实现碳达峰、碳中和目标的技术路线、制度创新与体制保障*

陈诗一 祁 毓

2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，习近平主席代表中国政府郑重宣布，中国力争在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和（以下简称“双碳”目标）。2021年9月22日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式发布，提出了中国实现碳达峰、碳中和目标的路线图、政策体系和保障机制。实现碳达峰、碳中和是着力解决资源环境约束突出问题和实现经济社会发展全面绿色转型的关键之步。“双碳”目标的提出为中国经济社会带来一次产业结构的重大调整，一次技术创新和投资的重大机遇，一场配套的制度变革和创新，一次生活与生产方式、发展理念与方式的系统性重大变革。①刘世锦：实现“双碳”目标须构建三大体系，https://m.thepaper.cn/baijiahao_14687959，2021年9月27日。要顺利实现“双碳”目标，由传统发展方式转向绿色发展方式，不仅需要大规模和系统性的技术创新，而且还需要对现有绿色发展体系进行一揽子改革，构建系统性的适应新发展模式的技术体系和公共政策体系，为“双碳”目标实现提供制度基础和激励源泉。本文立足中国经济社会全面绿色转型的时代背景，探讨碳达峰、碳中和过程中中央政府、地方政府和企业之间的多层委托代理关系，着重分析“双碳”目标实现过程中的技术创新、制度创新及其互动关系，在此基础上提出实现“双碳”目标的技术路线、制度创新路径与体制保障。

一、经济社会全面绿色转型与碳达峰、碳中和目标实现

党的十九届五中全会首次明确提出“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型”。绿色转型是经济发展摆脱对高消耗、高排放和环境损害的依赖，转向经济增长与资源节约、排放减少和环境改善相互促进的绿色发展方式。②樊纲、罗哈尼：《中国绿色转型进程评估与展望》，《中国环境报》2014年12月3日，第2版；陈诗一、陈登科：《雾霾污染,政府治理与经济高质量发展》，《经济研究》2018年第2期；王一鸣：《中国的绿色转型：进程和展望》，《中国经济报告》2019年第6期。Acemoglu et al.（2012）有关绿色转型的开创性研究首次明确指出了最优的政策组合（包括碳税和研发补贴）对于经济绿色转型具有重要的福利效应，要实现绿色转型就必须设计向清洁技术转移的路径，并辅之以有效的公共政策体系。③Acemoglu D.,Aghion P.,et al.“The Environment and Directed Technical Change”,American Economic Review,vol.102,no.1,2012,pp.131-166.这是首次从理论上明确提出绿色转型的核心在于低碳转型，而低碳转型的关键又在于技术创新与公共政策设计。考虑到技术创新和制度创新的内生性，要通过技术创新和制度创新来实现“双碳”目标和经济社会全面绿色转型，就必须将其置于中国生态环境治理的框架中予以考虑。

中国的生态环境治理和绿色转型是一个典型的“中央政府-地方政府-企业”双重委托代理框架，由中央政府委托地方政府来推动和激励企业绿色转型。地方政府在中央政府和企业之间扮演着承上启下的“中间人”角色。④周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期；张跃胜、袁晓玲：《环境污染防治机理分析：政企合谋视角》，《河南大学学报（社会科学版）》2015年第7期。具体说来，中央政府、地方政府和企业三者构成了一个联动的委托代理关系，中央政府与地方政府达成绿色转型契约，并寄希望于地方政府与企业形成绿色转型契约，中央政府需要通过一系列的政策设计（主要为激励约束机制）让地方政府相信契约是一个可信承诺，相应地，地方政府才有进一步引导企业进行绿色转型的激励。在这样的多任务双层委托代理框架下，要实现绿色转型需要首先解决激励不强、补偿不足和协调不畅的问题。这些问题的存在与生态环境的外部性特征不无关系，从更深层次上讲，与生态环境治理的体制机制设计有着密切联系。

中央政府是一个社会福利最大化代表者，地方政府和企业追求自身利益最大化，中央政府与地方政府、地方政府与企业之间存在契约关系。从行为目标上看，中央政府的目标包括经济发展、社会民生和环境保护，地方政府的目标是完成中央政府的委托事务和官员晋升，企业的目标是利润最大化。中央政府将目标分解给地方政府，并基于目标完成情况进行奖惩，而地方政府经济收益来自于中央的奖励之外，还来自于企业租金，因此地方政府与企业之间存在合谋风险，中央政府需要直接监控。企业的生产活动可能会对生态环境产生影响，中央政府寄希望于地方政府激励企业协调经济发展、民生就业和环境保护，企业可以采用清洁和非清洁两种方式进行生产，而是否采用清洁生产则取决于清洁生产的净收益是否大于非清洁生产。

从行为主体的博弈时序来看：首先，地方政府并不完全掌握企业生产方式的选择，但是可以通过一些事中或事后信号来判断企业生产行为，企业是否进行清洁生产受到信息对称程度、清洁生产补贴、清洁生产采购、环境税以及绿色创新的影响。其次，中央政府为了促进地方政府来激励企业进行绿色转型，会给地方设定越来越高的环境目标，并设计相应的政策提供给地方政府进行相机抉择（如绿色信贷、环境税、环保补贴、绿色采购），这些政策成本主要由地方政府承担，中央政府会承担其中一部分，并同时对地方政府在保护环境过程中牺牲的机会成本和正外部性进行补偿。同时，中央政府还会设立环境监测系统来观察地方政府的环境努力，并基于中央政府自己掌握的信息和地方政府反馈的信息对地方政府进行奖惩。再次，地方政府在面临中央政府激励约束条件下会进行综合权衡，包括是否会选择与企业进行合谋，这取决于中央对地方信息的掌握、中央激励约束、央地契约的可信承诺以及企业租金等。相应地，企业会根据地方政府提供的政策菜单来选择是否进行清洁生产（即绿色转型）。目前，在实践层面已经有多家企业制定和实施企业层面的碳中和行动计划，这是响应和联动央地“双碳”目标激励的一个重要表现。

不难发现，实现绿色转型和“双碳”目标的关键在于设计有效的合约机制，并在合约机制的激励下实现绿色技术创新。从实践的逻辑来看，关键在于制度创新和技术创新。党的十八届三中全会明确提出市场在资源配置中发挥决定性的作用，生态环境作为一种典型的要素资源，制度创新和技术创新也需要顺应生态环境的属性和要素的市场配置逻辑，充分发挥价格信号机制的重要作用。这就意味着在处理央地关系和政企关系过程中，必须建立对称性的“激励约束”机制，赋予生态环境应有的市场价值和社会价值，以此来引导、激励和补偿不同利益主体在绿色转型和“双碳”目标实现过程中的“成本-收益”。

二、“双碳”目标实现过程中的技术创新、制度创新及其互动

要实现“双碳”目标，技术创新和制度创新缺一不可。这就必须厘清“双碳”目标实现过程中技术创新和制度创新的内涵及互动关系。

在技术创新方面，2019年中央深改组审议通过了《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，对绿色技术进行了完整定义。而绿色技术创新的重点在于坚持绿色理念、市场导向以及相应的激励机制。绿色技术创新体系包括绿色技术创新的主体、绿色技术创新指导目录、绿色技术创新成果转化和应用以及适应绿色技术创新的制度环境。绿色创新的主体包括企业、高校、科研机构、平台和个人；绿色技术创新指导目录包括绿色创新过程中所涉及到的重点领域、核心环节、技术路线和技术指引等；绿色创新成果转化包括绿色技术评价与认证体系、绿色技术转移转化的市场交易体系和绿色技术创新成果转化机制；绿色技术创新制度环境包括绿色技术知识产权保护与服务、绿色创新财税政策（绿色采购、税收优惠、财政补贴、政府与社会资本合作）、绿色技术创新的金融支持政策（绿色信贷、绿色保险、ESG、绿色担保）等。总体上看，绿色技术创新的关键在于培育壮大绿色技术创新的主体、建立绿色技术创新标准化体系、完善绿色技术创新的政策引导、推动绿色技术创新成果转化和应用以及加强绿色技术创新的合作。

在制度创新层面，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出了加快构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，其中就涉及到了投资政策、绿色金融政策、财税价格政策、市场化机制以及相应的体制保障（统计监测、监督考核、激励补偿等）。投资政策主要解决绿色治理和绿色技术创新的融资问题，绿色治理和绿色技术创新所需要的资金投入大、周期长、外溢性强以及面临着未来的不确定性，这就决定需要在政府投资引导的基础上，完善社会资本的参与机制和回报机制，激发市场主体绿色治理和绿色技术创新投资。绿色金融政策本质上是“环境+金融”的政策组合，为各类市场主体协同环境保护和金融发展提供激励。一方面，金融机构通过设计和提供绿色金融产品，可以从源头上降低环境风险转化为金融风险的概率，在降低各类风险发生概率的基础上较好阻隔各类风险之间的转换①王遥、潘冬阳、彭俞超、梁希：《基于DSGE模型的绿色信贷激励政策研究》，《金融研究》2019年第11期。；另一方面，绿色金融产品为市场主体的绿色转型提供了指引，激励市场主体重视环境风险的潜在影响和实际影响，并为市场主体的绿色转型提供差异化的金融产品供给，市场主体还可以进一步通过绿色金融产品及其衍生品进行多样化和拓展性的投资，在降低绿色转型经济成本的同时，提升绿色转型的实际经济效应和创造新的福利来源。财税价格政策包括财税政策和价格政策，前者主要是绿色财政投入、绿色税收优惠政策、绿色投融资机制、绿色政府采购和生态补偿机制等，后者主要是指资源能源的定价。市场化机制主要包括资源和能源市场交易体系以及以价格机制为导向的环境治理合约机制，如碳排放交易机制、排污权交易机制、用能权交易机制等。

按照新制度经济学的逻辑，技术创新和制度变迁两者相辅相成，技术创新本质上也属于一种制度创新。在碳达峰、碳中和目标实现过程中，制度设计可以为绿色技术创新提供激励和基础，绿色技术创新会进一步诱致新的制度创新。制度设计和创新可以为技术创新提供激励，具体表现为制度创新可以通过产权制度的激励功能减缓绿色创新的不确定性，可以通过有效的补偿机制降低绿色创新的成本。技术创新同样也会诱致制度创新，制度创新本质是由新旧制度的相对价格（成本-收益）来决定，技术创新可以降低制度创新的信息成本和组织成本，比如，技术创新有助于降低信息搜寻和收集的成本，降低制度创新的信息成本②林伯强：《能源革命促进中国清洁低碳发展的“攻关期”和“窗口期”》，《中国工业经济》2018年第6期。。同时，技术创新还可以通过扩大市场规模来实现规模经济，为了进一步稳定技术创新的收益以及推动更高水平的技术创新，相应的组织形态和组织结构也会进行调整并与之匹配。此外，技术创新也可能会带来一部分的负外部性（比如污染排放、能源消耗、二氧化碳排放），这就有可能会诱导使外部性内部化的制度创新出现③郑新业、吴施美、李芳华：《经济结构变动与未来中国能源需求走势》，《中国社会科学》2019年第2期。，比如界定产权、比如改变央地和政企之间的环境合约关系、或者税收政策和补偿政策等。例如，在传统资源利用模式和市场价格下，绿色技术往往缺乏价格竞争力。通过资源定价，可以让生产或使用者承担全部成本，包括外部成本，以实现绿色或非绿色技术与产品的公平竞争。④刘世锦：《实现“双碳”目标须构建三大体系》，https://m.thepaper.cn/baijiahao_14687959，2021年9月27日。

因此，要实现经济社会全面绿色转型，就必须抓住“双碳”目标的牛鼻子，深刻理解“双碳”目标实现过程中的技术创新逻辑与制度创新逻辑，通过技术创新和制度创新的双向互动、深度融通和优势互补，来放大绿色技术创新对“双碳”目标实现的支撑作用，深化制度创新对绿色创新主体及相关利益方的引导、激励和补偿。相比较现有文献，本文进一步明确提出了“双碳”目标实现过程中所依赖的技术创新和制度创新及其互动逻辑，并结合中国未来的政策供给能力和实际需求，提出了相应的体制保障思路，既是对现有该领域研究的总结，也为未来政策设计提供启示和借鉴。

三、实现“双碳”目标的技术路线、制度创新路径与体制保障

要实现“双碳”目标，科学的技术路线是前提，有效的制度创新是基础，可靠的体制保障是关键。本部分主要从技术路线、制度创新路径和体制保障三个方面提出相应的建议。同时，现有环境政策存在着碎片化、临时性和分散性特征，这就需要构建“整体性”“系统性”和“联动性”的一揽子环境政策机制，破解绿色转型过程中所面临的激励、补偿和协调困境。从更长期来看，需要以降碳为重点战略方向，通过技术创新和制度创新双轮驱动，持续推动减污降碳协同增效，促进经济社会全面绿色转型。

（一）实现“双碳”目标的技术路线

生态文明建设和生态环境治理的一个前提是遵循自然、顺应自然和保护自然。同样，实现“双碳”目标，就必须遵循碳达峰、碳中和过程中的自然属性、技术逻辑和价值规律。技术路线主要是在尊重“减缓”和“适应”的双重自然属性条件下，把握“减碳”和“碳汇”两条主路线，在技术逻辑和价值规律的引领下，设计有效的技术创新方案。在减碳方面，主要是依托技术创新对现行的能源结构进行调整以及在重点领域和关键行业进行碳减排。在能源结构调整方面，重点是减少化石能源的使用消费、增加清洁能源的使用和提高能源使用效率。①何建坤：《碳达峰碳中和目标导向下能源和经济的低碳专项》，《环境经济研究》2021年第6期。碳汇的增加主要通过技术固碳和生态固碳两个环节来实现。技术固碳主要是碳捕集、利用和封存技术（CCUS），生态固碳主要是通过森林、草原、湖泊、绿地、湿地等生态系统的功能实现。要通过上述两条主路线来实现“双碳”目标，关键还在于建立起与技术路线相匹配的制度创新体系，以绿色技术创新为驱动力，以制度创新为支撑，形成绿色低碳转型的能源结构、产业组合、生产方式、生活方式和空间布局。从国家层面需要加快推进绿色低碳技术研发布局，重点解决绿色低碳技术创新的卡脖子问题，推动核心绿色低碳技术突破，加强地区间、行业间、部门间、群体间的绿色低碳技术协同攻关。

此外，从技术路线的过程来看，一是摸清中国各地区、各行业、各群体和未来各个阶段碳排放的底数、减排技术现状、减排边际成本和承受能力；二是把握“双碳”目标实现过程中的“关键少数”（如重点地区、关键行业、特定群体），以点带面、以线带片通过“技术溢出”“技术激励”等方式示范引领全域碳达峰、碳中和；三是通过制度引领和“技术+制度”互动方式建立引领“双碳”技术创新的长效机制，建立有效的技术创新“回报机制”和“保护机制”。

（二）实现“双碳”目标的制度创新路径

制度创新主要解决“双碳”目标实现过程中对利益相关方的引导、激励、约束和补偿，同时也包括对绿色技术创新的引导、激励和补偿。具体包括：碳减排目标分解与监督制度、碳排放统计监测制度、绿色财政金融制度、碳市场制度等。

一是完善碳减排目标分解与监督制度。在现行的碳排放总量和强度“双控”目标基础上，建立科学有效的目标分解机制。总量控制和强度控制，对于地区发展而言，既是约束，也是配额和权利。碳减排目标的分解要考虑地区差异，规避“一刀切”政策，要特别关注欠发达地区减排的可承受能力，在推进区域间共同富裕的过程中，要充分考虑欠发达地区的发展空间、发展权利，分配其相对较低的减排指标。同时，强化各地区底线减排目标，充分考虑地区间可能存在的“碳转移”和“碳泄露”问题。此外，各地区执行碳减排目标的过程中，要充分考虑地区发展阶段、产业结构、能源结构等特征，把握好碳减排的节奏，制定可持续的减碳策略。更为重要的是，碳减排目标的分解要建立带有正向激励、承诺可信、有效互动的全过程监督机制，强化监督的约束力，增加对各地区减排进程的监测、控制和预警，提高监督结果的可应用性。

二是完善碳排放统计监测制度。碳排放统计监测制度是设计碳达峰、碳中和相关技术和制度的前提，既可以为绿色技术创新提供数据、信息和市场反馈，也可以为设计、调整和完善相关制度提供依据。要实现“双碳”目标，就必须改变现行以“核算+人工”为主的碳排放统计监测制度，作为一项准公共品，政府部门和公共部门应该首先建立统一科学的碳达峰、碳中和标准计量体系，加快节能标准更新升级，完善碳排放核算、检测认证、评估、审计等配套标准，加大碳排放统计监测基础设施的投入力度，提升监测统计能力和信息化水平。此外，还应进一步拓展统计监测范围，既要考虑能源消耗、二氧化碳排放等方面的监测，也要逐步将技术固碳、生态固碳、碳汇等碳吸收的领域和关键环节纳入到监测体系中，形成“闭环”的监测系统。

三是创新绿色财税金融制度。在创新绿色财税金融制度过程中，不仅需要考虑绿色财税制度和绿色金融制度的设计，而且还要特别关注“双碳”目标实现过程中两者的融合融通。在绿色财税制度方面，应该构建包括绿色公共支出、绿色税收、碳预算制度在内的绿色财政体系，财政支出应着眼于减缓和适应两个方面，明确财政支出中与碳达峰、碳中和相关的优先顺序，把握重点，突破关键技术，体现地区和行业差异，强化绩效导向。例如，财政资金重点向绿色低碳重大科技攻关和推广应用领域配置，改变财政资金配置方式，采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关，建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台。①具体详见：http://www.gov.cn/zhengce/2021-10/24/content_5644613.htm。将绿色低碳理念贯穿到税收制度体系中，并作为税收立法、税收征管、税务稽查、税收服务的重要理念，提升整体税制体系的“绿色度”，通过关键税收政策矫正负外部性行为和补偿正外部性行为，来实现各类利益相关方在实现碳达峰、碳中和过程中形成对称性的激励约束兼容；发挥预算制度比较优势，加强应对气候变化政策的预期引导，强化对公共部门应对气候变化的约束和调节力度。在绿色金融制度上，全面推进绿色信贷、绿色保险、绿色投资、绿色基金、绿色证券等投资和金融政策的建设和完善，加快绿色金融基础设施建设，建立全覆盖的绿色金融强制信息披露制度，②陈诗一、李志青：《绿色金融概论》，上海：复旦大学出版社，2019年；陈雨露：《当前全球中央银行研究的若干重点问题》，《金融研究》2020年第2期。注重发挥金融科技在绿色识别与风险管理中的作用，开展地区间、国家间绿色金融合作和绿色金融跨境投资，探索建立区域环境效益评价统一标准、绿色金融数据信息共享机制和绿色发展投资基金，明确各地区、各行业部门在绿色金融生态链的定位与分工。鼓励地方设立绿色发展基金，并与国家绿色发展基金衔接。在绿色财税政策与绿色金融政策融合上，创新碳达峰、碳中和的财政性融资机制，引导社会资本资金进入到应对气候变化的投资项目，降低碳达峰、碳中和过程中财政直接投资的压力，通过划拨财政专项资金、设立绿色基金和提供财政贴息等财政措施，引导并支持绿色金融的发展。

四是深化碳市场制度改革与创新。碳市场最重要的作用是提供碳定价，使碳市场成为一种新的重要生产要素。碳定价后，碳排放和碳减排分别作为直接成本和直接收益进入到企业生产经营决策中，并通过相对价格变化的信号机制引导企业灵活地实现技术创新、生产率进步，促进更低成本实现污染减排等。未来，更好发挥全国碳市场降碳和增效的效果，还需要进一步深化碳市场制度的改革和创新。精准对接“双碳”目标，在配额初始分配阶段，按照排放义务主体在“双碳”目标中所承担的减排义务，确定并公开配额总量控制路线图；在配额二次分配阶段，建立短中期控制配额盈余的市场调节机制，做好总量控制；基于跨市场视角，考虑国家核证自愿减排量（CCER）对碳排放总量影响力的变化，明确CCER认定的边界变化规则。①陈诗一、黄明、宾晖：《“双碳”目标下全国碳交易市场持续发展的制度优化》，《财经智库》2021 年第4期。将除电力行业之外的其他重点行业逐步纳入到全国碳市场，加快形成推动合格、多元市场主体大规模入市的制度。尽快引入配额分配的拍卖机制推动价格发现，引导价格走向；建立碳储备机制，加快建设和完善碳市场的信息公开透明机制，形成碳价格的长期预期，尝试增加碳市场的期货、期权等衍生品交易。在二级市场的交易机制设计上，加快引入做市商制度，研究市场内互换、掉期、对冲等多种形式风险管理产品，减少履约与非履约期之间的价格波动，稳定碳交易价格，探索以配额核证减排为目标的碳质押、碳抵押、配额回购以及碳交易期货等碳金融产品，增加企业对冲风险的能力。采用激励机制促使金融机构投入资金和技术经验，参与碳金融服务活动，开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳资产授信、绿色债券等各项碳金融服务，推动碳金融体系深化发展。同时，运用适当的财政或金融手段将碳价维持在合理的价格水平区间内，避免价格过度波动对市场的负面影响。此外，着眼于未来，还需要进一步抢抓交叉学科成为新学科门类的机遇，有序设置碳交易新兴交叉学科专业，建设碳达峰、碳中和人才体系，鼓励高等学校增设碳达峰、碳中和相关学科专业，试点“碳+”交叉学科人才培养试点项目，鼓励行业协会、企业、科研机构参与到“碳+”人才培养体系中来。

（三）实现“双碳”目标的体制保障

一是建立和完善与实现“双碳”目标相适应的“目标-监督-激励”合约机制。近年来，中国在较短的时间内遏制生态环境质量恶化并使得生态环境质量改善趋势形成，其中的关键就在于，中央政府与地方政府之间的合约关系发生了重要变化，引致央地之间、地区之间以及政企之间在生态环境治理上的合作。具体表现为：中央与地方政府之间逐渐形成了一个激励约束兼容的合约机制。一方面，中央政府以目标为导向，形成了对地方政府的“硬约束”，环境保护不再是央地博弈中“睁一只眼闭一只眼”的事务，而是可以预期在未来会被持续关注和重视的领域；另一方面，中央政府在“硬化”约束的基础上，凸显“激励”的重要性，并将激励看作是可执行且可预期的，包括增加生态补偿、生态奖补、改变考核。此外，中央政府也越来越重视且肩负起“监督”的职能，环保督查成为“常态”，环境监测成为“中央事权”等，都将为中央决策提供更为准确的信息，为“硬约束”提供可执行技术支持。这种合约机制是在中央与地方之间不断磨合、相互适应的基础上，进一步激励地方政府来引导企业和社会主体参与到环境治理中，构筑起“政府主导，市场主体，社会参与”的中国特色环境治理体系。这就为中国实现“双碳”目标提供了强有力的“先行经验”。考虑到“减污”与“降碳”之间存在很强的“同源性”特征，“减污”的治理经验完全可以引入“双碳”目标实现过程中。目标清晰、监督可靠、激励充分是未来中国实现“双碳”目标的制度基础，“强约束-强激励”的模式可以增强央地之间和政企之间“双碳”目标实现过程中契约的可信承诺和可执行性。

二是调整现行财政体制来适应碳达峰、碳中和目标实现。财政是国家治理的基础和重要支柱，在“双碳”目标实现和生态治理过程中，财政体制的调整具有牵一发而动全身的功效，不仅直接决定着财政资金配置、税收优惠政策设计，而且还进一步通过调整中央与地方、政府与企业、政府与家庭之间的利益关系，来影响“双碳”目标实现过程中相关利益的“成本-收益”和行为策略。①高培勇：《论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设》，《中国社会科学》2014年第12期；张莉：《财政规则与国家治理能力建设——以环境治理为例》，《中国社会科学》2020年第8期。对此，适应碳达峰、碳中和的财政体制改革应重点关注应对气候变化的事权与支出责任如何在纵向政府间以及横向政府间进行划分，考虑利益相关方的补偿和激励设计，实现中央与地方、政府部门与企业、居民部门的良性互动和激励约束兼容。设立应对气候变化转移支付机制，建立与能源、碳排放目标及分解相适应的绿色发展奖补机制或转移支付体系。例如，可将应对气候变化因素纳入到均衡性转移支付测算公式，考虑碳汇、固碳、减排等因素，继续增加重点生态功能区转移支付投入，探索建立基于大气、森林、土壤、草原等要素的综合性生态补偿机制。②董战峰：《“绿水青山就是金山银山”理念实践模式与路径探析》，《中国环境管理》2020年第5期。进一步来讲，可在一般性转移支付的“环境共同财政事权转移支付”中，增加或考虑“应对气候变化”和“碳达峰、碳中和”两个项目（因素）；还可以考虑设立应对气候变化的专项转移支付机制，整合以往分散于各个部门的专项转移支付项目，以综合性专项转移支付为目标，设立项目库，基于项目实施效果和前瞻性分配专项资金。

三是建立政府与企业、社会和公众协同合作的“收益共享、风险共担”机制。“双碳”目标实现的过程中，必然涉及到风险、成本和收益分配问题，这在很大程度上影响着“双碳”目标是否可以顺利实现。建立必要的“收益共享、风险共担”机制显得尤为重要。公共部门可以主动加强与社会组织和企业协商制度，制定和执行财政发展战略和中长期规划，动员私人资本和公共资金促进能源低碳转型，通过沟通、协商和引导达成共识，来降低公共政策在实施过程中的社会成本和交易成本。同时，私人部门尤其是企业也可以借助有效的财政政策减缓在执行传统环境政策时产生的扭曲或者不适应，借助有效的补贴、税收优惠和政府采购，提升企业绿色转型的能力，提升创新能力、拓宽市场范围和渠道，提高企业自身减缓和适应气候变化的能力。金融机构有必要开发方法和工具来测度投资风险的规模和等级，比如气候风险压力测试、气候情景风险分析等。应特别关注碳达峰、碳中和过程中产生的财政压力和地区不平衡，不同地区受到应对气候变化政策影响的程度存在差异，如果考虑征收碳税或者实施其他应对气候变化的公共政策，基于高质量发展的要求，就必须要考虑到这些政策对不同产业部门、不同收入群体带来的成本具有异质性，尤其是考虑冲击更大的相对脆弱、低收入的产业和群体，对此可以通过税收（税式支出、财政救助）“一增一减”或加大转移支付来稳定宏观税负、加大对弱势群体的补助力度，减少应对气候变化公共政策的社会成本和阻力，提高应对气候变化公共政策的包容性。

四是加强公共政策、公共部门之间的协同。目前，我国开始构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系，如何加强这些政策之间的协同和政策制定部门之间合作，是降低“双碳”目标实现过程中降低政策交易成本和提高公共政策有效性的关键所在。在部门合作上，可以考虑建立应对气候变化的部际联席委员会，协同部际之间在制定气候政策以及投融资机制上的政策步伐，分享经验和专业知识，以相互鼓励和促进对气候行动的政策和实践的集体理解。宏观经济政策、规划编制、金融政策、项目管理、预算编制、公共投资管理、采购实践等方面应考虑气候变化，将应对气候变化贯穿到公共治理全过程，并引导投资和支持气候变化减缓和适应的金融部门，调动私人气候资金。在政策分工、政策力度、作用范围、政策互补等方面协同共商。此外，在政策协同上，则需要广泛加强能源政策、环境政策、财政政策、金融政策之间的协同，比如，在碳税和碳交易政策的协同上，需要在调控对象与范围、调控力度、调控方式和价格（税率）设定上进行有效的协调，既要避免对同一碳排放源造成重复调控，又要避免出现“抵消”效应。碳排放交易和碳税分属于数量型调控和价格型调控政策，前者减排调节相对直接，后者需要通过中间变量进行传导，碳交易政策适用于大且相对集中的主体，涉及到总量设定和配额分配、配额交易等，需要多部门协调；碳税适用于分散的排放源，调控范围相对较大。在金融政策与环境政策协同上，绿色金融政策为企业更好适应和满足环境政策规制要求提供了资金保障；规范且持续的环境经济政策为绿色金融政策实施提供了标准和驱动力。环保部门还可以发挥绿色环境信息收集和披露的独特优势，为金融部门开展绿色金融业务提供决策的基础信息。①陈诗一、祁毓、李志青：《碳中和愿景：绿色金融与投资机会》，《应用经济学评论》2021年第1期。在绿色金融政策与财政政策协同上，通过划拨财政专项资金、设立绿色基金和提供财政贴息等财政措施，以引导并支持绿色金融的发展，特别是在价格失灵尚未被扭转前，配套财政政策被视为“启动资金”，是引导市场绿色投资的必要手段；绿色金融产品创新包括绿色债券、绿色信贷、绿色保险等，其核心在于优化金融资源配置，向具备一定盈利能力的绿色产业倾斜，进而降低财政直接支出或融资的压力，在融资开发模式上，可以引入生态环境导向的开发模型（Eco-environment-oriented development模式）。②Eco-environment-oriented development，简称EOD模式，是以生态环境保护和治理为基础，以特色产业运营为职能，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性强、收益性差的生态环境治理项目与收益好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施的创新性项目组织实施方式。该模式是一种将生态环境治理收益外部性内部化的准市场机制，有助于实现财政政策、环境政策、金融政策和投资政策的深度融合。