撤县设市政策变迁的历史逻辑与现实启示——基于历史制度主义的分析

张云生，张喜红

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130022)

一、问题的提出

县是我国行政区划中重要的一级行政单元，发挥着承上启下的关键作用，县域经济在推动新旧动能转换、促进经济社会转型升级、深化供给侧结构性改革等方面起着不可替代的作用。改革开放初期，为了适应我国当时经济社会发展的需要，促进非农产业和农业人口转移，推动城镇化建设，国务院于1983 年启动了撤县设市工作，经过1986 年和1993 年两次调整后，1996年底全国县级市数量达到了445个［1］，这在一定程度上为我国现代化发展奠定了空间格局。然而，撤县设市政策在实践中也产生了不少负面效应。鉴于此，1997年国务院冻结了此政策，直至2016 年才全面“解冻”。当年的撤县设市政策为何被暂停？暂停20年后又缘何重启？未来何以保持稳定？要回答这三个问题，首先必须对我国撤县设市政策的历史变迁进行深入分析。对于什么是“撤县设市”，学术界普遍认为其本质上更近似于县改市模式，也即将县的称谓改为市，同时将县级政府所在地更改为市区并作为城市发展的基础，其原有的派出机构和乡镇基层政权保持不变。更名后的县级市将原来的县域作为市域，形成以县级政府所在的镇或街道办为中心、其他乡镇和村落为节点的点面结合的城镇体系。目前，学术界对撤县设市政策的研究主要集中在四个方面：一是介绍撤县设市政策实施的背景，二是阐释撤县设市政策的作用或意义，三是对撤县设市政策实施后的效果进行评价，四是对撤县设市政策的发展完善作出展望。从整体上看，现有文献缺乏对撤县设市政策自身演变过程，即撤县设市政策是如何变迁问题的研究。

二、既有研究文献评述

自1983 年撤县设市政策启动实施以来，围绕撤县设市政策的研究主要集中在以下四个方面。第一，介绍撤县设市政策实施的背景。学术界普遍认为，改革开放初期的撤县设市与我国区域经济发展水平比较吻合，撤县设市密集发生的地区基本上都位于经济发展水平较高、城市化发展较快的东南沿海地区［2］。但也有学者认为，在撤县设市政策调整过程中，似乎经济因素和城市化水平并不能完全解释为何近年来中西部地区县级行政区划频繁调整的事实，行政区划调整的逻辑正在发生着改变［3］。党的十八大以来，国家宏观战略导向对行政区划格局的影响正在逐步加深，行政区划调整不再仅是解决地区间经济发展不均衡的政策工具，它为国家治理现代化奠定了空间基础［4］。第二，阐释撤县设市政策的作用或意义。学者们普遍认为，撤县设市是我国行政管理体制的重大变革，是基于国家发展、全局利益而采取的一项重要改革措施，其主要目的在于推动县域经济社会快速发展，从而加快整个国家的工业化、城市化和现代化步伐［5］。习近平总书记曾提出了“行政区划本身也是一种重要资源”［6］250的重要论断，并深刻指出行政区划拥有空间、权力、行政、政策和要素等多重资源属性［7］。可以说，行政区划调整是否得当，不仅影响着国家治理现代化的进程，还关系着国家的经济发展和社会的和谐稳定。正因如此，有学者认为县域管理是我国地方行政管理的关键一级，是国家经济社会发展的基础［8］。第三，对撤县设市政策实施后的效果进行评价。有学者从经济学角度出发，重点考察了撤县设市的经济绩效，分析了撤县设市、行政扩权与经济增长之间的关系，认为县改市后其所隐含的行政扩权有助于促进该地区的名义经济增长，但无助于效率的改善和内生动力的提升［9］。还有学者基于1992—2012 年的县级面板数据，运用双重差分法分析发现，1993—1997年之间的撤县设市工作对县域发展起到了积极作用，且这一作用在东部和初始集聚水平较高的地区更明显，而在中西部地区却并不显著［10］。此外，还有学者从公共政策学角度切入，以湖北省66个县为样本，对撤县设市政策效果进行了评估［11］，对撤县设市改革的绩效与优化路径进行了探究［12］。第四，对撤县设市政策的发展完善提出展望。有学者提出了“进入新时代，我们要什么样的县域？如何管理我们的城市和县域？”的时代之问，认为这些都是地方治理迫切需要解决的问题［13］。有学者认为，进入新时代，人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡、不充分之间的矛盾客观存在，因此，要通过撤县设市（区）等政策持续推进区域协调与协同发展，不断促进区域间的均衡［14］2-3。还有学者用发展的眼光看待我国撤县设市工作，认为从现在起到本世纪中叶的这段时间，我国城镇化将进入稳步发展阶段，县的数量将累计减少300个左右，因此，撤县设市的总量控制在300个左右比较合理，“总量控制”和“存量标杆”两套方案要并行推进［15］。

总体来看，现有文献为撤县设市的实证研究积累了丰富的经验素材，但现有文献大多局限于对撤县设市相关事实的描述和理论概括，较少涉及历时态的贯通研究。具体而言：其一，撤县设市政策的实证研究与历史结合不足。学者们多从经济学、公共管理学、社会学等视角研究撤县设市政策的现状、功能及效果，而较少从政治学制度变迁视角关注该政策形成的历史渊源和演变路径，历史的厚重度显得不足。该政策走过了近40 年的历程，前后之间存在着一定的逻辑关联，如果要在现状研究的基础上追问当前的撤县设市政策为何如此，必先追溯其过去是什么样的和过去为何要改变［16］。其二，缺乏对撤县设市政策发生机制和动因的分析。任何一项政策都不会无缘无故地产生，也不可能毫无理由地调整或中断，换句话说，政策不可能孤立存在。政策与政策的执行环境、政策与政策的相关行为者之间必定存在某种互动关系，如果不对其历史性的因果关系作出梳理，就不可能准确把握政策变迁的规律和发展的轨迹以及政策未来的变革方向［17］1-2。正因如此，只有从更加宏观的历史视野对撤县设市政策变迁的轨迹进行追踪，进而把握其变迁的发生机制和动因，才能更好地预测或者规划该政策的未来走向。

三、撤县设市政策变迁的历史轨迹

改革开放以来，随着城市化进程的加快推进，我国的行政区划调整逐步在全国范围内展开，其中县级市和市辖区调整最为频繁。由图1可以看出，市辖区数由1983 年的552 个增加至2019 年底的965 个，总体呈上升趋势；而县级市数则由1983 年的141 个增加至1996 年的455 个，之后呈现下降趋势；2016 年全国县级市数降至360 个，随后又呈现上升趋势，截至2019年，全国县级市数上升至387个，总体表现为“上升—下降—上升”的发展态势。

图1 1983-2019年全国县级市、市辖区数量变化趋势图

1981年，国务院政府工作报告提出，要以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。在此背景下，撤县设市改革于1983 年正式启动实施，此后在经历了1986 年、1993 年两次调整后于1997 年暂停执行，2016 年该政策又重新启动实施。由表1 可以看出，撤县设市政策以调整指标和满足条件的关键节点为标志，大体经历了政策开启、政策调整、政策冻结和政策重启这四个阶段。

表1 撤县设市政策指标及满足条件情况表

（一）政策开启阶段（1983—1986年）

1982 年，中共中央发布了《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，标志着行政区划改革正式开始。1983年，江苏省常熟县改设为市，标志着撤县设市工作正式启动实施。1983年当年新增县级市40 个，县级市总数量达到141 个。截至1986 年4 月19 日政策调整前，县级市数量增至183 个。鉴于城乡经济的蓬勃发展、城镇产业结构和人口结构的显著变化，1986 年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》同意民政部对1983年提出“内部掌握执行”的设市标准和市领导县条件进行调整，并重新确定了撤县设市标准，增加了人口总量、非农人口、国民生产总值等指标。

（二）政策调整阶段（1986—1997年）

1986 年撤县设市政策标准的调整，标志着撤县设市工作进入了稳步发展期。截至1993年5 月17 日新的标准调整前，县级市数量增至350 个，较1986 年政策调整前增加了167 个，增速很快。但由于政策中个别条件、指标和原则不尽合理，在一定程度上使撤县设市工作陷入混乱。基于此，1993 年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》同意民政部对1986年撤县设市标准进行适当调整，强调要坚持实事求是原则，并增加了城区公共基础设施指标。截至1996 年底，全国县级市的数量达到445 个，增加了近100 个，达到了历史最高峰。然而，在撤县设市“井喷”的同时也带来了“假性城市化”和“被动城市化”等问题，一些地区工作浮夸、政府侵占耕地、大搞基本建设、城市建设缺乏合理规划等问题越来越多，甚至达不到标准的县也以各种名义申请，撤县设市政策的边际效应趋于下降。鉴于撤县设市政策在执行中显现出来的负面效应，1997年国务院在批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后，正式暂停该政策。

（三）政策冻结阶段（1997—2016年）

撤县设市政策暂停后，1997 年底全国县级市数量为442 个，呈现了不增反降的趋势，这与“撤县（市）设区”政策有关。一些没能成功设市的县主动或被动地寻求了“撤县（市）设区”政策；一些成功设市的县也主动或被动投入了大城市的“怀抱”。在1997—2016 年的20 年间，国家只是有限度地批准了少数的县改成市，且这些成功设市的县大多分布在边疆及少数民族地区，如新疆维吾尔自治区的图木舒克市、五家渠市、阿拉尔市、铁门关市、阿拉山口市、双河市，云南省的蒙自市、文山市、香格里拉市、弥勒市、腾冲市、泸水市，四川省的康定市、马尔康市，黑龙江省的东宁市、抚远市，吉林省的扶余市，青海省的玉树市，江西省的庐山市，广西壮族自治区的靖西市等，这些县级市的设立基本上属于政策支持性质，不影响撤县设市政策暂停的大局。

（四）政策重启阶段（2016年至今）

2016年，国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，并配套出台了相应的标准和申报程序，这标志着暂停了20 年的撤县设市政策重新启动。2017 年国务院的《政府工作报告》明确提出，要推动一批具备条件的县和特大镇有序设市。2017—2019年的三年间，国务院共撤县设市28 个，涉及17 个省（自治区），标志着撤县设市工作全面有序推进。2020 年1 月1 日起施行的《行政区划管理条例实施办法》第四条明确指出，市、市辖区设立标准的内容应当包括人口规模结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等指标。

四、撤县设市政策变迁的逻辑与动因解读

撤县设市政策经历了开启、调整、暂停和重启四个阶段。然而，本文的目的并不在于了解撤县设市政策变迁的历史轨迹，而在于从历史轨迹中找寻撤县设市政策变迁的逻辑，进而挖掘其变迁的动因；并以史为鉴，在现实面向中把握政策变迁的规律，为政策的稳定高效实施提供一种历史的思考模式。基于此，建立一个合适的理论分析框架，既能考虑到政策的长时段历史特性，又能有效分析政策演进的发生机制和动力因素就成为关键。

（一）理论分析框架：历史制度主义的分析视角

历史制度主义作为新制度主义中的一个重要理论流派，在“解释”发生了什么和捕捉大量历史事实组成叙述方面极为有效。对于“是什么构成了制度”这一逻辑起点问题，彼得·霍尔给出了一个被广泛接受的概念，即制度是“建构政治与经济的不同单位之间关于人际关系的正式规则、执行程序和标准运行程序”［18］72-77。较之于传统政治科学主要关注空泛而抽象的宏观问题，行为主义和理性选择主义主要关注具体而琐碎的微观问题，历史制度主义则更倾向于从中观层面研究问题，坚持结构观、历史观和行为观的分析导向，既关注制度与宏观环境的关系，也关注制度与行动者之间的关系。在结构观方面，历史制度主义强调制度在国家活动和社会行为活动之间的中介作用，强调环境、观念、利益、权力、偶然性因素等变量序列的结构关系以及制度的结构关系对制度安排的制约作用。在历史观方面，历史制度主义的最大特征在于将历史维度纳入制度分析之中，强调前一阶段的政策选择会决定或影响后一阶段的政策方案，并认为在此过程中“路径依赖”“关键节点”和“断裂平衡”机制将对政策的延续、转折、中断和回归发挥关键作用。在行为观方面，历史制度主义认为，制度变迁的动力归根结底来源于环境、制度、行动者以及它们之间相互作用的关系，制度关涉对象间的权力非对称性、制度功能偏离预期、行动者与制度的互动都是推动制度变迁的重要动力。

从历史制度主义的适用性来看，首先，撤县设市政策作为一项正式的国家顶层设计安排，符合历史制度主义关于制度的概念界定，即政策是一种新近施加的制度［19］。其次，撤县设市政策从诞生至今已走过近40 年的历程，前后关联紧密、相互衔接，具有较强的历史逻辑，这与历史制度主义主张将制度放置于较长时段内进行分析的理念相契合。第三，运用历史制度主义对撤县设市政策变迁轨迹进行追溯，能够帮助我们从时间序列中找寻撤县设市政策变迁的逻辑，从关键变量中挖掘撤县设市政策变迁的动因，进而在现实面向中把握撤县设市政策变迁的规律，为撤县设市政策的稳定、高效实施提供政治思考和政策建议。

（二）时间序列中撤县设市政策变迁的逻辑

历史制度主义非常重视时间要素的重要作用，认为时间要素对制度变迁和政策差异具有重要影响。因为任何一个事件都是在特定的历史进程中展开的，所以，在研究某一事件的因果机制时就必须通过追寻其生发的过程来找出事件前后的因果关系。也即，时间要素的稳定性决定了制度的稳定性，时间要素的波动性决定了制度的不规则性和意外变迁。除此之外，历史制度主义也非常关注长时段历史中的某个特殊的时间点，认为这个时间点上发生的重要事件会深刻影响后面的历史。从撤县设市政策演进的轨迹来看，其在时间序列上总体呈现出非线性波动的发展状态。

1.政策开启：非对称性的县域经济权力发展需求

历史制度主义认为，不同的国家在面临同一问题挑战时往往会作出不同的政策选择，这在一定程度上与每个国家的政治经济环境差异性有关。当一个国家的宏观政治经济环境发生变化时，原有的结构会遭到一定的冲击，一些新的行动者也会随之产生，但由于这些行动者在权力关系及制度体系中的位置不同，决定了他们之间的地位并不平等。出于天然的理性考虑，处在相对弱势地位的行动者可能会通过政策来寻求自身权力资源和利益分配的最大化。改革开放初期，工业化的深入推进带动了社会的快速发展，城镇经济蓬勃发展，城镇产业结构和人口结构发生了显著变化。国家为了进一步促进非农产业和农业人口转移，加快推动城镇化建设，提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极探索发展小城市”的政策导向，这为撤县设市政策开启奠定了宏观环境基础。与此同时，随着县域经济的快速发展，一些基础好、发展前景广阔的县谋求经济决策权和审批自主权的意愿越来越强，希望国家给予其相应政策倾斜的需求越来越迫切。究其原因主要为两个方面：一方面，在“市管县”的体制下，县级政府不仅在城市建设、经济发展等方面的决策权和审批权受到来自于地级市的限制，在资源分配中县级政府也会不同程度遭到上级政府的截留；另一方面，从县级政府自身发展来看，在现行体制下要摆脱县域经济发展瓶颈就必须寻求国家的政策支持，使自身在税收、行政审批、土地使用、城市规划等方面具有更多的自由裁量权。可以说，撤县设市政策正是在国家导向和县域经济发展需求的双向互动中诞生的。

2.政策调整：路径依赖锁定下的政策自我强化

路径依赖是指历史进程中的某个重要的制度、结构或者重大事件对当前制度型构的方向、内容和类型会产生同质性的依赖性影响。皮尔逊在分析制度变迁的机理时提出，制度变迁和技术演进一样，也存在着回报递增效应和自我强化机制，制度一旦进入路径依赖的锁定状态，过去的技术、经验和制度规范将不断产生自我维持和自我强化的功能，使制度“脱身”变得十分困难［20］。反过来，制度的回报递增效应和自我强化机制，又进一步加剧了制度的路径依赖现象。如果行动者高度忠诚于现有制度或政策，那么，其退出的成本则会更高，除非引入外生变量才能实现对原方向的扭转。撤县设市政策在实施过程中出现了两次重大调整。第一次是1986年，由于当时城乡经济蓬勃发展，城镇的产业结构和人口结构发生了显著变化，国家在政策导向上由内部掌控转向积极发展，放宽了对设市条件的管制，而1983年制定的“内部掌握执行”的设市标准已经不能满足现实需要。基于此，国务院同意民政部对现行设市标准和市领导县条件进行调整，增加了人口总量、非农人口、国民生产总值等指标，进一步推动了撤县设市的改革发展。第二次是1997年，从1993年民政部上报国务院的《关于调整设市标准的报告》可以看出，原标准在执行过程中存在一些漏洞和不足，从而导致一些县级政府开始利用政策漏洞弄虚作假、恶意竞争。基于此，民政部在原标准优化基础上引入“城区公共基础设施”指标，且要求按照人口密度分类执行。可以说，两次调整都没有改变撤县设市政策的初衷和内核，只是在原有政策基础上进行了渐进式的调整和自我强化，主要目的是规范有序推进撤县设市工作，使政策能够最大限度地推动县域经济发展，加快城镇化建设步伐。

3.政策冻结：关键节点发生的政策突发性转折

历史制度主义的一个最突出贡献就是创造了“关键节点”概念，强调历史过程中某个特殊的时间点发生的重要事件会对后面的历史发展产生重要影响。历史制度主义认为，世界的发展不是按照一条直线、可以预知地决定性地朝着一个既定的方向不间断前进的，在历史发展演变的过程中，各种要素和力量相互作用，一旦条件成熟，总会在某个特定的时刻和关键节点发生突变性转折。如果说时间序列提供了发展过程的具体节点和先后次序，那么，事件序列则反映了事件发展的前后顺序以及前后事件之间的逻辑联系。1986年《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》是撤县设市政策变迁的第一个关键节点，标志着此项工作进入稳步发展期。之后的撤县设市数量增速加快，但由于政策本身有不合理之处，加之一些申请设市的县利用政策漏洞主动转换政策，使此项工作陷入混乱无序的状态。1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》是撤县设市政策变迁的第二个关键节点，标志着撤县设市工作进入“井喷”期。1996年底县级市数量达到历史最高峰，但同时也带来了“假性城市化”和“被动城市化”等问题，政策边际效应趋于下降。1997年国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川是第三个关键节点，标志着国家正式暂停该政策的实施。虽然1993年撤县设市政策标准较之前有所优化，但由于政策执行的惯性和缺乏严格的约束机制配套，一些“机会主义者”有了较大的自由裁量空间，他们主观上肆意解读政策或改变执行策略以使自身满足条件。一些地方数据造假、谎报虚报，走“歪门邪道”；一些地方为达到指标肆意圈占耕地、破坏生态，威胁了粮食安全；一些地方大搞基建，固定资产投资面临失控风险。此外，已经成功设市的一些地区也并没有发挥“市”的作用，甚至不具备“市”的功能，撤县设市政策边际效应持续下降，因此，国家不得不“熔断”该政策。总体来看，1986年和1993年两次增量调整并没有使该政策回报递增效应增加，相反，政策在执行中呈现出的负面效应却愈演愈烈，这在一定程度上加快了政策“历史否决点”的出现，使政策出现了突发性转折。

4.政策重启：断裂平衡中孕育的政策创新回归

历史制度主义从生物学中引入了间断均衡理论，认为制度演进过程与生物进化的“间断均衡”过程十分相似，呈现出一种“断裂平衡”状态。古生物学家古德尔和埃尔德雷奇最早提出“间断均衡”概念，在他们看来，新物种的形成不仅是突变的积累，环境的快速变化也是物种形成的主要原因，在环境发生剧烈变化之后，进化速度会逐渐减慢，直到生物群体再次面临环境的挑战。历史制度主义学者克拉斯纳借用了此概念来分析制度变迁问题，认为制度以长期稳定为标志，而相对突然的制度变迁危机将促使制度发生周期性的间断波动，之后制度又会恢复稳定［21］130。即，制度变迁总体上表现出路径依赖的倾向，但路径并不是唯一的，而是不确定的，制度演进综合了路径依赖与制度创新因素，在渐进中有突变，是间断均衡和进化选择的结果。鉴于撤县设市政策实施后期显现出的负面效应愈发明显的状况，国务院遂于1997年暂停了该政策。正如皮尔逊所认为的，宏观社会环境变化及/或者行动者自身特征的变化（尤其是这两点同时具备的情况下），能够使制度设计者的预期目标与实际作用之间出现重大的意外“断裂”。凯瑟林·西伦则认为这是政治环境、制度本身以及变革推动者共同作用的结果，既有外生性根源也有内生性根源，但同时她也认为，制度会随着外界政治和经济环境的变化而进行适应性调适，即使经历了非常历史时刻，制度依然会保持极大的连续性［22］。在政策冷冻的20年中，我国经济社会快速发展，城镇人口快速增加，而与此不相适应的是我国县级市的数量不增反降，由1998年的437个减少到2016年的360个，这预示着国家有必要根据形势变化将撤县设市工作重新提上日程。与此同时，伴随着城镇人口的快速增加，城镇化的质量却不能与之相匹配，还存在城镇基础设施质量不高、基本公共服务均等化程度不高、农业转移人口市民化待遇不高等问题。重新启动撤县设市工作，让更多符合条件的县享受“城市待遇”，有利于推动城镇化的高质量发展。此外，撤县设市政策冷冻前，国务院批准的县级市绝大部分位于东部发达地区，虽然后来中西部地区、边疆及少数民族地区发展速度加快，但它们已经错过了最佳的“窗口期”，尽管政策冷冻期间国家也批准了一些中西部地区的县改为市，但这并没有从根本上解决县级市地区间分布失衡的问题。在各种因素的共同作用下，国家于2016年重启了撤县设市政策，在对原政策中的人口、经济、公共基础设施等标准调整优化的基础上，增加了资源环境和基本公共服务等相关指标，可以说在断裂平衡中实现了制度的创新与回归。

（三）关键变量中撤县设市政策变迁的动因

历史制度主义研究制度变迁的一个核心问题就是从历史背后寻找表面上所看到的制度的动力因素。他们认为，制度不是天然存在的，也不是能任意改变的，而是在各种复杂力量的共同作用下才表现出现在的面貌。也即，现在的制度不完全是直线发展的，而是在历史复杂变量的作用下、在路径依赖的惯性下而形成的一个现实结果，环境、制度、行动者以及它们之间的相互关系是影响制度变迁的关键变量。

1.环境—行为变量：政策在环境与行为的冲突设计中诞生

历史制度主义认为，在现代政治经济背景下，无论是国家的活动还是社会行为活动，都离不开两者之间的一个互动关系存在，而制度就是两者互动关系的媒介。但这种媒介的产生并不是一个纯粹的过程，而是一个冲突与设计复杂组合的过程。从国家宏观环境来看，一方面，经济社会环境发生的显著变化要求国家加快推进县域经济发展进而加快推进城镇化建设，而县域经济权力的现实有限性又阻碍了县域经济的发展，国家宏观发展导向与县域经济权力有限性之间的冲突是撤县设市政策产生的根本前提。另一方面，以撤县设市的方式设立县级市，既符合国家发展小城市的愿景，又能满足县域经济发展的需要，同时又与现行以行政主导城市发展的体制不发生冲突，国家从观念上很容易接受这种模式并在全国范围内进行推广。从具体行动者即县级政府的角度看，一方面，现行“市管县”体制确实制约了县域经济发展，县级政府亟需摆脱瓶颈和束缚。另一方面，虽然“县”和“市”只有一字之差，但差别很大。具体来看，“市”在税收、行政审批、土地使用、城市规划等方面较“县”有更多的自由裁量权，进入“县级市”的“俱乐部”就意味着能够得到更多的权力和利益。撤县设市政策就是在这种冲突与设计中诞生的。

2.环境—政策变量：外部环境变化不断消解政策功能预期

任何制度都存在着一定的时间视域和作用限度，不可能准确预测到长远后果。受政策设计者有限理性和信息不对称的影响，政策往往会出现较高的模糊性，政策运作过程完全有可能出现某种偏离制度设计的意外后果［23］。虽然1983 年之前的“县级市”标准我们无法得知，但从1983 年的撤县设市政策可以看出，“内部掌握执行”意味着行动者要主动提出设市申请，而后国家根据内部标准权衡后决定是否同意，这种模糊性和张力导致政策缺乏稳定性，行动者很难主动对标执行。在当时城乡经济蓬勃发展、城镇产业结构和人口结构均发生很大变化的背景下，原来的撤县设市标准已不能适应城乡变化了的新情况，不能很好地调动行动者的积极性和主动性，这也间接推动了1986年撤县设市标准的调整。1986年的撤县设市标准虽然较1983年有了很大进步，但个别指标的设定依然存在模糊性，主要表现为“个别指标统计难度较大且难以核实、一些重要考察条件没有体现、一些指标不尽科学合理、分类指导原则反映不充分”等。1993年撤县设市政策的各项标准虽然比较清晰，但分类执行的指导原则依然没有改变，且缺乏严格的配套约束机制，行动者主观转换政策的“观念依赖”和“路径依赖”依然存在。从撤县设市政策的两次调整来看，均是因为外部环境变化或冲击而使政策的功能出现了偏离，这时虽然政策形式没有发生改变，但政策已经被重新解释、歪曲或者延伸，政策的实质结果已经发生了变化，而结果的变化又导致政策进一步地偏离了预期。政策功能偏离预期导致政策与政策解读之间出现了空隙，这为行动者根据自身获利预期和自由裁量权变通执行政策留有了可能的空间和余地。

3.行为—政策变量：行动者与政策的互动加速了政策变迁

虽然历史制度主义认为制度变迁会深受历史因素的影响，但实际上，制度变迁是历史因素与现实因素特别是行动者的主观能动性相互作用的结果［24］。制度固有的模糊性和效力不足导致“规则与解释”以及“规则与执行”之间出现空隙，这时，行动者的能动性就决定了制度执行的方式和方向。凯瑟林·西伦认为，围绕制度规则的意义、应用和执行展开的斗争，不可避免地与制度规则所带来的资源分配纠缠在一起［25］。此外，“不服从”的预期代价及程度被视为影响处于特定的制度平衡中的行动者采取策略性行为的因素。当不服从或变相服从政策且不被惩罚时，行动者一定选择政策朝有利于自己的方向执行，这无疑会对政策造成系统性破坏，同时也加速了政策变迁的进程。一般而言，主动转换撤县设市政策的行动者大多处于政策的“次级群体”中，相对于实力较强的竞争对手来说，他们处于劣势地位，但为了获取资源，他们试图“捕获”政策，利用“规则与解释”以及“规则与执行”之间的缝隙和盲区，变相执行政策，表面上遵守政策的书面规定，实际上却违背政策精神，从而达到自身目的。显而易见，相比“县”而言，“县级市”无论是政治权力还是经济利益都有更多的获利空间，这样的获利预期使每个县都“蠢蠢欲动”，这时，一旦政策自身存在漏洞和不足就很容易被行动者加以重新解释和利用，从而使处于撤县设市政策边缘的县产生了“上有政策，下有对策”的行为。而政策设计者要继续保持政策效力，就不得不对现有政策进行调整优化，从而主动推动了政策变迁。

五、撤县设市政策变迁的现实启示

运用历史制度主义从长时段的历史发展进程中检视撤县设市政策的变迁，不难发现，撤县设市政策的理论与历史逻辑是：非对称性的县域经济权力发展需求决定了政策选择，政策变迁的路径依赖促使政策不断调整和自我强化，外部环境的不断变化使政策功能不断偏离预期，最终在关键节点上发生突发性转折，但由于政策自身的“黏性”使其在断裂20年后又重新回归。撤县设市政策在各种复杂变量的综合作用下总体呈现出非线性的波动发展状态，而环境、制度、行动者以及它们之间的相互关系是影响政策变迁的主要动力。根据这一理论与历史逻辑，在现实面向中，撤县设市政策应汲取历史经验，把握政策变迁规律，以保证政策的持续稳定、有效。

（一）合理控制行为与环境的冲突范围，避免出现政策阈值效应

制度往往在环境与行为的冲突设计中诞生，同时也容易在行为与环境的冲突中停止或消亡。然而，制度的停止或消亡并不是随意发生的，而是在两者冲突无法控制时，即制度达到“阈值”时才会发生。所谓“阈值效应”就是指导致制度变迁的变量虽然在渐进地累积，但并不一定会导致渐进的累积性变化，只有累积到一定程度时，达到所谓的阈值时才会发生突然变化，导致制度结构或特征出现极大差距，发生根本性变化［26］。撤县设市政策先后经历了两次重大调整，可以说是政策为了更好地适应外部环境变化而进行的自我调适，但实际上，一些行动者的申请动机和实际行为已经与国家实施政策的初衷相去甚远，从而并没有从根本上扭转政策走向“阈值”的趋势。外部环境的不断变化、行动者主动转换政策的能动性等重要变量持续累积并相互叠加，最终在关键节点处将政策推向了断裂。历史的经验教训在于：“井喷”式地推进撤县设市工作，不严格执行标准，一定会出现一哄而上、盲目设市局面，甚至会使一些“机会主义者”有机可乘，造成政策回报递增效应下降。从当前情况看，新一轮撤县设市政策正沿着正确轨道积极、稳妥推进，新的县级市设立标准和程序为撤县设市工作提供了制度保障［27］。未来这种申报审核程序依然要严格执行，并且要持续加强对各地撤县设市过程的把控和论证程序的监督，严守设市“红线”、严把资格准入、严管过程推进，在全链条上杜绝“假性城市化”和“被动城市化”等问题，避免出现政策阈值效应。

（二）持续保持政策与环境的匹配度，维系政策的回报递增效应

制度设计者的有限理性决定了制度的时间视域和作用限度，因此，保持制度稳定性和有效性的唯一途径就是制度设计者要根据制度执行外部环境的不断发展变化而持续完善和更新制度。历史制度主义认为，在政治环境稳定且非重大变革期，一般不会发生突变式的制度变迁，制度创建后通常会随时间推移而发生细微的、渐进的变化，这种方式往往是制度变迁的常态，同时也是制度有效发挥功能的保证［28］。重要的社会经济条件的发展总是小步前进的，这就决定了影响政策变迁的变量的发展也是渐进的、连续的、一点一点积累的。然而，与那些突然发生的、大规模的制度转型相比，这些缓慢而细小的变化虽然并不会引起人们太多的注意，但它们在改变制度发展轨迹甚至造成实质性后果方面却不容忽视。从撤县设市政策发展进程来看，该政策总体呈现出渐进性的、增量式的变迁特征和从粗放到细致、从片面到全面、从定性到定性与定量相结合的发展趋势。但从2016年撤县设市政策重启到现在已有五年之久，这五年，我国的经济社会发展水平较五年前有了明显变化，城镇化基础设施建设、基本公共服务提供、农业转移人口市民化程度等方面均有了显著提高。外部环境发生了变化，政策优化调整也应及时跟进。对于五年前制定的人口、经济、资源环境与基础设施、基本公共服务等具体指标是否依然符合当前经济社会发展的实际，需要进行科学的论证和与时俱进的调整，以保持政策的稳定性和有效性。此外，随着城乡融合发展和乡村振兴战略的实施，撤县设市政策的未来走向需要国家提前进行顶层设计与战略预判，以保持政策与国家宏观战略导向相匹配，防止政策偏离预期。

（三）有效限制行为与政策的消极互动，杜绝政策的谋利性运作

行为与制度的互动分为积极互动和消极互动两个方面，积极互动能够使制度得到有效执行，而消极互动则会导致制度执行不彻底或者制度变相执行。正如奈特所说，制度发展是一场行动者之间的斗争，目的在于使所设立的规则能够促成那些对自己最有利的均衡［29］28-30。虽然撤县设市政策两次调整都较之前有所完善，但行动者歪曲执行政策的行为依然存在。究其原因：一方面，政策本身的不完善使政策与政策解释之间出现了缝隙，配套监管体系不健全使政策与政策执行之间出现了缝隙，这无疑给行动者预留了较大的自由裁量空间。另一方面，决定行为模式的任何规则或预期都将对资源分配产生不均衡的影响，面对“县级市”的巨大获利预期，行动者主观上存在主动转换政策的冲动。因此，国务院2016年印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出要“将具备条件的县和特大镇有序设置为市”，“有序”就是要防止一哄而上、盲目设市局面的历史性重现和政策的谋利性运作等情况的发生。该政策在后续实施过程中，要有效限制行为与政策的消极互动进而提高政策效能。具体而言：一方面，国家要进一步提高政策的清晰度，最大限度压缩政策与政策解释、政策与政策执行之间的缝隙，防止政策被一些“机会主义者”片面解读和转换执行。另一方面，国家要继续强化顶层设计，完善相关配套措施，既要合理控制正常条件下“撤县设市”的速度，又要做到政策照顾条件下“破格设市”的公开透明，还要兼顾东部、中部和西部地区的平衡分布问题，既不搞绝对的平衡分布，也不搞绝对的聚集分布，最大限度地实现区域的均衡发展与空间正义。