论中国海洋开发和利用法律制度的完善

马忠法

（复旦大学 法学院，上海 200433）

随着陆上不可再生资源的日渐枯竭，人类目光开始投向海洋。海洋开发和利用成为人类经济活动的重要内容。海洋开发和利用意指人类对海洋资源的开采、养护和利用，包括海洋产品生产和海洋服务等；进一步可以分为对海洋生物的开发和利用，海水淡化，从海水中提取氯、钠及盐等化学资源，深海锰结核的试采，海底油气田的开发，利用潮汐等动力资源发电等。尽管人类开发、利用海洋已有几千年的历史，但早期的开发主要是用简单的工具在海岸和近海中捕捞鱼虾、晒盐，以及争夺近海运输权等；近代，一些沿海国家开始开采海底煤矿、海滨砂矿和海底石油等；真正全方位利用海洋是20世纪60年代以来，随着人类对海洋资源及其环境的认识有了提高，海洋工程及其他相关技术有了很大发展，海洋开发才进入到新的发展阶段：大规模开发海底石油、天然气和其他固体矿藏，建立潮汐发电站和海水淡化厂，从单纯的捕捞海洋生物向增养殖方向发展，利用海洋空间兴建海上机场、海底隧道、海上工厂、海底军事基地等，形成一些新兴的海洋开发产业。当下，世界上没有一个市场经济大国不走海权这条路[1]，且从过去为了海上通道的顺畅确保本国货物贸易的利益发展到今天更为关注对海上资源的争夺和利用。

为了合法、有序、公平地进行海洋开发和利用，《联合国海洋法公约》等成为多数国家遵守的规则：其成员通过签署和批准等形式接受，然后多通过国内法加以实施。在新时代，面对世界百年未有之大变局，在中国，与海洋利用相关的法律内容主要有：涉及国家主权的领海范围及其岛屿的归属问题、专属经济区及大陆架的划分及其资源开发利用问题、海洋环境污染问题、海上运输及安全问题等。针对当下中国发展形势、周边海域的处境及内在的需求，无论如何强调海洋及其开发利用的意义都不为过。2021年3月十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划和2035年目标纲要）将坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国作为海洋事业发展的原则和目标[2]，其核心就是加强海洋开发和利用，尽快将中国建设为海洋强国。要实现这样的目标，就需完善我国充分开发利用海洋资源、维护自己正当海洋权益的相关法律制度。为此，研究海洋开发利用法律制度以为立法提供依据，意义深远。

一、中国海洋开发和利用的任务及其法律制度的现状与不足

本文所说的“海洋开发和利用法律制度”是指运用海洋开发和利用之法律规范来调整海洋开发和海洋利用等关系所形成的相关制度，它主要包括海洋开发和利用立法、执法和司法等方面的制度。但限于篇幅和中国海洋开发和利用的实际情况，本文主要讨论的是海洋开发和利用立法、执法方面的制度，至于相关的司法制度本文不涉及。

海洋开发和利用对实现中华民族伟大复兴中国梦有着极其重要的意义，它在中国梦实现过程中的地位和作用日益彰显，然而这种作用的发挥需要相应的法律制度来保障。我国国民经济发展“十三五”规划纲要提出要制定海洋基本法，《全国海洋经济发展“十三五”规划》进一步要求我国健全涉海法律法规制度体系，推进海洋基本法、南极立法相关工作，加强海水利用等方面的立法，完善深海海底矿产资源开发法、海域使用管理法、海洋环境保护法、海岛保护法、矿产资源法、渔业法等法律法规的配套制度；加强对地方海洋立法工作的指导，支持沿海地区进行制度创新和改革等。但实际实施与立法规划存在一定的差距，“十三五”期间通过的法律只有一部，修改的与海洋相关的法律有两部（具体法律名称见下文），海洋基本法没有制定。2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对海洋事业发展又给予了期待：在“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”中把海洋装备产业作为“发展战略性新兴产业”之一；在“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”中将“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国”作为“推进区域协调发展”的重要组成部分；在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”部分将“提高海洋资源、矿产资源开发保护水平”作为重要内容；将“深地深海等前沿领域”技术作为强化国家战略科技力量的重要抓手。在2021年3月公布的“十四五”规划和2035年目标纲要中制定了“海洋”专章，其三节中的两节即“建设现代海洋产业体系”和“打造可持续海洋生态环境”主要涉及海洋开发利用等，如围绕海洋工程、海洋资源、海洋环境等领域突破一批关键核心技术，培育壮大海洋工程装备、海洋生物医药产业，推进海水淡化和海洋能规模化利用，提高海洋文化旅游开发水平，优化近海绿色养殖布局，建设海洋牧场，发展可持续远洋渔业，等等[3]。上述内容的实现，无疑需要更为完善的海洋开发利用法律制度。基于此，我们可以对我国现有的海洋方面的立法作一个梳理，分析其存在的不足，以从中明确海洋开发和利用立法制度完善的主要方向和内容。

（一）中国海洋开发利用立法、执法制度方面的现状

1.中国海洋开发、利用的立法现状[4]。我国海洋开发利用的法律制度已经初步形成，它由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和相关政策等构成。目前直接涉及海洋领域的法律主要有（按颁布时间先后）《中华人民共和国政府关于领海的声明》（全国人民代表大会常务委员会第100次会议决定批准，1958年）、《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年通过，2017年最新修订）、《中华人民共和国海上交通安全法》（1983年通过，2021年4月第二次修正）、《中华人民共和国渔业法》（1986年通过，2013年第四次修正）、《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年通过）、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年通过）、《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年通过）、《中华人民共和国港口法》（2003年通过，2018年第三次修正）、《中华人民共和国海岛保护法》（2009年通过）、《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（2016年通过）等多部。除了上述专门的海洋方面的法律之外，诸如《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国测绘法》等也涉及海洋方面的管理、使用和保护等。另外，我国批准或加入的国际条约也是我国海洋开发和利用的法律依据，目前我们批准或加入的条约，综合方面的有《联合国海洋法公约》；环境保护方面有《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《生物多样性公约》《保护世界文化和自然遗产公约》和《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》；渔业保护方面有《建立亚洲—太平洋渔业委员会协议》《亚洲—太平洋水产养殖中心网协议》等。不过加入海洋污染防治和海上安全方面的条约似乎更多，如有《国际干预公海油污事件公约》《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》《海上人命安全国际公约》等13个。此外，还有涉及具体区域海洋事宜的《南极条约》《南极海洋生物资源养护公约》等。上述两方面的法律文件构成我国海洋开发和利用方面的立法内容。

2.中国海洋开发利用执法制度方面的现状[5]。海洋开发和利用的执法制度主要由国务院的行政法规和部门规章及地方性法规和规章所构成。中国与前述法律相关的行政法规有20多部，如《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年修订）、《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年修订）、《中华人民共和国海洋倾废管理条例》（2017年修订）、《海洋观测预报管理条例》（2012年施行）、《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》（2019年施行）、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》（2013年修订）、《中华人民共和国渔业法实施细则》（1987年施行）、《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（2018年修订）、《防止拆船污染环境管理条例》（2016年修订）、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年公布）、《铺设海底电缆管道管理规定》（1989年施行）、《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年施行）、《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（2016年修订）、《中华人民共和国国际海运条例》（2019年修订）、《船舶和海上设施检验条例》（2019年修订）、《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》（1996年施行）、《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（2011年修正）等①具体内容参见“涉海行政法规”，www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/shxzfg/。。地方海洋法律法规主要是沿海省市制定的海域使用类的条例，如江苏、上海、天津、山东等省市的《海域使用管理条例》，以及海洋环保类的条例，如辽宁、山东、浙江、福建等省市的《海洋环境保护办法》等②具体内容参见“涉海法律”，www.soa.gov.cn/zwgk/fwjgwywj/。。部门规章有《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《海洋倾废管理条例实施办法》《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》《海洋行政处罚实施办法》《海底电缆管道保护规定》《海域使用管理违法违纪行为处分规定》等；地方性规章主要是沿海省和直辖市相关政府部门制定的，如上海市、浙江省等省市制定的有关海域使用的规章《海域使用管理办法》，辽宁省等省市制定的有关海洋环境保护的《海洋环境保护办法》等。本文限于篇幅，关于部门或地方政府规章不再一一列举。上述行政法规、部门规章及地方性法规和地方性规章共同构成中国海洋开发和利用的执法内容。

（二）中国海洋开发利用法律制度的不足

虽然我国现有海洋开发利用法律体系已经基本构建，但仍然存在以下方面的不足。

1.海洋事业发展整体战略规划存在不足，关于海洋利用的立法较为零散，缺乏体系性。我国海洋事业发展整体战略的不足之处主要体现在两个方面：一是缺少海洋事业发展方面系统的、长远的整体战略；二是现有的部门性、区域性或事务性的海洋战略，基调也是防守的成分较多，主动、积极进取的成分较少。这两个不足使我们在法律制度完善、海洋政策实施等方面有很大的努力空间。虽然我国早在20世纪90年代末就提出海洋开发和利用等目标，如1996年的《中国海洋21世纪议程》，但还谈不上是海洋发展战略，且该议程后续的实施和投入有限，如其提出的制定海洋基本法①参见《中国海洋21世纪议程》（1996）第7.11和7.12段。，至今尚未实现。2008年国务院批准了《国家海洋事业发展规划纲要》，但该纲要并非海洋开发和利用整体战略，且并未得到有效实施。其后党的十八大报告及“十三五”规划中均提出要制定国家海洋战略②国家海洋战略主要有海洋安全战略和海洋发展战略（即海洋开发和利用等战略）两部分。参见王翰灵：“加快制定国家海洋战略和海洋基本法”，《中国海洋报》第1813期（2016年）第A2版。，但国家海洋整体战略至今尚未出台。

我国海洋开发利用法律体系还不健全，主要表现在，我国目前已有的法律法规及批准或加入的条约完成于不同时期，着重于不同的领域，缺少一个基本法将整个国家的海洋政策或意图等反映出来；亟须制定一个统领各具体法律、体现主要条约精神并使它们的内容形成内在有机统一的框架法。

《联合国海洋法公约》是国际社会的一部海洋“宪法”，它不仅仅涉及海上运输、环境保护，还涉及海上各种资源的利用和养护等。我国于1996年5月加入并批准该公约。但到目前为止，我国并未制定与《联合国海洋法公约》相对应的所有重要领域的法律，尚未构建成与公约相衔接的国内法律体系。如海洋基本法尚未制定，海洋综合管理、海上生物养护及海岸等没有立法。即使有些已经立法，如《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海岛保护法》及《中华人民共和国海域使用管理法》等，也缺乏相应的配套法规或细则。

与其他领域的法律制定相似，海洋方面的法律、法规和政策等也多为海洋相关主管部门草拟并最终被立法机关通过，这样难免使法律存在部门本位的倾向，部门利益突出，宏观、中立和统一性不足。随着公约的生效，缔约国完全可能依据其所规定的内容，抓住利于自己的一点，主张权益，它使海洋制度已不仅仅是某一个沿海国国内法律制度的一部分，还会涉及诸多海域相连的国家。如中国南海地区诸多岛屿和海域就遭到周边国家片面理解条约所带来的挑战，并使国家海洋利益受到侵害。因此，及早及时系统地制定海洋方面的国内法，在争端中取得主动，已是当下我国在海洋方面需要解决的迫切问题。此外，对于远洋，尤其是公海领域资源的利用和开发，我国亟须通过立法来落实公约赋予我们的权利。

我国现在虽然在海洋开发利用方面通过了一系列法律法规，形成了海洋方面相对独立的体系，但相关法律法规颁布于不同时期，着重于不同的领域或多是专项性的行业法，彼此间不配套，尚未构成有机统一的体系：有的是陆上法律向海洋的延伸，缺乏对海洋固有特性的考虑；有的行业法多着眼本部门发展，缺少对其他行业的兼顾，特别是对海洋整体利益的考虑。总体上中国海洋法律制度不健全，尚未形成比较完整的海洋法规体系；立法较为分散，缺少基本法这样一个反映国家海洋政策或利益的主线来将相关法律统一起来。法律规定较为分散，内容冲突或重叠就在所难免，由此也使现有的行政法规规定的内容较为分散。

总体上，在海洋事务战略政策制定方面，我们既缺乏顶层设计，又在具体战略实施方面投入不充足、不够主动，由此使得在海洋开发利用立法上较为零散，难以构成有序的体系性法律制度，进而在一定程度上使我国海洋事业发展滞后，难以满足国家安全保障的需要。

2.执法机构分散，政出多门，效率不高。20世纪90年代，就有人指出我国海上执法力量薄弱，对违法行为的监督、打击力度不够③1996年《中国海洋21世纪议程》第7.9段。。当下这种状况仍未得到根本改观。其原因在于执法机构分属不同部门，执行部门多头执法，缺少较为密切的、有效的配合与协作。没有强有力的集中统一的主管部门，不易形成合力，既让不法行为有空可钻，也使打击效果大打折扣。目前我国海洋管理实行的是在特定领域的统一管理与相关部门协助管理相结合的分散管理体制。涉海行业管理部门主要包括渔业、矿产、交通、海事、环保、外交、科研及军事等部门。2018年国务院机构改革调整之后，国家海洋局划归自然资源部。职责划分方面，除海洋环境保护的职责整合到生态环境部之外，其他职责归自然资源部[6]，但无单独成建制的类似于原“国家海洋局”之机构，原11个司级机关的职能分别由自然资源部下设的海洋预警监测司、海洋战略规划与经济司、海域海岛管理司、国际合作司（海洋权益司）等来履行。

由于海洋开发具有艰巨性、复杂性、高风险性和技术性等，因而专业化、行业化的海洋管理对实施海洋特定资源的勘探、开发和利用活动、提高管理水平和规避风险具有积极意义。目前这种分散型管理体制存在着多种弊端：一是条块分割，不仅各海洋管理职能分散、重叠，而且相关部门职责不明，易导致管理成本增加且效率降低，难以形成合力以有效管理复杂的、涉及多方面议题的海洋事业。二是部门利益等本位主义使各主管部门容易更重视本部门存在的管理问题，对海洋利用中可能产生的副作用，如海洋环境污染问题等关注不够。三是海上执法机构不统一，有海监、渔政、港监等多个部门，执法力量分散，削弱了海洋管理能力，特别是面对他国挑衅时，若对外执法形象不一，容易留下执法漏洞、执法不及时等问题，给他国留下可乘之机。事实证明，海洋多头执法不但对执法过程有影响而且危及立法质量。有的法律为兼顾各方利益，偏离初衷甚至变形，有些我国海洋管理急需的法律，受分散型体制的制约至今未进入立法程序。《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》是关系我国海洋维权的重要法律，因涉海部门多不能明确主管部门，贯彻执行受到严重影响。四是此前的国家海洋局管理部门行政级别偏低，又没有海洋综合性的基本法律制度支撑，无法满足海洋管理的统一和协调要求[7]；目前“国家海洋局”牌子虽然保留在自然资源部下，但无专门建制，行政级别偏低的情况没有得到根本性改变。

分散管理最为典型的法律规定是《中华人民共和国海洋环境保护法》的如下规定：国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。然后是国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门分别负责各自相关的环境监督管理及污染事故的调查处理等。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责（沿海地方县级以上各级而非某一级人民政府应当共同承担保护和科学合理地使用海域的责任）①《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）第五条。。这种看起来分工较为明确的规定在实际操作中涉及模糊界定的情形时，会产生推诿责任和争夺权利的可能。《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国港口法》等中也有类似的、容易带来分散执法的规定，限于篇幅本文不再一一分析。

总体上，执法方面，多数法律规定过于原则，执行较为困难；有些法律规定虽然比较详尽，但由于种种原因，实际执行效果并不理想，并未达到立法目标。

3.海洋技术相对落后，财政投入相对不足。与航天航空领域的投入相比，我国在海洋开发研究方面的投入显然是严重不足的。不仅海洋执法队伍技术装备较差、技术手段较落后，而且海洋科学研究，特别是远洋、公海方面的开发技术研究等投入也不够。开发海洋资源，发展海洋经济，没有海洋技术是难以实现的。尽管“十三五”以来，我国海洋科技研发投入较之前有较大提升，发展总体较好；在国家创新驱动发展战略和科技兴海战略指引下，海洋科技创新能力有所提升，在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得较大进展，但在海洋经济转型过程中急需的核心技术和关键共性技术方面存在着巨大的提升空间。与航天航空领域的研发投入相比，海洋开发方面的投入既不充分，也不平衡。

二、中国海洋开发和利用法律制度构建和完善的建议

（一）尽快制定国家海洋发展战略

海洋资源开发和利用在当下具有极其重大的意义，为此我们应尽早制定有指导意义的国家海洋战略。世界主要海洋大国如美国、日本、韩国等无不先以战略为导向，赋予海洋战略在国家经济社会发展中的重要地位，然后通过法律制度及配套机制来促进战略目标的实现。就目前而言，结合“十四五”规划和2035年目标纲要，我们可以设立近期、中期及远期目标[8]。近期目标重在维护根据国际法及历史上形成的我国领海和诸多岛屿的主权与权益，敦促有关国家遵守《南海宣言》，并通过适当机制如类似于建立三沙市等措施，逐步收回我国被他国非法占有的岛礁，确保我国在这些岛礁及其附近海域从事海洋开发利用的权利。中期目标是在综合国力进一步提升的基础上，借助海洋技术，成为地区性的海洋强国。远期目标是不仅在我国拥有的海域享有完全充分的主权，还在远洋特别是国际海底区域等全人类共同财产领域获得发展，让其他国家尤其是发展中国家分享到中国的技术，造福全人类。

制定战略的核心是：维护国家利益，提高海洋开发利用能力（依赖海洋技术），加强与有关国家合作，提升中国在国际海洋方面的话语权。在海洋战略的作用下，目前最现实的目标是：通过政府主导、军民结合的办法，如通过招标等让国内外大公司利用和管理有关岛屿，或采取屯海策略鼓励军民入住有关岛屿等方式来参与岛屿与海域的保护和经营，最终提高我国利用和实施海上权利的能力，进而实现对有关岛屿的控制[9]。在实现这一目标的基础上，再考虑远洋或深海的开发利用，获取更多正当合法的利益。

（二）制定海洋开发利用的基本法，完善海洋开发和利用法律制度

中国目前缺乏海洋开发利用方面的基本法，已有的相关法律法规间缺乏统一、内在的联系。对此，可以结合“十四五”规划和2035年目标纲要规定的“有序推进海洋基本法立法”之要求[10]，参照有关国家经验，率先制定海洋基本法，统领目前已有的相关法律，并为将来制定某一具体领域的其他法律奠定基础。

美国《2000年海洋法》中明确提出：“新的美国国家海洋政策应是协调性和综合性的政策。”同时，依据该法案，总统任命组成的美国海洋政策委员会开始对美国海洋政策和海洋利用管理方面的问题进行深入调研和全面评估，提出建议对策，并最终通过《美国海洋行动计划》等来落实。日本基于本国的国土狭小等国情，一直注重拓展海上生存空间，21世纪以来更甚。2002年5月，日本海洋政策研究财团公布了《海洋与日本：21世纪日本海洋政策建议书》；同年8月公布的《新世纪日本海洋政策基本框架》提出“了解海洋”“保护海洋”和“利用海洋”三个海洋经济政策调整的基点。2007年4月，日本通过了《海洋基本法》《推动新的海洋立国相关决议》；同年7月，推出了“海洋政策基本方略”。2008年3月，日本内阁又批准了以《海洋基本法》等为基础的《海洋基本计划》。这些都给我国提供了借鉴。如在制定海洋开发利用基本法时，不能规定得过于具体，因为海洋开发利用基本法的实质是通过法律形式来反映国家的政策倾向，它规定的都是基本原则和重大问题。从内容上说，海洋开发利用基本法是国家海洋政策和战略的核心体现。从形式上说，在国内，海洋开发利用基本法是国家具有强制执行力的规范性文件；在国际社会，海洋开发利用基本法是具有主权意义的权威法律文件。

在海洋开发利用基本法中，需要明确该法制定的目的，并根据该目的将有关制度或措施从战略意义的高度进行规定：首先是维护国家安全和海洋权益；其次是保持海洋开发利用和海洋环境维护之间的和谐；此外，还有提高海洋科技知识、海洋产业的合理发展、海洋事业的综合管理、国际合作及国家、地方政府及个人、有关企业等责任等方面。在基本内容方面，笔者认为，应将我国长期以来的海洋政策提炼出来，如海洋经济与资源、环境保护并举的可持续发展；海洋经济发展与国防建设统筹兼顾，保证国防安全；突出近海（专属经济区和大陆架）的调查、监测、经济发展和环境保护；海洋科学技术发展以及国际海洋事务合作；等等。对于远洋特别是公海和国际海底区域目前尚未有系统政策的区域也要在基本法中表明中国的态度。至于海洋基本法的原则以维护国家主权与安全（包括军事安全、经济安全与环境安全等）、协调海洋开发与海洋环境生态保护、促进海洋产业可持续发展、统一协调管理海洋事务、注重海洋科技发展、提升海洋意识及遵守海洋法公约确定的国际法基本原则等为主要内容[11]。

由于海洋基本法属于宏观原则性的法律，是我国针对海洋问题宣布的政策性宣言[12]，它不能取代具体各海洋事业的单行法。海洋方面的单行法，尚未制定的，应提上立法日程，如海洋开发利用法、海洋科技发展法、海岸带管理法等；已经制定并生效实施的，不足之处需要进一步完善，如《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国领海和毗连区法》等。目前亟须制定的是海洋经济规划及海洋资源开发、利用和保护等方面的法律法规[13]及海洋综合管理法等。由此，建立较为健全和完整的以基本法为核心、以单行法为基础并以行政法规为实施措施的海洋法律体系。

（三）建立统一的海洋事务主管机构，协调各涉海部门之间管理关系

在制定海洋基本法时，应对海洋事业的主管部门及其职责、权限，以及其与相关部门之间的关系等作出明确规定，实行统分结合，让各相关部门职责清晰，以最大限度执行国家政策、基本法，维护国家利益。有学者建议设立国家层面的海事委员会，该委员会下设立海洋事业发展局和海洋事业行政管理局来统一管理海洋发展规划并加强执法，这样可以改善现有法律实施不力的现象[14]。也有学者建议这样机构的名称可设置为“国家海洋事务委员会或领导小组”[15]。笔者也认为十分有必要建立中央政府层面的、统一高效管理海洋事务的管理机构。海洋事务不仅仅涉及运输等海事业务，还包括海洋资源的开发利用等，涉及的领域十分广泛，对此，笔者赞同设置“国家海洋事务委员会或领导小组”，以某一部门为主导，以跨部门的“海洋事务委员会”为国家最高领导协调机关，以国务院总理或副总理担任委员会主任，其他涉海部门的行政负责人为委员，协调处理复杂的海洋事宜。基于我国已有类似管理机构经验及2018年调整后的国家机构状况，该主管机构可以是自然资源部。

在海洋基本法设想的方案未实现前，可以像知识产权事务或应对气候变化事务领域那样，先设立国务院海洋工作小组，并在有关法律修改中明确规定自然资源部是承担海洋事务主要责任的主管部门，其他相关部门在将来设立的“国家海洋事务委员会或领导小组”的领导下配合其进行海洋开发管理等，是一条较为现实的保障国家海洋权益之路。

（四）注重海洋技术发展，完善相应的法律制度以确保海洋技术优势

海洋开发利用对技术的依赖远甚于一般领域。这些技术包括近海边际油气田开发技术、深水油气资源开发技术、海洋深水能源勘探核心技术、深远海和极地资源开发利用工程装备与技术以及中深水、深水简易平台、简易水下设施技术等，它们以绿色船舶技术和深远海运载与工程装备技术为重点，与其他相关技术形成完备的海洋科考、渔业资源开发、海洋油气开发、海上运输、海上执法及海上综合保障装备体系。

值得注意的是，尽管《联合国海洋法公约》体现了发展中国家的很多利益要求，如专属经济区制度、国际海底区域制度等，但因发展中国家技术水平落后，这些规定在多数场合流于形式，许多发展中国家限于技术能力，无法到公海领域分享条约赋予它们的权益。就我国而言，即使制定或完善了海洋战略、海洋基本法及相关单行法等，海洋事务战略意图的实现和法律实施，最终仍取决于海洋技术的发展。海洋开发和利用自古就与技术相关，早期是造船技术、捕捞技术与航海技术（也包含造船技术）先进的国家，从海上获取了巨大利益；现当代以来，海洋资源开发和利用技术先进的国家，从海上获取了无尽的资源。尤其是有的掌握先进海洋技术的海洋强国，在公海甚至他国的专属经济区或大陆架上为所欲为，即使发展中国家感到不满，也难以遏制这种霸道行为。历史和现实表明：只有掌握先进的海洋技术，才能维护自己的合法权益。十多年前，多数沿海国家就已经开始加强海洋科学技术研究、开发和应用，以增强国际海洋竞争能力①见《中国海洋21世纪议程》（1996）前言。。因此，对我国而言，如何拥有先进的海洋技术是未来掌握主动权的重要前提。前文提到，与航天航空技术投入相比，我国在海洋技术方面的投入十分有限。为此，我们应加大投入，以期获得具有优势地位的海洋技术。获得技术一般有两个路径：一是通过自主研发；二是通过技术转让。对中国这样的大国而言，通过技术转让获得核心技术较为困难，更多是依赖自主研发。国家可通过立法鼓励各种向海洋开发技术领域进行投资的行为，并通过税收、利益分配等机制引导过剩资金投向海洋技术的研发。同时，通过立法让公众意识到海洋资源对国民和中国社会的重大意义，吸引民间资本等投入海洋技术研发，进而推动海洋技术水平的提升。

但是在注重自主研发的同时，我们也不应该忽略通过技术引进（技术转让的主要类型之一）走消化吸收再创新之路来获得的技术。我国海洋技术在不少领域还是较为落后的，对此，可以通过国内法的完善来引进我国所需的技术，并进行后续研发，以缩短我们在这些领域与发达国家的差距。《联合国海洋法公约》通过时，反映发展中国家诉求之一的规定就是技术转让规定。但非常可惜的是，这些规定遭到以美国为首的发达国家的反对，最终在20世纪90年代初被修改了，满足了发达国家的需求（在所谓“公平合理”的情况下转让技术），进而在现实中很少得到实施[16]。但我们可以通过建立合资、合作企业等方式在合作中获得技术并提高技术能力。而从实践中看，《联合国海洋法公约》中技术转让的义务恰恰是被忽视最严重的。我国在有关文件中，也突出“在海洋生物多样性管理、科学研究、技术开发与转让、人员培训等领域加强交流与合作，包括开展跨国民间组织之间的合作与交流”②见《中国海洋21世纪议程》（1996）第5.59段。的重要性，但这还需要在法律层面予以体现。

总之，我国应初步建立具有自主知识产权的近水、深水资源能源勘探开发技术体系，推进近海边际油气田开发技术，探索深水边际油气田和其他资源开发新技术，加快中深水、深水简易平台、简易水下设施研制和加大开发力度，并提高相应的技术水平，为开发利用海洋资源创造积极条件。除此之外，我国还应深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施，推动建设公正合理的国际海洋秩序，推动构建海洋命运共同体；深化与沿海国家在海洋环境监测和保护、科学研究和海上搜救等领域务实合作，加强深海战略性资源和生物多样性调查评价；参与北极务实合作，建设“冰上丝绸之路”；提高参与南极保护和利用能力[17]。注重利用《联合国海洋法公约》来维护和主张国家权益，对正在或将要形成的有关海洋领域的国际法规范要做好充分的国际立法探讨和研究，并积极参与甚至主导某些领域的规则制定和维护。如当下正在讨论的《联合国海洋法公约》下的国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用（BBNJ）③根据国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题（BBNJ）政府间会议第1届和第2届会议的讨论成果，BBNJ政府间会议编写了该协定案文草案，使各代表团能够就今后文书的案文进行谈判。该文件的结构方式类似于条约，包括12部分，共70条，载有条约用语，以及涉及2011年商定的一揽子事项中确定的4个专题中的条款，还包括体制安排、财务机制、条约执行和争端解决等部分。该草案目前尚在讨论之中。国际协定以及将来可能讨论的国际海底区域、南极、北极等国际规范或协定，以利于将来本国相关法律制度的完善及国家利益的维护。

三、结语

海洋是全球生命支持系统的一个基本组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富①Agenda 21，para.17.1.。海洋成为陆地不可再生资源日渐耗竭后该类资源提供的主要场所，而人类发展无限之需求不会停止对各类资源的需求；因此，海洋开发利用也将成为将来人类获取财富的主要路径。《联合国海洋法公约》尽管对各国在海洋方面所享有的权益有所规定，但由于其弹性条款过多，在实践中，往往是那些掌握先进海洋技术的国家过多享有海洋上的权益。作为世界第二大经济体的中国在海洋权益获取方面的状况与其地位是极其不相称的，甚至连其主权管辖下的海域及其内的岛屿之权益也屡屡受到侵犯和挑战，更不用说公海之上的丰富资源的获取与分享。这种状况与我们长期以来在海洋事业方面的政策和相应法律制度存在不足有较大关系，如海洋开发利用等事宜没有真正上升到国家战略的高度，有关法律制度欠缺与滞后，主管机关的多部门性及海洋技术投入、研发投入不充足等。为此，我们需要将海洋事业的发展上升到国家发展大战略的高度，完善相应的法律制度，特别是要制定海洋开发利用的基本法，并加大对海洋技术研发的投入，同时提高全民海洋意识，采取切实有效的措施实施相关战略和法律，以使中国真正成为海洋强国，为“中国梦”的实现创造积极有利的条件。