党政干部关注的重大理论和现实问题·2022（十一）推进协商民主广泛多层制度化发展

张效廉 全国政协经济委员会驻会副主任

党的二十大报告是中国共产党“新时代新征程”的政治宣言书，是实现第二个百年奋斗目标的进军动员令，是一篇闪耀着马克思主义真理光辉的纲领性文献。从国家治理的维度看，报告是中国之治实践成果的全景展示，是中国之治思想主张的权威阐释，是中国之治成功之道的全面宣示。党的二十大报告鲜明指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，强调“健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”，并对全面发展协商民主作出战略部署。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，新时代新征程上履职尽责必须把推进协商民主制度化发展、提升国家治理体系和治理能力现代化水平作为重要使命责任。

一、社会主义协商民主制度是中国共产党对人类政治文明的重大贡献，彰显了民主政治和国家治理的独特优势

现代治理理论与实践表明，多元主体的有效协作配合，是推进国家治理现代化的有效路径。1980年，美国学者约瑟夫·毕塞特首次提出学术意义上的“协商民主”概念，20世纪90年代开始，西方学者对协商民主的研究不断深入，出版了大量研究协商民主的著作。西方学术界兴起研究的协商民主理论有着鲜明的当代问题意识，是就当代文化多元、社会复杂性和大规模的不平等对代议制民主挑战作出的回应，是现代西方民主理论和政治实践发展的逻辑结果。西方协商民主理论的学者们从比较的角度主要以两种方式来定位协商民主。一种是把协商民主放在民主政治的历史中，通过与民主实践和理论的两种传统——共和主义和自由主义的比较来定义，认为协商民主是在自由、平等的宪政制度框架中，通过公民间协商讨论参与决策、达成共识或一致的民主形式。另一种是把协商民主与选举投票民主并列作为民主的形式来使用，针对选举民主只是对选民偏好和观念的简单聚合的局限性，强调决策的过程不仅仅是投票表决的过程，而且是协商讨论和运用理性的过程。西方协商民主旨在从精神和制度上应对自由民主的困境，试图通过恢复直接民主、公民美德和理性之治来弥补代议制的缺陷，强调在多元社会现实的背景下，通过公民普遍政治参与，就决策和立法达成理性共识。虽然这在一定程度上的确有助于矫正自由主义的不足，但是在以资本为基础、以金钱为保障和润滑剂的资本主义制度设计中，更多的是不同利益集团的博弈，难以实现真正平等、真实协商、真的民主，协商民主实践受到诸多局限。

2012年11月，党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，“协商民主”第一次被写入中国共产党最高规格文件之中，党的十八届三中全会进一步明确提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”。协商民主正式从地方性、局部性实践上升为国家战略举措，从政治领域扩展到经济、社会等各个领域，从一种工作方法上升为方略制度。社会主义协商民主是我国经过长期探索建立起来的符合本国国情的中国特色社会主义民主政治制度，创造了“我有你没有”“我能你不能”的一种独特的、独有的、独到的民主形式，其民主性、程序性、科学性和法治性与国家治理现代化所要求的民主化、有序化、公平化和制度化存在高度契合。具体来说，社会主义协商民主是指在中国共产党统一领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益实际问题，在决策之前和决策之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。归结起来，社会主义协商民主的特点主要体现在四个方面：一是协商式，即协商的参与主体是在地位平等情况下，聚合或组织起来通过讨论、对话、商谈、通容等方式围绕公共政策和重大问题充分表达合理的而非情绪化的观点诉求；二是广泛性，即协商的议题设置是关系国计民生各方面全方位，而不是局限在某一领域某个方面，是全国上下都要做的，而不是局限在某一地域；三是多层次，即协商的搭台组织是以多种方式在各个层级进行的，而不是固化在一种方式在单一层级开展；四是全过程，即协商的步骤阶段是贯穿于全过程人民民主全链条各环节的，既协商于决策之前和决策实施之中，又协商在民主监督整个过程。社会主义协商民主的基本准则有：一要在党的领导下协商，即中国共产党的领导贯穿协商民主推行的整个过程和各个环节，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证；二要理性协商，指协商议题要合理、协商程序要合规、协商参与人要理性，协商中的当事人需要为他们提出、支持和反对议案的言论给出理由；三要平等自愿协商，即一方面协商参与各方拥有平等参与权、协商中平等表达权，另一方面协商参与各方协商中的一切行为皆出于其自由选择；四要依法协商，即参与各方要遵循法治原则，在法律制度下协商，体现协商合法性。

实践证明，社会主义协商民主行之有效、具有巨大优越性，主要体现在三点。一是有利于协调社会关系，化解社会矛盾，凝聚社会共识。社会主义协商民主把“全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益”作为重要前提和基础，强调协以求同、商以成事，注重通过程序正当的协商过程，广泛听取人民内部各方面的意见和建议，广泛接受批评和监督，消除公共决策信息局限，解疑释惑，理顺情绪，化解矛盾，广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序渠道，找到最大公约数，形成推进国家治理现代化的强大合力。二是有利于促进民主监督，提高民主质量。社会主义协商民主是在中国共产党领导下开展的广泛协商，既保证了人民主体地位，又体现了民主和集中的统一，可以最大限度地将少数人和多数人的利益整合起来，为人民广泛参与监督创造了先决条件，广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端，确保民主高质量。三是有利于提升决策效率，推进决策科学化、民主化。社会主义协商民主以公共利益为导向，通过协商集中大家智慧，推动各方妥协让步、达成共识，避免陷入对抗式的无休止协商，降低决策交易成本，形成具有民主合法性和集体约束力的决策方案，实现理性化与高效化相统一，推动科学民主决策。社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵，为人类民主政治发展贡献了中国智慧、提供了中国方案。

二、新时代社会主义协商民主实现了创造性转化创新性发展，深化了规律性认识

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视协商民主建设发展，不断加强理论创新、实践创新、制度创新，深化了一系列规律性认识，实现了创造性转化、创新性发展。党的二十大新修订的中国共产党章程，进一步明确指出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，提出“广开言路，建立健全民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序”，增加了民主协商的要求。社会主义协商民主建设正沿着正确方向不断前行、取得实效。

一是社会主义协商民主理论创新开辟了新境界。党的十八大报告作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断，将协商民主从一种民主形式上升为重要的国家制度形式，成为社会主义制度和国家政治体制的重要组成部分。党的十八大以来，习近平总书记围绕“什么是社会主义协商民主、怎样发展社会主义协商民主”这一根本问题，对社会主义协商民主的性质定位、科学内涵、发展基础、战略任务、渠道程序等一系列具体问题进行阐释，并作出人民政协是协商民主重要渠道和专门协商机构的性质定位，深化了对社会主义民主政治发展的规律性认识，为新时代推进社会主义协商民主发展、加强社会主义民主政治建设指明了前进方向、提供了根本遵循。理论创新开辟新境界，让社会主义协商民主的自信更加坚定。

二是社会主义协商民主实践创新实现了新跨越。社会主义协商民主理论发展的同时，实践创新在各层级、各领域有力有序有效展开，主要表现在：有力有序有效拓展了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种渠道，从而使得协商民主平台更加多元；有力有序有效推动协商内容由事关党和国家发展的重大事项和公共政策，延伸到社会治理难事、百姓日常琐事，协商民主领域更加全面；有力有序有效探寻提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种途径及其灵活运用，从而使协商民主形式更加丰富；有力有序有效促进协商计划统筹兼顾、一体设计，协商活动参加范围、讨论原则、交流方式、成果呈现等一体实施，协商民主程序更加规范；有力有序有效牵动了社会各界对民主协商活动高度关注、积极互动，更加聚焦为党政决策建言资政献计佐证，协商民主成效更加显著。实践创新实现新跨越，社会主义协商民主的活力更加彰显。

三是社会主义协商民主制度创新迈上了新台阶。党的十八大以来，党中央制定出台了《中国共产党政治协商工作条例》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》等重要文件，为社会主义协商民主发展作出了顶层设计。为落实中央要求，人民政协等参与组织民主协商的机构分别制定完善了协商工作规则，许多地方党委还陆续出台了协商民主的实施意见，部分基层单位制定了具体操作办法，民主协商制度体系不断完善，使协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，实现了从“关心协商”到“谋划协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”的转变。制度迈上新台阶，让社会主义协商民主的道路更加宽广更加通畅。

对于新时代社会主义协商民主的创新发展，可以总结出以下几点规律性认识。一是中国共产党的领导是社会主义协商民主健康有序发展的根本保证。中国共产党没有自己特殊的利益，始终代表最广大人民根本利益，能广泛听取各方面意见，最大程度地整合多元的利益诉求，在这样的领导核心下保证了协商民主机制有效运行，夯实了社会主义协商民主健康有序发展的政治基础。此外，中国共产党的组织和活动原则还包括在民主的基础上，通过“集中”的方式，根据实际情况汇集、分析各种意见，在达成共识的基础上形成科学民主决策，让程序民主和实质民主实现有机统一，夯实了社会主义协商民主健康有序发展的实践基础。二是实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是发展社会主义协商民主的重要前提。在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。民主着眼于人民需要，是用来解决人民要解决的问题的。协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计。发展社会主义协商民主的重要基础前提就是要解决好涉及人民群众根本利益的问题。三是发挥人民政协作用是展现社会主义协商民主效能的主要渠道。一种政治制度设计只有落实到机构，并赋予其不同于其他机构的职能，才能彰显活力、效能和生命力。人民政协发展于新中国70多年民主政治进程，具有坚实的协商民主实践基础，在构建社会主义协商民主体系、发展全过程人民民主实践中，发挥好专门协商机构作用，可以使得国家治理体系、治理链条更加完善完备，更好聚集各方面智慧力量，推动国家治理体系和治理能力现代化。

三、推进社会主义协商民主制度化发展，推动制度优势转化为治理效能，准确把握人民政协在提升国家治理现代化水平中的定位和职责

党的二十大报告指出，我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。作为专门协商机构，人民政协必须坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持把党的领导、统一战线、协商民主有机结合起来，突出协商民主重要渠道作用，在发挥“专”的功能、“商”的特色、“制”的优势上下功夫，提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，加快推动制度优势转化为治理效能。

一是进一步明确人民政协是社会主义协商民主的重要实现方式，不断呈现有事好商量、众人的事由众人商量的生动局面。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立，是我国协商民主建设的重要标志。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。新时代新征程，人民政协要充分发挥代表性强、联系面广、包容性强的优势，探索搭建覆盖不同界别不同群体不同地区的协商平台，组织委员和群众开展广泛协商、平等协商、有序协商、真诚协商，做到既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章，最大程度反映、融合多元利益诉求，寻求最优解决方法，彰显社会主义协商民主独特能力。人民政协要完善政协委员联系界别群众制度机制，引导委员深入界别群众、深入一线、深入基层，真实了解各方情况，通过广泛协商，全面反映各界诉求和群众呼声，充分体现人民意志、实践人民民主、协调利益关系、汇聚发展力量，彰显社会主义协商民主的生机活力。

二是进一步明确人民政协是社会主义协商民主的重要实践主体，不断彰显协商民主的独特优势。协商民主贯穿人民政协政治协商、民主监督、参政议政全过程。检验人民政协工作做得好不好，很重要的是看协商民主有没有成效。新时代新征程，人民政协要认真落实政协协商工作规则，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，构建权责清晰、程序规范、关系顺畅、运行有效的政协协商制度体系，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，推动过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一。要完善人民政协民主监督制度机制，突出协商式民主特色，探索有效路径，针对重点难点问题，绵绵用力、久久为功，真正实现化解分歧、形成共识、改进工作、解决问题的良好成效。要强化政协协商文化建设，优化“商”的环节设计，丰富平等对话、理性沟通、友好交流的民主形式，引导各协商主体更好地掌握对话技巧、沟通艺术和说服能力，避免简单的你说我听、各说各话，避免协商仪式化、程式化，通过在政协协商平台营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好氛围，助力培育良好协商文化，推动社会主义协商民主广泛多层次发展。

三是进一步明确人民政协是社会主义协商民主的重要实行渠道，不断丰富协商于决策之前和决策实施之中的制度成果。人民政协为人民，每个界别都是联系群众有序参与协商民主的一条通道，每名委员都是反映社情民意推动协商民主的一个主体。只有健全人民政协有效运行制度机制，才能更好引导委员参与协商民主、体现协商民主。新时代新征程，人民政协要建立完善政协与党政部门常态化沟通联系机制，互通信息，交流情况，凝聚共识，为委员知情明政、协商建言创造条件，增强服务决策针对性。要完善专家协商制度，搭建专题协商平台，组织开展决策咨询协商座谈，吸纳相关界别委员、专家学者、利益相关方等各方人士参与，反映客观情况，综合各方意见，提出务实建议，增强服务决策科学性。要健全政协协商成果采纳、落实和反馈工作制度，完善对协商成果持续跟踪和协助落实机制，尽力推动各类协商成果转化为有效政策举措，增强服务决策实效性。要充分发挥政协全国委员会和地方各级政协组织、60多万名各级政协委员作用，发挥参加人民政协的各党派团体和各族各界人士作用，更好反映各层级各领域各方面的意见建议，带动形成自上而下和自下而上两种协商动力在一个良好的民主协商氛围中探索针对具体问题的灵活多样的解决方法，从而推动实现协商民主的真实性和有效性。

四是进一步明确人民政协是社会主义协商民主的重要实施平台，健全完善发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的制度机制。科学决策需要集思广益，政策实施需要达成共识。人民政协担负着把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任。新时代新征程，人民政协要把凝聚共识贯穿发挥专门协商机构作用全过程各方面，把凝聚共识融入视察考察、调查研究、协商履职活动中，紧扣“国之大者”、民生关切，引导委员认真履职，及时了解情况、分析问题，汇集民意、反映诉求，提出改进意见和建议，广集良策促进决策优化，广聚共识推动决策实施，为中国共产党团结带领全国各族人民有效治理国家厚植政治基础、社会基础。要强化团结合作理念，以道交友、以情感人、以理服众、以商求同，通过协商履职、界别联谊、政协书院、重点关切问题情况通报会、委员活动日等平台，深化拓展团结联谊，广泛汇聚发展合力。要面向社会积极传播共识，通过委员讲堂、重大专项工作委员宣讲团、专委会媒体见面会等机制化平台，组织委员利用自身影响力主动发声，宣传阐释党和国家重大决策部署，找准最大公约数，画好最大同心圆，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴不断凝心聚力。