中国式基层协商民主的成功经验与未来发展

赵秀玲

(1.中国社会科学院大学 政府管理学院，北京 100732； 2.中国社会科学院 政治学研究所，北京 100732)

近年来，基层协商民主作为中国特色协商民主体系的重要组成部分和基础性环节，在国家治理和基层社会生活中发挥着越来越重要的作用。与此同时，关于中国基层协商民主的研究也进入快车道，数量激增，质量有较大提升。不过，也有明显不足：一是没有摆脱西方协商民主的规范和制约，西方理论与标准自觉不自觉成为研究者的价值尺度；二是更重视从国家视野进行审视和判断，对基层协商民主的独特性、价值意义和成功经验有所忽视；三是偏重个案研究甚至孤立看待基层协商民主发展，缺乏宏阔视野、历史意识、发展眼光，难以进行全面、辩证和深入分析，特别是看不到目前基层协商民主存在的问题。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中明确指出，新时代“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”，“推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”[1]，这为我们突破误区、创新研究提供了很好的观念和理路。本文拟从“中国式”基层协商民主角度探讨其成败得失，以期为新时代获得更大发展、为全过程人民民主的有效推进提供一些有价值的参考。

一、中国式基层协商民主的特点

所谓“中国式”基层协商民主，主要有两层重要含义：一是与西方式协商民主不同，其发生在中国大地上的民主形式；二是与国家层级的协商民主有别，其主要发生在基层，最贴近广大人民群众的日常生活。因此，研究中国基层协商民主要避免形式主义和一般化的理论与方法，而是从中国立场、中国特色、中国式现代化，特别是广大人民群众的角度着手，否则就会出现偏差甚至导致南辕北辙的失误。多年来，中国基层协商民主形成了属于自己的特点，这种“中国式”主要表现在以下方面。

一是根据中国基层实际，以问题为导向，解决社会矛盾为抓手，有力推进基层协商民主稳步、有效、快速发展。众所周知，中国基层有其特殊性，尤其是改革开放以来所面临的社会结构巨变与阶层不断分化，所以在取得全面发展和伟大成就的同时，也产生了各式各样的矛盾冲突和利益纠葛。这既包括一些重要问题，诸如社会稳定、村庄拆迁和老旧房改造、承包地产权的归属、公共资金的使用等；也有些一般性甚至是较小问题，如道路改造、交通拥堵、停车难、邻里与家庭纠纷等。以往，这些问题的解决主要靠行政命令和法律法规，有的交由村居民自治，结果发现有时效果并不理想，既费工费时费力费神，又导致广大人民群众强烈不满，有的地方还形成冲突甚至导致突发性事件发生。基于此，广大基层开始探索通过协商方式解决问题的办法，这就是各式各样的协商民主形式的诞生，即以解决问题为核心的“中国式商量”。以浙江温岭民主恳谈为例：开始，台州市委宣传部与温岭市委宣传部在温岭松门镇开展农业农村现代化试点教育活动，方法是领导讲和群众听，其效果较差。后来，改领导宣读为干群研讨协商，群众的积极性被调动起来，一些问题迎刃而解。河北馆陶县的“干群恳谈例会”制度也是基于“信访”问题建立的：开始，路桥乡是远近闻名的“信访大乡”，但通过“星期一夜谈会”和“农民例会”解决了这一棘手问题。这一协商民主方式后在全县推广，形成了“干群恳谈例会”[2]25-26。

可以说，在我国广大基层遇到的矛盾五花八门，改原来的行政管理命令为“群众的事由群众自己商量”的协商民主，这是中国特色；而用不同的协商民主方式解决复杂的矛盾冲突，这是中国基层特色。事实上，通过协商民主解决基层社会矛盾，其共同特点是符合中国国情和基层实际，抓住主要矛盾和问题关键；不过，具体到各个矛盾，又往往是“一事一议”“因事施策”“一事一决”，各有各自的处理和解决方法。在《关于加强城乡社区协商的意见》中明确规定：“加强城乡社区协商，有利于解决群众的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。”[3]某种程度上说，中国协商民主针对的主要是广大基层存在的各式各样的问题、难题、矛盾；但从另一角度看，这未必是坏事，它是开展协商民主的契机和动力，有助于从根本上解决基层社会存在的矛盾焦点和难点问题。毛泽东同志指出，解决人民内部的问题，“在这方面使用的方法，是民主的即说服的方法，而不是强迫的方法”[4]。在此，“说服”就是用“协商”和“讲道理”等方式解决人民内部的问题，其间蕴含着中国式的基层协商民主精神。

二是以民主促民生，用民生推民主，在民主治理与民主协商的双向互动中达到双赢共进。我国基层协商民主不是停留在理论大词的宣讲，也不做观念性的空论，而是注重基层最切实的民生，以因果、结果、效果为目标，从而达到合乎情理、落地生根和切实有效的目的，这就决定了我国基层协商民主的现实性、目的性和实效性，特别是对于民生问题的高度重视与热情关注。因为民生问题解决了，人民群众满意了，协商民主才能变成看得见、摸得着的事务，才能发挥其巨大实效作用。否则，就是把协商民主说得天花乱坠，人民群众也不相信更不会有积极性参与。早在新民主主义革命时期，陈云同志就强调：“我们要善于找到提高群众积极性的环子，抓住这个环子来推动支部工作，推动全盘工作。”“我们要注意群众的切身问题，帮助他们解决困难，这是发动群众的关键。”[5]因此，通过协商民主促民生，是中国基层协商民主最重要最有效的关键一环。有学者认为：“在中国农村推进协商民主建设，有可能会促进村民基本权利的落实，有可能会促进以村民自治为主要内容的乡村民主建设，或者说将会扩大村民自治内涵，完善乡村民主。”[6]也是从此意义上说，各地的协商民主探索创新往往都以解决了多少民生问题为标志，以此衡量成就大小。

中国基层协商民主不只停留于具体的民生问题，而是通过民生问题的解决不断推进民主化进程。因此，在协商民主实践中提升和提高广大基层干群的民主意识、民主能力，就变得至为重要。如温岭民主恳谈经过不断发展，由原来的农村农业现代化教育扩展到地方参与式人大预算审查监督，显然是将“票决民主与协商民主”结合起来，正如有学者所言：“温岭市人大的预算民主恳谈，实质上协商，通过这种方式，促使政府部门改进预算编制，使预算的形成过程成为民众参与决策的过程和汇集民众利益诉求的过程。”[7]也有学者认为：温岭是以民主决策和民主管理作为乡镇民主政治建设的逻辑起点，这种模式可以概括为治理型的模式，首先是如何治理好社会，逐步发展到民主监督，然后条件成熟了逐步进行民主的选举，把干部人事制度结合起来。这和以往的模式不太一样，它比较符合我们现在的国情，符合现实解决问题的需要。它的可行性和实际效果可能也比选举式的民主效果更大，更容易接受[8]。因此，中国许多基层协商民主都在解决民生过程中建立了民主制度规定，广大干群也通过实践提升了民主治理能力水平。

三是通过全过程基层协商民主，推进全面完整、程序严密、方法科学的系统工程建设。由于中国基层有着广泛的协商民主基础，不少协商民主探索创新模式也产生于基层，加之党和国家对基层协商民主的高度重视，所以“全过程”协商民主在中国基层表现得尤其突出。

第一，从协商范围和内容看，一些做得好的基层几乎所有的大事和小事都要协商，政治、经济、文化、环保、民生等所有事情都在协商范围之内，还有，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中也都贯穿着协商。以广东石滩镇下围村推行的“民主协商，一事一议”为例，对于村务、财务事项的决定，都要先经村两委联席会议研究形成议题和方案后，再按程序提交村民代表会议进行民主商议，一事一议，民主表决，从而打造一个公开透明、民主公正的议事决策平台[9]。又如，云南开远城乡改革中，政府为村民办好事，给予补贴更换热水器。开始，决定由乡镇政府统一购买，但农民不同意，认为价格贵又不一定符合群众的心意。经协商后，变为由农民自愿选择，如果是农民自己购买，可凭发票报销。这样一件不能再小的民生事情，也离不开协商民主。

第二，从协商程序环节看，在有些基层是有序推进，规范性和稳定性都比较强。改革开放以来，由于村民自治和城市居民自治发动的时间较早，其自治创新模式也雨后春笋般生成，形成全国乃至世界性影响。作为城乡基层民主的重要组成部分，协商民主也在广大城乡基层生根发芽和开花结果，这在调研、议事、听证、决策、反馈、监督等各环节都有体现。可以说，在中国基层民主进程中，协商民主贯穿于每个阶段、程序、环节、细节，具有稳定性、持续性、规范性、科学性，它既形成了自身的特点、规律和效能，对于国家的协商民主法律法规制定也起到巨大的支撑作用，如《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到实施历经十多年，其间反复征求各方特别是基层社会的意见，是最重程序、人民群众意愿、耐心细致、全过程协商的范例。

第三，从协商方式看，在基层更加全面、丰富、多样、灵动，处处渗透着协商民主的精神。这包括规范性协商与灵活性协商、制度性协商与非制度性协商、界外协商与界内协商、集体协调与个人协商等，显示了中国特色协商民主在基层的广泛生动运用。有学者表示：“‘民主恳谈’会具有多种类型：民主沟通会、乡镇政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。”[10]还有学者指出：“就人民直接参与的民主协商实践而言，近年来，各地区在乡镇、街道、城市社区等地探索出民主恳谈会、社区议事会、村民代表会、居民论坛等新形式，有效推进基层协商民主的常态化。”[11]由此可见，基层协商民主方式的丰富性、多样性和灵活性。另外，除了“事中协商”与“事后协商”外，还有“事前协商”。在此，确保了参与协商人员的广泛性、代表性，民主协商的公开、公正、科学、合理、有效，建立会议程序的全面、完整、细致。总之，中国基层协商民主是“全过程民主”的集中体现，也是最具实践性、稳定性、可行性的典型案例。

第四，充分发挥人民群众主体性，这是中国基层协商民主获得显著成效的关键。在中国基层治理中，协商民主可能是最富成效的方式之一，其显著标志是人民群众的参与广度、幅度、深度、力度，其最大价值是在广大人民群众中形成共识、提高能力水平、真正发挥主体性和创造性。习近平总书记指出：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”[12]292-293在中国基层协商民主中，不少地方的广大人民群众的参与度很高，发挥的作用也大，如在广东石滩镇下围村的“民主协商，一事一议”制度创新中，建立会议议题会前公示制度和会议过程实时转播制度，赋予广大村民对村民代表会议的知情权、参与权和监督权，做到全民知情、全民参与、全民监督。同时，村民还可通过“微信问政”平台对商议事项进行讨论和发表意见。这一制度有助于让人民群众真正发挥主体性，成为真正的民主协商者。

中国协商民主不是简单以西方为模式和标准，中国式基层协商民主更是中国特色和中国方式的创造。只有这样，才能避免西方化、概念化、模式化、简单化，从而获得清醒的正确认知。因此，中国式基层协商民主是紧贴地气、注重社会民生、由广大人民群众全过程参与的伟大民主实践。

二、中国式基层协商民主的成功经验

对于中国基层协商民主的评价，长期以来一直有各种偏见：或认为其民主化程度不高，与西方意义的协商民主有很大距离；或觉得处于价值的低位，跟不上国家及其地方协商民主的发展进程。其实，站在基层特别是农村基层角度看，中国基层协商民主有着鲜明的个性特色，也是中国特色社会主义协商民主的重要组成部分与可靠基石。理解了这一点，才能认真总结中国式基层协商民主的宝贵经验，看到其不可代替的价值意义。

其一，顶层设计和民间智慧的有机结合。以往，人们总以西方的高度民主自治来看待中国村民自治和基层民主发展，于是得出简单结论：由于受政府等外在因素干预过多，中国不是真正的民主自治。中国基层协商民主也是如此，外在化力量使之停留在较低层次，难以抵达民主的真义。事实上，中国基层协商民主决非孤立的存在，其价值优势往往就在于党和国家的顶层设计，这是保持较高站位、具有战略性和前瞻性的基本前提，也是中国式基层协商民主能行稳致远的关键。习近平总书记一直高度重视基层治理和基层协商民主，强调：“要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[13]他又说：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[12]292党的十八大以来，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》等文件相继出台。其中，有专门谈及“稳步推进基层协商”内容，包括“推进乡镇、街道的协商”“推进行政村、社区的协商”“推进企事业单位的协商”。文件还强调协商民主的重大意义：“加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。”这为基层协商民主发展提供了根本遵循。可见，党和国家是从战略高度看待协商特别是基层协商民主的意义作用。

全国各地基层协商民主模式丰富多彩，充分显示了人民群众智慧，如湖南临澧的“板凳夜话”等都很有代表性。“板凳夜话”式协商不受地点、条件限制，也不影响农时，村民利用夜间就有关问题协商，有提议、商议、决议、施议，是一种根据农民实际创造的有效协商模式。又如，杭州的协商民主通过“五问”即“问情于民、问需于民、问计于民、问责于民、问绩于民”，达到很好的协商民主建设目的。其中的“红楼问计”很有特色，它通过将重大城建项目在“红楼”展示，并在网上发布，向广大市民征集意见，仅一年时间，点击率就高达51.5万人次，留言1071条[14]。正是通过这种“自上而下”“由下而上”“上下协调”的顶层设计与民间智慧相结合方式，才使基层协商民主开出朵朵令人耳目一新的智慧之花。

其二，大事协商与“微协商”的内在结合。与其他层级一样，中国基层协商民主当然注重国之大事的解决，诸如群体性突发事件、关系到人民群众生命安危的人与事，这就决定了在有些重要重大问题上需借助国家力量才能解决。不过，与其他层级又有所不同，中国基层社会极其广泛、丰富、复杂、多样，任何一种协商民主模式哪怕是成功范式都不可能适应所有城乡社区特别是广大农村。不要说西方的协商民主，就是温岭的民主恳谈也难以在所有的中国基层社会普遍推行，因为好的协商民主模式只能成为广大基层参考学习的标杆，要想形成适合自己的协商民主特色就必须根据本地实际进行创造性转换和创新性发展。这就牵扯到如何从大的理念、既成的模式和已有的成功经验中走出来，进入本地的社会实践和考虑自身存在的问题，这显然离不开着力处理好具体而微的小事、细事、琐事。在基层治理和协商民主中，一个重要理念就是“群众身边无小事”，“群众的每件小事，同时又都是大事”①，这就决定了基层协商民主的“微协商”与“微自治”[15]性质与方式。

换言之，以摆事实和讲道理方式向基层群众普及协商民主的知识和理论固然重要，但更重要的则是要关心和解决好他们身边的小事、细事、微事，这也是长期以来基层治理中流行的一句话“小事不出村，大事不出乡镇”。在此，中国基层协商民主有很多制度创新经验可以总结，也产生了不少典型，如福建厦门海沧区通过微协商进行“微治理”，其具体做法是：以“微事物”嵌入居民生活，以“微组织”突出群众主体，以“微平台”构建自治载体，以“微机制”触动参与动力，以达到良好的“微协商”民主治理效果。可以说，精准化进行“微协商”和“微治理”，可解决基层治理“最后一公里”服务问题，有助于改变和克服形式主义协商民主弊端。总之，中国基层协商民主的成功经验在于，“从小处入手，往大处着眼”，将大事协商与“微协商”很好地结合起来，通过后者促进前者，最后达到基层协商民主的特色优势发挥。

其三，协商典型借鉴与协商创新的紧密结合。任何事物的成长、创新、发展都不是无源之水和无本之木，都离不开向外学习借鉴。因此，习近平总书记指出：“文明因多样而交流，因交流而互鉴，因互鉴而发展。”“我们要铸就中华文化新辉煌，就要以更加博大的胸怀，更加广泛地开展同各国的文化交流，更加积极主动地学习借鉴世界一切优秀文明成果。”[16]因此，中国基层协商民主一直注意继承传统、学习借鉴国内外典型经验，这也是国外协商民主的理念与方法被浙江温岭民主恳谈等广泛吸收，浙江温岭民主恳谈又影响全国基层的重要原因。其实，在全国基层协商民主实践中，都不同程度受到国内外协商民主的影响，这是协商民主典型的巨大影响力和深远价值所在。中国基层协商民主与其他层级的协商民主最大不同在于其呈多元化发展趋势，每个地方都有自己的协商民主特色，即使在一个地方也有不同的协商民主的个性化特点，这就决定了基层协商民主的丰富性、弹性、韧劲与活力，有助于基层治理的长远可持续发展。比如，除浙江温岭的民主恳谈，成都市彭州的“社会协商”民主对话制度、浙江临海市沿江镇的“民主协商议事日”、北京朝阳区的“党政群共商共治工程”等，都是值得称道的。以安徽全椒县搭建村民理事会协商平台为例，其主要做法是：规范程序，做到民主选举；健全制度，做到有章可循；定位明确，做到职责分明。这既有助于化解村庄矛盾，又提高了村民的自我管理能力。又如，在江浙一些经济较为发达地区，新乡贤组织协商设立乡贤基金、选任乡贤书记，为村两委高效开展乡村治理工作提供相对自由的协商活动空间[17]。再如，不少地方运用新科技互联网智能平台，特别是“微信群”进行民主协商，在提效增能中强化民主参与的凝聚力。总之，在学习以往典型协商民主案例的基础上，尽量寻找自身特色，以有助于解决存在瓶颈问题，这是中国式基层协商民主的典型特色。

其四，党领导下的多元主体参与的协商。共产党领导是中国特色社会主义制度的本质特征，也是我国基层协商民主稳步有序有效推进的根本保证。没有党的全面坚强领导，就不可能有生机盎然的中国基层协商民主。不过多元主体的协商共治又有助于党的领导发挥巨大优势作用，这是中国式基层协商民主的内在密码。在中国基层协商民主中，涉及的协商主体十分广泛，在党的领导下，参与主体可以充分发挥主体性、积极性、创造性，并形成共治合力。一些具有创新性的协商民主往往都具有这一特点，如北京朝阳区实行“党政群共商共治工程”，通过充分发挥党组织统筹引领作用，建立“问政、问需、问计于民”的常态化议事平台。党建引领“政府、社区、社会组织、社会单位、居民等各类社会治理主体，针对社区治理问题和需求，共同协商、共同参与、共同解决问题或提供服务”[2]6。由于中国基层的情况比较复杂，相关利益往往纵横交错，如各方都从自身利益角度考虑，协商很难达成共识。党领导下的多元协商就可以较好地解决这一问题，协商主体容易突破自身限制，有大局观和公共意识，形成最大的公约数，画出最大的同心圆。比如，在跨省交界地带、农村拆迁集中安置的大社区，通过建立联合党支部、联合议事会等组织，开展多元主体参与的协商共治，许多复杂棘手问题就会变得迎刃而解。

中国式基层协商民主的成功经验主要是立足于丰富的社会实践，结合自身特点进行的创新性探索，这是一个上下结合、内外协同、多方参与、灵活运用的动态发展过程，其中的许多细小而微的问题都离不开有针对性的具体解决办法，这也是西方理论和一般的协商民主理论很难加以总结概括的。中国基层协商民主的成功经验只有回到现场，通过辩证的思维和具体的案例，才能得到较好阐释与说明，这是写在中国基层大地上生动鲜明的协商民主创举。

三、中国基层协商民主存在的局限分析

充分肯定中国基层协商民主所取得的巨大成就，对于回应与反驳那些怀疑论和否定论，特别是已形成的贬损思维定式，有着非常重要的意义。但是，这不等于说中国基层协商民主已经成熟，没有进一步改进的空间。事实上，站在新时代协商民主发展，特别是从基层治理体系和治理能力现代化角度观之，目前的中国基层协商民主还很不均衡，有这样或那样的不足，需在今后下大力气予以解决。

被动式协商是中国基层协商民主面临的短板。整体而言，中国基层协商民主是主动有为、探索创新、不断进取的，这也是许多创新典型层出不穷和活力无限的重要原因，是我们给予高度评价和对其成功经验进行总结的意义所在。但也要看到，整个中国基层协商民主体量很大，情况比较复杂，突出成就下难掩其存在的局限问题，不协商的情况有之，主动式协商下的“被动”情况亦有之。

第一，缺乏主动性的被迫协商在中国基层并非个案，在不少地方还较为盛行。由于广大基层特别是农村基层受官本位思想影响，不少干部没有或缺乏协商民主意识，比较喜欢和习惯于“家长制”的一人说了算，以行政命令代替协商民主。在党和国家及各级政府强力推行协商民主过程中，这些基层干部不是发自内心积极主动实施，而是被动应付、处于被推着走的局面。有的甚至是推一推、动一动，不推不动，导致基层协商民主工作没有起色，停留在被动实施甚至可有可无状态。

第二，缺乏创新性的协商民主较为普遍，直接导致中国基层协商民主的平庸化与类同化。一般而言，学习先进典型模式有助于将基层协商民主向前推进，但如果仅停留于此，不结合自身特点进行探索创新，协商民主只能徒有其表，发挥不了多大作用。虽然在中国基层协商民主中有不少创新模式，但放在全国范围看，创新比例并不高，更何况即使在一些创新模式中也存在类同化倾向，这也是许多协商民主创新有似曾相识之感。比如，用数字、符号命名，使中国基层协商民主有些模式化了。

第三，缺乏人民群众广泛积极主动参与的协商民主，极易变为一种“领导协商”。众所周知，基层协商民主的精髓在于多元主体特别是人民群众的普遍广泛参与，然而不少基层则相反，是领导说了算，计划、制度、实施、评估等都是由领导决定，其他主体特别是人民群众很难发挥作用，即使参与也是为了充数和作表面文章。领导特别是党的领导在基层协商民主中意义重大，但不能忽略其他主体特别是人民群众作用，否则这种“被动式协商”就有违民主精神。

形式主义协商是中国基层协商民主的隐患。所谓“形式主义协商”也可理解为“假协商”，是与真正协商的民主精神背道而驰的。其一，协商内容失真，使基层协商民主形同虚无，包括：以细枝末节、可有可无的问题代替重要重大问题；与人民群众息息相关的事不协商，对不相关或关系不大者反复协商；协商问题的有关信息不可靠，使协商目的变得南辕北辙。其二，协商过程走过场，不能充分体现协商民主精神。从程序上看，不少基层协商是比较规范的，该有的都有，甚至还比较全面；但细加考察就会发现，这些规定主要是照搬照套，缺乏自己的特色和创新性，不适用性非常明显。另有一种情况是重要和关键程序往往得不到重视和实施，一些不重要的琐细方面则被不厌其烦实行，使协商民主变得花里胡哨和中看不中用。还有，在程序上可谓有章有法，但显然是面子工程，其里子并没有变，最后仍由领导特别是“一把手”说了算。这让协商民主变成瞒天过海，毫无实效意义。其三，协商方式霸道，使协商民主受到异化。在中国基层协商民主中，利用草根智慧，依靠韧劲甚至动之以情、晓之以理的方式进行说服，确实能起到意想不到的效果；不过，也要防止另一倾向，即有失协商民主精神的“硬协商”和“软协商”。所谓“硬协商”，即是指动用政府公权力、利用官威、采取非法手段进行所谓的强制性协商，让弱势一方在“协商”中不得不就范。所谓“软协商”，即用死缠乱磨、心理战以及道德绑架等方式，让协商变成一种“博弈”，以达到自己利益的最大化目的。这在一些地方的拆迁、老旧房改造、土地承包权出让等方面表现最为明显，在政府、商业资本与农民、市民之间，名之为协商民主，实则是一种以强凌弱的虚假协商。应该说，形式主义协商是表面化、虚假的，也是一种见不得阳光的暗箱操作，是有违协商民主精神的。只是它的花样不断翻新，很难一言以蔽之进行概括说明。

传统思维的惯性协商成为中国基层协商民主的障碍。中国传统文化博大精深，有很多优秀文化可成为中国基层协商民主的滋养，像和合为一、和而不同、合情入理、有事好商量、老人调解等都是如此，特别是通过道德教化与好好商量的方式可化解很多矛盾冲突，避免凡事都要上访上告并诉诸法律的西化处理思维。试想，中国基层特别是乡土社会千头万绪，如大事小事都要经过法律解决，既浪费巨大财富和人力成本，又容易产生新的矛盾，甚至会导致世代为仇，更不要说基层善治和基层治理现代化了。因此，通过传统思维方式进行协商，对于中国基层协商民主发展至为重要，也是一条经济有效和富有中国特色的必由之路。但也要注意另一种倾向，即不顾新时代协商民主发展大势，缺乏法治思维和现代意识，特别是不能站在治理体系和治理能力现代化角度，一味地强化传统思维协商，甚至将中国古代的落后保守观念作为当下基层协商的金科玉律广泛使用，这势必影响中国基层协商民主的发展方向和价值取向。

其实，有的事情可用传统方法进行协商；有的则不能，需注入现代思想意识尤其是现代协商理念；还有的则必须用法治思维予以解决，从而突破基层协商民主的瓶颈。以道德思维代替法治思维的协商并不少见，在一些协商民主的典型事例中也存在过于偏重传统思维的不足。以四川大邑县的“无讼社区”为例，通过引导“五老”(老党员、老干部、老法官、老检察官、老民警)组建人民调解委员会，打造“王大爷调解室”“老吴调解室”“金秋调解室”，这在当地乃至全国产生较大影响。自创建以来，全县共调解案件13560件，诉讼案件诉前分流2585件，司法确认1232件，调解矛盾纠纷成功率达98.77%[18]，成效显著。整体而言，大邑县的“无讼社区”是基层协商民主的典范，它将自治、德治与法治相结合，在党建引领下通过充分调动乡贤和社会组织力量较好化解了社会矛盾，具有很好的示范性。不过，也要承认，在处理化解矛盾时，大邑县也存在传统思维过重的局限，将“无讼社区”作为建设目标充分说明这一点。

西化的协商民主成为中国基层协商民主的羁绊。应该承认，西方协商民主对中国基层协商民主发展是有益的，这不仅在理论思维，在方式方法上也都具有启发性和指导性。以浙江温岭民主恳谈为例，学者直接将西方的一些协商民主操作方法引进来，成为温岭财政预算协商的规范化程式。还有不少基层的协商民主程序直接借鉴西方，从而避免了中国传统的感性笼统特点。在这方面，学者特别是西方学者的参与直接强化了中国基层协商民主规范化、科学化、专业化进程。不过，西方协商民主在中国基层协商民主中留下的印痕和固化特点也很明显，这一情况如在初期还可以理解，也是可以接受的；但长此以往，中国基层协商民主脱不掉西化的外套，受制于西方协商民主的“紧箍咒”，那是没有前途的，因为中国基层协商民主还要进行创造性转化和创新性发展，需建立中国特色的基层协商民主。比如，中国基层协商民主创新典型命名多有数字、公式、符号表达，显然是受西方影响，其优点在于简洁明快，缺点是机械和固化，有时有些不知所云，明显不接中国基层协商民主的地气。还有，在中国基层协商民主制度化建设中，规范化和科学化固然重要，但如程序太过复杂、程式化过于明显、类型化非常普遍，这也是西方理论方法与中国基层协商民主没达到很好契合的症状。

不论是中国优秀传统还是西方有益经验都可成为当下中国基层协商民主的资源，在经过大胆吸收后实现创造性转化。问题在于，中国基层协商民主理论必由中国基层实践生成，而不是外加的理论包装，更不是西方理论与中国实践形成的夹生饭。所谓中国式基层协商民主必须走出一条中国化基层协商民主的新道路。

四、中国式基层协商民主的未来发展

今后，中国式基层协商民主如何解决当前存在的突出问题，总结已取得的成功经验，立足高远和开拓进取，以发挥更大动能和取得更大进步，显然还有很大的改进空间。以下几个方面值得给予高度重视，并通过全力推进、完善和发展，达到更高更远目标。

广泛、平等、有效的协商是中国式基层协商民主的基础工程。真正具有现代意义的协商离不开三个条件，一是广泛，二是平等，三是有效。没有广泛性特别是人民群众作为基础，所谓协商就不是民主的，也很难具有代表性和典型意义，因此，有人认为民主要具有广度和深度[19]，那么广泛的协商就是必不可少的。从当前中国基层协商民主的现状看，还缺乏足够的广度，协商民主在不少地方的覆盖面不广，或停留于领导层级，或注重精英阶层，或进行有选择性的协商，其参与度受到影响和限制。今后在广度上要进一步加大力度，全面提高协商民主的参与度。至于平等式协商更加重要，也是一项十分急迫的工作，这包括：协商主体的平等，不论干部还是群众都是平等参与的协商主体；协商站位的平等，由一些协商主体的居高临下改为平等交流；协商方式的平等，从由领导决定变为协商主体之间的平等对话；协商话语的平等，协商主体都以讲理的语言协商，避免以势压人、以知识逼迫。这是一种协商主体以平等的有尊严的对话协商，否则就谈不上协商民主。列宁说过：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[20]至于有效协商，是指去除虚头巴脑、言不由衷、胡搅蛮缠式的形式主义协商，而是以真协商、实协商、好协商的有效协商为目标，这样才能使中国基层协商民主达到最大优化和最高效能。

高层次、高质量、高水平协商是中国式基层协商民主的发力点。中国式基层协商民主虽已取得突出与显著成就，但随意性、感觉化、简单化、低层次的不足也是存在的，这就需要提高层次、质量与水平，真正达到具有现代性的协商民主新高度。还需要协商主体具有现代意识，了解中国乃至世界大势，掌握协商民主的理论、方法与精神，有足够的知识储备和文化素养，同时又能深入了解基层并将理论与实践紧密结合起来。然而，目前基层协商民主主体还远未达到这样的高标准和严要求，不要说别的方面，就是高学历和完整的知识结构以及高超的协商技巧都不具备。比如，协商民主是一种宽容、友善甚至需要妥协的艺术，其精神主旨是合作共赢，这是需要以公共精神与责任担当为支撑的，但从当下的基层协商主体看，还有较大距离和很长的路要走，因为注重私人利益、陷入本位主义、习惯于等级权力、沉溺于精英主义都会降低协商民主的层次，导致协商民主精神的弱化乃至丧失。以“钉子户”在基层协商民主中的表现为例，有的通过拆迁所得利益已相当丰厚，但就是达不成共识，从而陷入漫天要价、不断加码、最后流产的无效协商。

规范化、科学化、智能化协商是中国式基层协商民主的关键。虽然中国基层协商民主已今非往昔，其规范化、科学化、智能化程度大大提高，但与整个中国协商民主相比差距还很大，许多地方仍停留在传统方式，像较有特色的湖南“板凳夜话”即是如此。还有些地方基本没达到科学化特别是智能化，致使协商民主远落后于时代。中国基层协商民主当然可充分吸收和发挥传统协商资源力量，保持中国地域民间文化特色和草根智慧，但也不能无视科技特别是新媒介的巨大力量。在中国基层协商民主中，也有些地方在努力提升科学化程度，有的还广泛运用互联网、通过“微信群”进行协商，取得显著成效。不过，从全国范围看，这一比例并不高，更多地方远未达到这样的程度。因此，从规范化、科学化、智能化角度推进中国基层协商民主升级再造，是一项前途无量和任重道远的巨大工程。当然，这种对于中国基层协商民主进行规范化、科学化、智能化的重塑，除了技术、程序、形式层面之外，更需要观念、思维、结构、意识、路径的根本改变，这是提质增效的关键。比如，智能化会使中国基层协商民主突破点、线、面，进入立体化甚至虚拟化思维空间，从而达到对于基层治理的重组和重构。通过线上协商就可突破距离空间的不便，也可引入更高层级的协商主体给予指导，还可让大家在更广大的平台自由分享密集的信息。因此，中国基层协商民主最缺乏的是这样的信息交互平台，导致不少协商仍停留在较为封闭的隔膜状态。

政治、法治、文化的协商氛围是中国基层协商民主的可靠保障。目前，中国基层协商民主整体上比较注重经济、民生、社会协商，这是基于显性、突出的矛盾冲突所生成的协商。在初级阶段，这一偏向和旨向无可厚非，也是必需的。但在中国基层特别是广大农村基层，政治协商、法治协商、文化协商的氛围相对较弱，更没有在协商民主中真正确立系统全面和完整完善的社会主义核心价值观。今后应在中国特色社会主义政治协商、法治协商以及文化协商的建构上下功夫，包括协商的场域、内容、方式、艺术等方面的整体推进发展，如，在基层协商中如何避免无谓的争吵，在公共理性的氛围下既尊重他人又不失自尊，还要学会倾听与包容，才能将协商民主提升到一个较高境界。又如，要避免为协商而协商，特别是以协商代替法治的局限，因为不少地方群众在“被协商”中失去了自身权利。这就需要加强指导和培训，也需要通过实践进行锻炼，以提高在协商民主过程中的政治站位、法治思维、文化意识。

近年来，在中国基层协商民主中，加大了人大代表和政协委员下基层特别是深入农村的力度，实现了人大协商、政协协商和基层协商的有效对接，这是一个好的趋向。还有，政治协商文化氛围的营造也是今后中国基层协商民主的突破重点，我们要改变向人民群众逐级宣讲的单一模式，强化协商主体共同参与的政治文化认同，除了对切身事务进行协商，更要以政治的站位与眼光就“国之大者”进行协商。换言之，在中国广大基层，今后面临着多元协商文化的建设问题，其中政治协商文化的培育至为重要。

中国式基层协商民主最具有中国特色，其创新性探索弥足珍贵，这对于中国协商民主和全过程人民民主都具有不可忽略的价值意义。不过也要看到，除了典型的创新性模式，不少基层还缺乏协商民主或流于形式，远不能适应新时代党和国家的战略发展要求，需要从观念、思想、文化、制度、方式和路径等多个方面做出努力探索提高，这是一项任重道远的系统工程。

注 释：

①早在1939年，陈云在《陕甘宁边区的群众工作》中指出：“农民的一些问题，在我们有些同志看来是很小的事情，可是在农民自己看来却是很大的事情。我们不仅要帮助群众解决大的问题，也要帮助群众解决小的问题。”参见：《陈云文选》(第一卷)，人民出版社1995年版，第173页。