方政府和社会、市场组织开展预防预测、联合演练、专家交流、培训学习等工作。在跨区域公共危机的处理与善后阶段，由新的主责政府主导委员会内各个组织进行危机救治、缓解、评估与重建工作。

2.协调系统

保证跨区域公共危机协同治理模式的有序高效运转，关键在于协调系统作用的发挥。协调系统由四大机制要素组成。（1）建立文化共识机制。文化共识是凝聚各方力量不可或缺的前提因素。建立区域内各治理主体间的文化共识机制，对于加深主体间的角色认知、协同理念、整体意识以及价值观念具有重要意义。第一，要培育区域共同体文化。跨区域公共危机的协同治理是由相关多主体组合而成的，难免存在诸如理念认知不到位而导致的诸多协同障碍。因此，必须加强多主体间的整体意识和公共意识培育，增强各主体的大局意识、战略思维和责任感知，促使其在危机治理过程中更多地考虑整体和公共利益，而非局部的、地方的或部门的利益，逐步形成风气良好的区域共同体文化。第二，要构建信任文化。信任是一种非正式规则，主体间的相互信任能够增进和加强集体行动。要加强多主体间的沟通交往，强化主体间的多向交流和行为互动，引导各方开诚布公、诚信相待，端正各方价值观念，打造以信任为载体的跨区域公共危机协同治理文化。（2）建立联络沟通机制。跨区域公共危机的协同治理本质上也可以说是多主体间相互联络沟通互动的过程，其决策的制定、权责的划分、集体行动的开展、矛盾纠纷的调解等各方面内容都必须经过联络沟通达成一致意见后形成。因此，建立高效的联络沟通机制应在三个方面下工夫：第一，要坚持主体间的平等性。联络沟通机制不仅仅是政府内部或者地方政府间的一种交流对话制度，还应该广泛吸纳其他非政府主体的参与，各主体在跨区域公共危机协同治理模式中具有平等权，即机会与权利都是平等的，大家本着互惠共赢、平等协商的原则，对跨区域公共危机协同治理全过程贡献各自的智慧和力量。第二，要保障多主体间的充分协商。跨区域公共危机协同治理委员对某一问题进行研判、分析的过程中，主责政府必须同各个主体开展深入的交流和对话，征求各方意见和建议，共同做出更具合理性和操作性的决策。第三，联络沟通机制应该是制度化的。跨区域公共危机协同治理委员会所在的主责政府应定期组织召开会议，建立委员会内部事务的日常汇报和沟通共享机制，就一些重点议题做好研究、布局和推进工作。（3）建立资源匹配机制。建立资源匹配机制，旨在实现资源供给方与需求方之间的快速匹配与无缝对接，从而为跨区域公共危机的治理提供及时有力的资源保障。第一，建立信息共享平台。该平台不仅要实现政府内部及横向政府间的相关信息互联互通，也要实现政府系统与非政府主体的信息共享。一方面，要编制信息共享目录，明确各主体的共享内容，畅通信息沟通渠道，保证各方能够快速获取相关信息；另一方面，要建立规范化的信息标准，信息如何分类、储存、维护、统计和分析，都要有明确的标准进行规范，从而加速信息集成，提高危机决策和行动效率。第二，建立物资匹配系统。该系统要纳入多种应急物资供给主体和需求主体，供给方和需求方可以基于平台自由交互，从而加快物资的供应效率；各地方、各部门的应急物资的存量和分布是动态开放共享的，物资的使用应坚持必要性和紧急性的原则合理调配；完善物资储备体系，要进行科学测量和规划，合理储备物资的数量和种类，科学布局物资储备单位和场所，形成下沉基层式的物资储备格局，加强与有资质的企业和社会组织合作，推行协议储备，同时大力发展应急管理相关产业，提高关键物资的占有量。（4）建立利益共荣机制。跨区域公共危机协同治理过程中存在区域危机治理成效最大化与各主体自身利益最大化的矛盾，而解决该矛盾的措施就是建立利益共荣机制。第一，设立跨区域公共危机协同治理基金。资金是跨区域公共危机协同治理模式运转的重要保障，其来源可分为国家财政投入、地方政府转移支付以及社会和市场等主体的捐赠和投入。各个地方政府、社会和市场主体的资金投入，应根据跨区域公共危机的性质、种类、发生地不同以及预防和处理难度的差别，制定应对不同场景的成本投入标准。第二，建立激励与惩罚机制。对严格遵守跨区域公共危机协同治理委员会决策并作出重要贡献的治理主体予以物质与荣誉方面的激励，对一些主体的不合作及机会主义等破坏协同治理的行为采取惩罚措施。同时，从整体效果的角度出发，跨区域公共危机整体治理效果好的，区域内各个主体都受益；整体效果不好的，区域内各个治理主体都将受到惩罚。第三，建立有效的利益补偿机制。依托区域内各治理主体的实际情况制定利益补偿细则，采取资金、物质、产业、技术等多元利益补偿方式，谋求实现多方利益的协调与均衡。

3.控制系统

控制系统本质上属于一种制度化的约束结构，它通过各种标准和规则的设定，将多主体的协同治理行为控制在规范框架之内。控制系统主要包含事前预测预警体系、过程监督控制体系和结果考核评估体系三方面内容。（1）建立事前预测预警体系。预测预警作为跨区域公共危机协同治理的首要环节，产生的功效并不弱于应急处置和善后修复环节。相反，预测预警能够增强多主体间的主动性，能够更大程度上将存在的风险扼杀在摇篮之中。从跨区域公共危机协同治理的生命周期来看，强化事前预测预警工作能够在很大程度上降低危机治理总成本，最大程度上获取危机全过程的良好治理绩效。因此，可以从以下几方面加强事前预测预警体系建设。第一，建立跨区域公共危机预测预警平台。充分利用当前科学技术的发展，强化危机的跟踪监控和数据分析，做好监测信息的公开和共享，加强多主体间的预警研判和互动，提高预测预警的信度和效度。第二，建立预测预警指标体系。预测预警指标体系是对各类公共危机发生频次、规模、幅度等方面的变化设定的具有一定等级的量化标准。科学的预测预警指标体系能够有效事先判定公共危机的发生发展概率和趋势，为多主体间采取接续行动提供参考指南。第三，完善各类公共危机应急预案。应急预案是面对各类可能发生的公共危机而事先制定、演练的一套反映程序或方案，属于预测预警体系的重要组成部分。针对公共危机预案体系存在的操作性、衔接性和动态性不强的问题，应该充分运用预测预警平台，重新审视区域各项预案的科学性和合理性，强化主体间的预案合作，理顺各项预案之间的内在逻辑关系，增强各项预案的联通性和操作性，实现预案系统的动态更新。（2）建立过程监督控制体系。跨区域公共危机的协同治理应当是一种制度化的行为，只有建立全过程、全方位的监督控制体系，才能更有效地对行为主体进行约束和规范，降低或防止协同治理的行为偏差，促进集体行动协调有序状态的生成。为此，主责政府所在的跨区域公共危机协同治理委员会要充分运用区域内政府系统和社会、市场力量，组建具备权威性的区域协同监督小组，形成内部外部监督合力，构成完整的跨区域公共危机协同治理全过程监督控制体系。为了更为有效地推进多元监督落到实处，还必须增加相关区域制度的供给，借鉴国内外跨区域公共危机协同治理的经验与教训。各主体应以法治原则作为基本价值取向，可通过协商建立区域配套制度的方式对政府间协调联动与非政府力量参与进行详细的制度规定。为促进政府间的协调联动，配套制度要对协调联动的内容和程序、范围与方式、地方政府间的地位和责任、激励与惩罚措施、绩效与评价方法等方面做出系统全面的界定和规范。对于非政府力量如何参与，配套制度应确定参与社会、市场等组织的治理主体地位，明确其在跨区域公共危机协同治理委员会中的权利和义务，规范其治理边界、范围和功能。如此，才可以保障多元监督有章可循，推动多主体能够在制度框架下有序、高效地协同进行跨区域公共危机治理。（3）建立结果考核评估体系。科学合理的考核评估体系是激励多主体持续协同共进的良好途径。跨区域公共危机治理不同于一般的属地化公共危机治理，其考核评估体系与一般公共危机治理的考核评估体系不同，需要在考评主体、考评指标、考评权重等方面进行调整和完善。在考评主体上，不同于以往政府内部单一主体的自我考核评估，而是将区域内其他地方政府和相关社会、市场组织也纳入考评队伍，实现考评主体构成的多元化。在考评指标上，根据跨区域公共危机协同治理的实际属性，设计定性和定量相结合的体现层次性的指标体系。如可以把公共性作为一级指标，各个地方政府的公共性就应包括实现公共利益情况、提供公共产品和服务情况、回应社会关切情况等方面内容，相关社会组织的公共性就应体现在追求公益性情况，相关市场组织的公共性则是社会责任的承担情况。也可以把有效性、整体性作为一级指标，加入是否有效解决跨区域公共危机、是否节约治理成本、是否做到相互信任合作等方面内容。在考评权重上，跨区域公共危机协同治理委员会应根据主责主体、次责主体、支持互补主体等的不同，对不同主体设计差异化的考核权重，以提升绩效考评的公平性和公正性。