“人类卫生健康共同体”视域下邮轮疫情防控的法律应对

李韵依

2020年新冠肺炎疫情爆发以来，多艘国际邮轮疫情事件引起了国际社会对邮轮疫情防控问题的强烈关注。“钻石公主号”“盛世公主号”“红宝石公主号”三艘国际邮轮大规模集中爆发疫情，沿海国采取的一系列港口限制措施导致多起邮轮被拒入港，国际邮轮一度成为无人接收的“海上弃婴”。邮轮疫情造成全球邮轮旅游业面临前所未有的危机，邮轮行业进入了大停航时代。新冠肺炎疫情背景下的邮轮疫情困境，暴露出邮轮中游产业应对突发公共卫生事件管理和运营的严重缺陷，作为供应链上重要一环的邮轮港口成为邮轮疫情防控的“阿喀琉斯之踵”。①李涵、赵一飞、罗逸仁：《供应链视角下邮轮港口公共卫生事件模型分析》，《大连海事大学学报》2020年第1期，第83—84页。国际邮轮未来还将面对可能的突发公共卫生事件的考验，当传染性疫情的威胁再次来临时，疫情邮轮能否及时入港停靠并获得来自岸上有效的医疗援助？邮轮无处停靠而在海上漂泊的情况会否再次出现？回答这些问题的基础是其中的法律问题，本文拟对此略作思考。

一、邮轮疫情防控的法律困境

（一）缺乏专门针对邮轮疫情防控的国际法规范

邮轮疫情防控问题涉及国际海洋法、国际卫生法、国际人权法、海事海商法等多个国际法分支，而国际法的碎片化导致各部门法在应对疫情邮轮的接收和救助问题上难以弥合，存在规制上的空白。《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）有“海洋宪章”之称，是迄今为止最详尽的一部国际海洋法公约，对船舶航行、海上人权保护、沿海国的责任义务等方面都有规定，但不涉及海上公共卫生安全问题。“泰坦尼克号”沉没事故催生了《国际海上人命安全公约》，其规定了船舶防火设施、救生设施、通信设备等方面的内容，针对的是海上物理危害而非海上传染性疫情对海上航行安全的威胁。《国际便利海上运输公约》简化了国际航行船舶抵达、停留和离开港口的手续、文件要求和程序，并未有针对疫情船舶进出港口的考虑。《国际海港制度公约》虽涉及船舶基于互惠原则出入港口的规定，却并未赋予外国船舶自由进入港口的权利。《国际海上搜寻救助公约》建立了世界性海难救助体制，但其关于海上遇难人员营救安置的规定并未及于涉事船舶本身。《国际卫生条例（2005）》（以下简称《国际卫生条例》）作为目前管理全球卫生安全和应对全球公共卫生危机的唯一法律框架，是应对传染病疫情和其它突发公共卫生事件具有法律约束力的“硬法”，但缺乏对国际邮轮这一特殊性质船舶的制度安排。

（二）接收和救助疫情邮轮的责任主体难以确认

邮轮疫情防控涉及包括船旗国、港口国、邮轮公司所在国、乘客及船员的国籍国在内的多方主体，这些主体往往分属不同的主权国家。①在邮轮防疫的语境下，港口国是特定的沿海国，即邮轮母港、挂靠港、经停港等港口所在的沿海国。邮轮“母港”是商业化的概念而非法律概念，国际法上并未针对母港国设定义务。参见刘晨虹：《疫情邮轮的责任困境与海洋法律体系的完善》，《中国海商法研究》2020年第1期，第6页。由于缺乏专门针对国际邮轮疫情防控的国际法规范，而依据现有的国际法难以对所涉主体关于邮轮疫情防控的责任进行划分，各方主体责任的承担方式和责任分配的缺陷导致疫情邮轮无法得到及时的接收和救助。

根据《海洋法公约》对不同海域划分的规定，邮轮航线涉及公海、沿海国的专属经济区、毗连区、领海和内水。沿海国对外国船舶的管辖权强调的是陆地辐射海洋的权利而非义务，船旗国应对在公海航行期间“悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”。②《海洋法公约》第91条、第92条和第94条。然而，由于“方便旗”盛行，船旗国与船舶难以实现“真实联系”，兼具旅游观光和旅客客运双重属性的国际邮轮在物理距离上往往又远离船旗国，实践中船旗国并无意愿也无能力对疫情邮轮进行实际管理和救助。③试图为船籍登记规定统一的实施标准的《联合国船舶登记条件公约》迄今尚未生效。船舶与船旗国缺乏“真实联系”的问题至今没有得到根本解决，屡屡出现船旗国怠于承担污染船舶遇难的救助责任的事件。

二、疫情邮轮救助的国际法规则

在国际关注的突发公共卫生事件背景下，疫情邮轮有进入港口靠泊并让乘客和船员获得来自岸上医疗援助的现实需要。有学者提出宜建立“复合责任”机制，在救助义务和机制中引入比例原则，采取港口国管辖优先、船旗国协调配合的方式对港口国、船旗国以及邮轮公司针对疫情邮轮的接收和救助进行责任和义务的分配。①参见吴蔚：《国际法规则的“邮轮困境”与人类卫生健康共同体建设》，《亚太安全与海洋研究》2020年第4期，第66-67页。结合“船旗国中心主义偏移”的趋势，船舶避难规则在邮轮疫情防控中的适用可以作为港口国管辖优先并向疫情邮轮提供救助的规则支撑。②参见张湘兰、郑雷：《论“船舶中心主义”在国际海事管辖权中的偏移》，《法学评论》2010年第6期，第71—72页；高嘉轩、孙思琪：《邮轮治安事件的管辖冲突与因应对策》，《中国海商法研究》2020年第3期，第53—54页。

（一）疫情邮轮入港避难靠泊的国际法规则

1.海上人命救助的国际法义务。为海上遇难人员提供救助是海上活动最重要的原则之一。③See B.H.Oxman,“Human Rights and the United Nations Convention on the Law of the Sea”,Columbia Journal of Transnational Law,vol.36,1997,p.414.对海上遇难人员提供救助不仅是道德义务，更是一项明确的国际法义务。船舶避难规则是对海上航行的船员和乘客生命安全和人道主义关怀最直接的体现，遇难船舶（ship in distress）及其所涉人员的生命健康安全应该受到善意、人道的保护。④See Alan Lowe, “The Right of Entry into Maritime Ports in International Law”, San Diego Law Review, vol. 14,1976,pp.597-610.《海洋法公约》对海域的划分不影响救助义务的履行，对遇难船舶及人员救助的义务普遍适用于公海、专属经济区和领海。⑤参见曲波：《海洋法与人权法的相互影响》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2013年第5期，第90页。但是，尽管国际法通过条约的方式明确了沿海国对海上遇难人员的救助义务，由于没有具体规定救助义务的履行方式，无法直接得出沿海国必须通过接收遇难船舶入港避难的方式履行海上人命救助义务。⑥参见陈梁：《不再涉及人命安全的遇难船舶沿海国避难的法律问题》，《中国海商法年刊》2007年第18卷，第201页。

2.习惯国际法下的船舶避难规则。国际条约对于准予遇难船舶进入港口国避难的“保留”，与习惯国际法下关于遇难船舶入港避难的习惯权利范围的发展和挑战不无关系，遇难船舶入港避难的习惯权利最早可以追溯到17世纪的海事法典。⑦See Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,2012,pp.77-80.海上贸易强国、沿海城市及港口普遍存在通过接受海上遇难船舶避难的方式对船员进行救助的实践。⑧See Aldo Chircop, “The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”, Places of Refuge for Ships: Emerging Environmental Concerns of a Maritime Custom, Aldo Chircop and Olof Linden eds., Leiden: Brill Publishers, 2006,pp.170-175.经过数个世纪的发展，遇难船舶避难准入的习惯权利在一系列的双多边协定、海事管理规程以及判例中得以确认并广泛实践，鲜有对这一传统习惯国际法规则的异议。⑨See Aldo Chircop,“Living with Ships in Distress”,World Maritime University Journal of Maritime Affairs,vol.3,no.1,2004,p.33;Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,p.14.1809年The Eleanor案首次在判例中确认海上遇难船舶享有进入沿海国港口避难的习惯权利，⑩See The Eleanor Case(1809)165 ER 1058.国际法研究院（Institute de Droit International）先后在一系列决议中确认了遇难船舶避难准入的权利，①See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2003,p.412.各国在航海实践中普遍认可遇难船舶进入沿海国避难的习惯国际法。②参见陈梁：《不再涉及人命安全的遇难船舶沿海国避难的法律问题》，第199—200页。国际海事委员会对各国海商法协会发放的调查问卷结果也表明，国家普遍认同遇难船舶为保全人命享有进入沿海国避难的习惯权利。③See“Report of the International Sub-Committee on Places of Refuge”,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2004,pp.386-393.

然而，随着海洋环境保护意识的觉醒，污染遇难船避难需求与沿海国海洋环境保护需要开始出现冲突。1960年前后开始出现拒绝污染遇难船避难请求的实践，遇难船舶入港避难的习惯权利受到质疑。④ERIKA,CASTOR,PRESTIGE,ANDROSPATRIA,CHRISTOS BITAS等事故引起国际社会对海上遇难船舶进入避难地问题的关注。See“Schedule of Casualty Experience”,Annex 2,CMI Yearbook,Antwerp:Comité Maritime International,2002,pp.139-142;Morrison Anthony,Places of Refuge for Ships in Distress:Problems and Methods of Resolution,pp.15-16;George Kasoulides,“Vessels in Distress:Safe Haven for Crippled Tankers”,Marine Policy,vol.11,no.3,1987,pp.184-185.直升机、救援艇等现代救助手段的出现使人命救助不再必然需要通过准予遇难船舶入港避难的方式实现。沿海国在实现对海上遇难人员的救助后，为避免可能发生的泄漏风险对渔业、海洋环境、港口安全、公共健康等方面的危害，往往倾向于拒绝接受污染遇难船舶入港避难。⑤See Myron Nordquist,“International Law Governing Places of Refuge for Tankers Threatening Pollution of Coastal Environments”, Law of the Sea, Environmental Law and Settlement of Disputes, Tafsir Malick Ndiaye, Rüdiger Wolfrum,Chie Kojima eds.,Leiden:Brill Publishers,2007,pp.505-519.人命救助与船舶实现技术上的分离使传统语境下以保护人命安全为核心的遇难船舶避难准入权的法律基础发生了变化。船舶避难准入权的法律基础仅为保护人命安全的人道主义考量还是也包括船舶及货物在内的财产利益出现争议。⑥See Aldo Chircop,“The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”,pp.222-223.而这恰好说明船舶避难规则最根本的法律基础是对生命的保护和救助以及人道主义的考量，讨论关于船舶避难准入权的习惯国际法是否发生变化的大前提应是人命救助与船舶本身在技术上可以实现分离，而不能概括地认为船舶避难准入的习惯国际法规则发生了变化。

3.疫情邮轮享有的船舶避难权利。海上人命救助和船舶避难规则的适用前提是所涉船舶及人员属于遇难船舶和海上遇难人员。以The Eleanor案为代表的一系列判例指出，船舶遇难是指船舶面临着现实、紧迫、巨大、严重的危险，且这种危险足以使一个具备航行经验的船员作出船舶、船载货物及船员生命正在遭受损失风险的理性判断。⑦See The Eleanor,[1809]Edwards’Admiralty Reports 135.船舶遇难在国际公约中被定义为，有理由确信船舶或人员面临严重和紧急危险而需要立即救援的情况。⑧参见《1910 年统一海难援助和救助若干法律规则的布鲁塞尔公约》(Brussels Convention for Unification of Certain Rules of Law with Respect to Assistance and Salvage at Sea) 第11 条；《1989 年国际救助公约》(International Convention on Salvage)第10 条；《1974 年海上人命安全公约》(International Convention for Safety of Life at Sea)第5章；《1949年改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇的日内瓦公约》(Geneva Convention for Amelioration of Condition of Wounded,Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea)第12条。英美法院及国际仲裁的判例对于造成船舶遇难的原因往往采用开放式列举的方式，既包括天气、船舶故障等海上风险因素，也包括因船舶上发生叛乱或遭遇海盗追击等原因造成的船舶险情。①See Aldo Chircop,“The Customary Law of Refuge for Ships in Distress”,p.223.船舶在航行过程中因船上人员患病而对船舶适航性产生不利影响，也属于造成船舶遇难的原因。②参见陈建民、张亚:《海洋法》，青岛：中国石油大学出版社，2009年，第230页。船舶遇难的判断依据是船舶处于因操作不能或其他原因所致的需要援救或修理的客观状态，而非造成这种遇难状态的原因。③See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,p.407.为了使在海上遭遇难情的船舶得到更及时的救助，一些国际法文件开始使用“需要援助的船舶”（ship in need of assistance）这一概念，其涵义较之遇难船舶更宽泛，当海上航行的船舶处于“需要援助”状态之时即可寻求避难。④国际海事组织于2003年通过了《关于需要援助船舶避难地指南决议》（A.949[23]号决议），指南专门针对不涉及人命安全的遇难船舶进入沿海国避难的问题。

疫情邮轮所涉船员和乘客面临生理和心理健康的双重威胁，由于邮轮不具备应对突发重大传染性疫情的隔离和医疗条件，船员和乘客均存在极高的感染甚至出现危重症和死亡的风险。突发公共卫生事件具有突发性和不可预见性，国际邮轮即便配备有基础的药物和医疗设备，也难以提供应对突发传染性疫情尤其是通过呼吸系统传播疾病所需的隔离、检测和治疗条件。船员和乘客无法获取必要的医疗服务，船员在高风险环境且缺乏足够医疗防护装备的情况下持续工作，远远超出船员最长服务时间。即便在服务期间受到感染，船员也无法及时进行轮换或接受医疗救助，这使得船员和乘客出现焦虑、疲劳进而产生一系列精神问题。⑤See Crew Change ITF and JNG Joint Statement, https://www.itfseafarers.org/en/news/crew-change-itf-and-jngjoint-statement,last visited:2021-4-26.由于国际邮轮载客量及传染性疫情的特殊性，对疫情邮轮所涉船员和乘客的救助在实践上难以实现与邮轮的分离。⑥不同于一般的海上救援，数千人规模的国际邮轮难以通过直升机和船舶对病人进行分批转运。日本和美国曾考虑部署配备有医疗设备的“医院船”。大型邮轮搭载超过3000名乘客并配备500-1000名船员，而美国的两艘“医院船”仅各有千余张病床，且由油轮改装的“医院船”封闭性强，并不具备传染病疫情救助的负压隔离条件，无法满足数千人规模的隔离需求。通过部署“医院船”在海上进行隔离难以实现，除船员、医护人员和病患交叉感染的风险外，“医院船”上的医用垃圾处理和医疗污水排放都存在巨大隐患。参见《世界最大医院船真的很厉害吗？其实并不适合应对传染病》，https://www.sohu.com/a/411401653_120756187，2020年8月4日访问。因此，国际关注的突发公共卫生事件下的疫情邮轮在性质上不仅属于海上遇难船舶，还属于涉及人命安全的海上遇难船舶。当接收疫情邮轮入港是履行救助义务的唯一方式之时，疫情邮轮享有习惯国际法下的船舶避难权利，港口国相应地负有接收疫情船舶入港靠泊并提供医疗诊治、隔离检疫等的救助义务。

（二）例外之例外：船舶避难规则与《国际卫生条例》的协调

1.船舶避难规则适用的例外情况。船舶避难规则是对港口国行使主权权利的限制，主权原则赋予国家对其领土和内水绝对的主权权利，而根据习惯国际法遇难船舶有权进入外国港口寻求避难救助。⑦See Yoshifumi Tanaka,The International Law of the Sea,Cambridge:Cambridge University Press,2015,p.82.船舶避难规则赋予的遇难船舶的准入权（right of access）并非绝对权（absolute right），救助义务的履行不要求施救者以牺牲自身的安全为代价，港口国在不可抗力、危急或客观不能的情况下可例外地免除其海上人命救助的国际义务。①《国家对国际不法行为的责任条款草案》第12条。船舶避难规则不要求港口国以牺牲本国公共卫生安全为代价接收疫情邮轮入港靠泊。

2. 《国际卫生条例》下“无疫通行”的例外情况。《国际卫生条例》设有关于船舶卫生检疫的专章，对于突发公共卫生事件下入境口岸的船舶做出了原则和例外的规定，是准入基础上的善治的船舶避难理论在公共卫生领域的体现。②具有全球影响力的十六位卫生法学家共同发表评论文章，认为许多国家在COVID-19疫情大流行期间违反《国际卫生条例》采取限制性措施。See Roojin Habibi et al.,“Do Not Violate the International Health Regulation During the COVID-19 Outbreak”,The Lancet,vol.395,2020,pp.664-666.根据《国际卫生条例》第28条的规定，原则上港口国在接到疫情邮轮入港靠泊请求时，不得以公共卫生为由拒绝授予疫情邮轮“无疫通行”，不应阻止上下乘客、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品。如果入境口岸不具备执行《国际卫生条例》规定的卫生措施的能力，可命令船舶或航空器在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸，除非该船舶或航空器有更改航程不安全的操作问题。当《国际卫生条例》的原则性难以有效应对疫情防控时，缔约国可根据有关国内法和国际法义务采取世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）推荐或建议以外的额外的卫生措施。③《国际卫生条例》第43条。

3.勤勉义务对港口国采取例外措施的要求。对生命权和健康权的保护从最初的道德义务转化为法律义务，④See Lawrence O.Gostin,Global Health Law,Cambridge:Harvard University Press,2014,p.243-261.以勤勉义务（obligation of due diligence）的形式体现并对各国具有普遍拘束力。⑤See Timo Koivuraova,“Due Diligence”,Max Planck Encyclopedia on Public International Law(Volume III),Oxford:Oxford University Press,2012,p.236.根据《国际卫生条例》的要求，港口国采取拒绝接收疫情邮轮的“额外卫生措施”应当符合：（1）合理性和必要性：所采取的措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或干扰性，不应大于能实现适当程度保护健康的其他合理措施；⑥《国际卫生条例》第43条第1款。（2）科学性原则，也称循证原则（evidencebased）⑦参见彭先伟、吴亚男：《新冠病毒疫情下的邮轮检疫处置问题初探——以国际卫生法为视角》，《中国海商法研究》2020年第1期，第21—22页。：采取例外措施的决策制定应基于科学原则，即立基于人类健康危险的现有科学证据、来自世卫组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息以及来自世卫组织的现有特定指导或建议；（3）透明和无歧视原则：公开决策制定所依据的事实、证据及程序，保证所有人享有无歧视待遇的权利。⑧《国际卫生条例》第42条、第43条、第44条。“额外卫生措施”至少包括三方面的程序性义务，即循证原则指导下的风险评估义务、向世卫组织及时通报和复查的义务以及为避免争端与受措施影响的缔约国的协商义务。⑨参见郭中元、邹立刚：《全球卫生治理视域下〈国际卫生条例〉中额外卫生措施之适用》，《江淮论坛》2020年第5期，第134—135页。

勤勉义务的标准和要求具有灵活性，随着时间的变化、科学水平的提高以及对于风险认识程度而动态变化。风险程度的大小、国家对领土或个人的有效控制程度、国家所保护利益的重要程度以及损害发生的可预测程度都会对勤勉标准的适用产生影响。①Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area,Advisory Opinion,ITLOS Reports 2011,p.10.para.117.因此，勤勉义务的检验必须进行个案分析，具体评估不同情势下勤勉义务的标准和要求，结合国家决策时可获得的证据和信息的完整情况对国家行为进行合法性和合理性判断。②参见何田田：《“现有科学证据”规则与全球卫生法的完善》，《中国社会科学院研究生院学报》2020年第6期，第53-65页；李亚凝：《国际疫情防控与国际航空运输的平衡——基于国际组织制定的规范性文件的分析》，《河北法学》2021年第5期，第145页。

邮轮疫情防控的核心是识别和控制风险。③参见卢钟山、李平、田桢干等：《国际邮轮传染病疫情事件风险识别与评估报告》，《中国国境卫生检疫杂志》2013年第1期，第60—64页。对于邮轮疫情防控风险的判断往往需要在缺乏完整科学知识和论证的情况下做出，当存在科学不确定性时，决策所依据的科学基础应当以现有科学证据、现有信息、世卫组织的指导或建议为顺序依次适用。④参见张丽英：《新冠疫情下额外卫生措施的适用及其局限性研判》，《清华法学》2021年第2期，第184页。这也是风险预防原则（precautionary principle）在疫情防控领域的应用。⑤See Nivolas De Sadeleer, “The Precautionary Principle in EC Health and Environmental Law”, European Law Journal,vol.12,2006,pp.139-172.港口国应基于现有科学证据和研究对疫情邮轮的具体情况进行个案分析，勤勉义务并不要求港口对每艘请求入港的疫情邮轮作出相同的决策。港口国对疫情邮轮的风险评估不是一次性的评估。因此，在邮轮疫情防控的语境下，勤勉义务要求港口国对其医疗承载力和疫情邮轮入港避难的风险进行动态监控和评估，科学的风险评估是港口国审慎决策的前提和基础。⑥参见何晶晶、龚睿、邹海滨：《口岸输入性呼吸道传染病风险评估方法研究》，《口岸卫生控制》2015年第4期，第46—50页。

三、加强邮轮疫情防控的法制思考

2020年5月18日，习近平总书记在第73届世界卫生大会中提出中国参与全球卫生治理的理念——人类卫生健康共同体。⑦参见习近平：《团结合作战胜疫情共同构建人类卫生健康共同体》，《人民日报》2020年5月19日，第1版。2021年5月21日，习近平总书记在全球健康峰会上发表题为《团结合作战胜疫情共同构建人类卫生健康共同体》的致辞，再次向国际社会表达了“共同推动构建人类卫生健康共同体”的倡议。⑧参见习近平：《携手共建人类卫生健康共同体》，《人民日报》2021年5月22日，第2版。“人类卫生健康共同体”的提出与构建是“人类命运共同体”思想在全球卫生治理领域的拓展，是对联合国关于“全球合作共同战胜新冠疫情”倡议的积极回应，⑨UN Global Solidarity to Fight the Coronavirus Disease 2019(Covid-19)Pandemic,Resolution 74/270, https://www.un.org/pga/74/2020/04/02/adopted-by-the-united-nations-general-assembly-2/,last visited:2021-4-23.更是中国积极参与全球公共卫生治理与贡献中国方案与智慧的集中体现。⑩参见王勇：《构建人类卫生健康共同体的国际法合法性问题》，《世界经济与政治》2021年第5期，第6页。在人类卫生健康共同体的理念之下，我国可采取如下法律措施，以更好地应对邮轮疫情防控。

（一）推动完善邮轮疫情防控相关的国际法制建设

国际邮轮行业遭遇了二百余年发展史上第一次全球邮轮全面停航的“黑天鹅”事件，蒙受了重大的经济损失。①根据国际邮轮协会的研究报告，从2020年3月中旬至2020年9月，邮轮停航造成超过770亿美元的直接经济损失。参见国际邮轮协会：《2021年邮轮行业展望》，https://cruising.org/en/news-and-research/research/2020/december/state-of-the-cruise-industry-outlook-2021，2021年4月27日访问。邮轮疫情属于非传统安全中的海上公共卫生安全挑战，对海上航行的乘客和船员的生命健康构成了严重威胁。公共卫生风险的控制和应对，特别是邮轮公共卫生安全和疫情防控的权责分担将成为下一阶段邮轮相关国际立法的重点。②《国际民航组织》中“安全”的定义经由《国际民航组织关于民航局管理2019冠状病毒相关航空安全风险手册》扩展至卫生安全。参见李亚凝：《国际疫情防控与国际航空运输的平衡——基于国际组织制定的规范性文件的分析》，第146-147页；白佳玉、李玉达、王安娜：《后疫情时代海上公共卫生安全法治的挑战与中国方案》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期，第54页。国际社会对就传染病大流行的防范和应对起草和谈判一项公约、协定或其他国际文书以完善全球卫生治理体系已形成较大共识，③参见《世界卫生大会同意启动制定关于传染病大流行防范和应对的历史性全球协议的进程》，https://www.who. int/zh/news/item/01-12-2021-world-health-assembly-agrees-to-launch-process-to-develop-historic-global-accord-on-pandemic-prevention-preparedness-and-response ,2021年12月1日访问。See John Zarocoastas,“Countries Prepare for Pandemic Treaty Decision”, The Lancet, vol. 398, 2021; Johnathan H Duff, et al. “A Global Public Health Convention for the 21st Century”,The Lancet,vol.6,no.6,2021;Lawrence O.Gostin,et al.,“An International Agreement on Pandemic Prevention and Preparedness”,JAMA,vol.326,2021.但由于海上公共卫生安全的特殊性，可能难以实现通过实体规则将海上公共卫生事件对生命权的威胁明确纳入海难救助的国际法框架，难以实现在具有强制约束力的框架下对邮轮疫情中生命权受到严重威胁时的救助。④参见袁曾：《海难人命救助的法律义务与现实困境之间矛盾的破解》，《政治与法律》2020年第1期，第151—161页。早先在针对污染遇难船时就曾尝试通过对现有公约和条例进行修改，确定沿海国建立避难地以接受遇难船舶避难准入并实施救助的义务，而主权国家积极性普遍不高，且认为对船舶的救助和避难具有私法上的性质，在公法文书中加入带有私法性质的规定不合适，也可能造成冲突。⑤See Eric Van Hooydonk,“The Obligation to Offer a Place of Refuge to a Ship in Distress”,pp.427.相比具有强制约束力的国际条约，通过修正或增加《国际卫生条例》特定附件的方式或者通过建议、决议、指南、标准、准则等软法性法律文件，各成员国对海上公共卫生安全治理更容易形成共识，继而通过转化或纳入的方式影响主权国家的国内法，形成国家确信并通过国家实践表现出来。⑥参见龚向前：《试析国际法上的“软法”——以世界卫生组织“软法”为例》，《社会科学家》2006年第2期，第100页。我国可以充分利用体制优势，为相关法律文件的制定发挥积极作用。

（二）加快完善我国邮轮疫情防控的法律保障

《出入境邮轮检疫管理办法》及相关技术方案为检疫、隔离等措施的采取提供了较为详细且具有可操作性和前瞻性的法律指引，但针对采取《国际卫生条例》下“额外卫生措施”不接收疫情邮轮入港的情形并无具体规定。⑦参见孙婵：《论邮轮疫情责任主体及风险防控法律机制》，《中国海商法研究》2020年第3期，第45页。我国针对检疫传染病大流行的时候保留了封锁有关的国境或者采取其他紧急措施的规定，①《中华人民共和国国境卫生检疫法》第6条。也明确规定邮轮需经海关入境检疫手续办理完结并经海关许可后方可入境。②《出入境邮轮检疫管理办法》第11条。根据我国《海上交通安全法》第55条的规定，外国籍船舶因人员病急、遇难等紧急情况，可以在未及获得口岸许可的情况下进入我国内水和港口，在进入的同时向海事管理机构紧急报告并接受其指令和监督。据此规定，我国允许疫情邮轮在未经风险管理和许可的情况下进入我国港口避难靠泊，这与我国邮轮产业快速发展而日趋增大的口岸卫生风险并不适应。③参见李天生：《国际法体系下我国对污染遇难船的避难准入问题》，第84页。刘长霞：《遇难船舶避难准入法律问题研究》，《中南大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第112页。郭萍、吴胤槟：《遇难船避难准入制度的沿革及对我国的启示》，《武大国际法评论》2016 年第1 期，第52 页。陈鹏：《〈海上交通安全法（修订草案）〉评析》，《世界海运》2021年年第2期，第3—4页。我国尚未形成系统性规制邮轮活动的法律体系，与邮轮相关的法规内容较为零散、效力位阶较低，导致不同层级的法律规则之间的衔接与协调容易出现规制上的冲突。④参见刘晨虹：《疫情邮轮的责任困境与海洋法律体系的完善》，第9页。

比较法上，2010年美国《邮轮安全法》作为规范邮轮安全管理的单行法，体现了显著的邮轮特征，对邮轮上的卫生情况和上报事宜作出了规定。⑤参见陈风润：《邮轮旅游本土化进程法律协调》，《法学杂志》2018年第9期，第119页。我国可借鉴其做法，制定符合我国邮轮发展阶段特点的《邮轮安全法》，并设立专章对邮轮疫情防控进行规定。加强非传统安全领域的立法保障，针对邮轮疫情防控作出原则性的规定，通过实施细则、技术方案、工作指南、应急处置预案等对决策和实施层面的相关问题进行细化和调整，形成法律保障的长期性和稳定性与短期应急防控实施的灵活性相结合的防控体系。

（三）加强邮轮疫情防控的区域卫生法制合作

在全球化的背景下，任何国家都无法独善其身，搭载数千乘客与船员的国际邮轮的救助和疫情防控亟须加强国际合作，通过多方协调努力共同破解邮轮疫情对国际邮轮行业的打击。⑥参见张文广：《应对邮轮疫情亟须加强国际合作》，《经济参考报》2020年3月10日，第8版；马忠法：《论全球大流行下国际卫生法制的完善》，《社会科学辑刊》2021年第6期，第118页。邮轮航线具有区域性的鲜明特点，母港国和经停国往往是区域内的海上邻国。当某一港口国接受疫情邮轮入港靠泊导致其医疗承载力下降甚至达到饱和时，区域内其他国家可以提供医疗物资的帮助或可以分担其他邮轮避难的需要。⑦根据2019年的全球邮轮航线区域分布情况，邮轮航线主要集中在加勒比海地区、地中海地区、亚太地区及欧洲地区，其中加勒比海地区分布的邮轮航线占比高达38.7%，地中海地区邮轮航线占比达14.8%，亚太地区邮轮航线占比达12.3%，欧洲西北部地区占比达9.4%，其他地区邮轮航线覆盖率均在5%以下，占比较小。参见汇世邮轮咨询：《全球及中国邮轮产业数据信息报告（2020—2030年）》，第40页，https://mp.weixin.qq.com/s/IoW2Qbn-FRoeTaXHF4EwMIA，访问时间：2021年4月22日。

亚洲地区正处于邮轮产业的快速发展期，是全球主要的邮轮旅游目的地之一。⑧亚州地区的邮轮航次在2013-2017 年间出现连续增长的态势，2017 年航次达到了2086 个航次。亚洲市场部署的邮轮类型中增长最快的是载客量在5000人以上的巨型邮轮，2013至2019年增长率达到700%。参见汇世邮轮咨询：《全球及中国邮轮产业数据信息报告（2020—2030年）》第73—82页。我国现已成为亚洲地区最大的邮轮客源市场，随着邮轮产业的进一步发展和邮轮载客量的不断提高，在未来将面临更大的邮轮疫情防控风险和压力。国际合作原则是国际法的基本原则，根据《海洋法公约》第98条关于救助义务的规定，沿海国应在情况需要时为救助的目的通过相互的区域性安排与邻国合作。①参见张乃根：《构建人类卫生健康共同体的若干国际法问题》，《甘肃社会科学》2021年第3期，第79—83页。区域内各国可借助业已存在的经济、安全、环境保护、文化交流方面的合作平台打造疫情邮轮防控的法律合作机制。中国应通过“议题关联”积极构建应对海上公共卫生安全的区域性国际合作机制，推动区域内各国针对邮轮疫情防控的合作。②参见何帆：《传染病的全球化与防治传染病的国际合作》，《学术月刊》2004年第3期，第41—42页；高祖贵：《坚持多边主义推动构建人类卫生健康共同体》，《学习日报》2020年6月26日。结合中国、日本、柬埔寨此次邮轮疫情防控经验，③《18小时！中国邮轮防疫交出“满分答卷”！》，人民网，http://www.jzgczz.com/yuqing/21201.html，2021年3月28日访问。推动与“一带一路”沿线邮轮旅游圈、东北亚邮轮旅游圈及泛南海邮轮旅游圈沿岸国家在邮轮疫情防控中的协同合作，共同构建区域公共卫生应急联络机制。④参见刘蔡宽：《应对非传统安全威胁国际合作的国际法审视与制度创新——以PHEIC为视角》，《政法论坛》2020年第6期，第144页。

疫情的全球大流行不分国别和种族，在可能暴发的各种疫情面前，人类始终是命运攸关的共同体。国际社会应以解邮轮疫情防控之困为契机，在“人类卫生健康共同体”的理念指导下进一步破除全球卫生合作的阻碍因素，构建科学合理的法律机制，强化全人类应对非传统安全的协作能力。