相对贫困群体的类型及治理政策选择

张 晗 孟晓瑞

（大连理工大学马克思主义学院 辽宁 大连116024）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作，不断创新精准扶贫体制机制，扎实推进脱贫攻坚进程，到2020年底，我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题。党的十九届四中全会提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[1]。2020年中央一号文件指出：“要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。”[2]党的十三届全国人民代表大会第三次全体会议进一步提出建立解决相对贫困长效机制的总要求，明确了相对贫困治理的政策取向和战略安排。相对贫困治理是中国贫困转型与社会经济演变和发展规律的现实需要。

一、相对贫困的内涵及衡量标准

（一）相对贫困的内涵

一般来讲，贫困可以分为绝对贫困和相对贫困两种形态。英国经济学家朗特里认为，一个家庭处于贫困状态是因为其拥有的收入不足以维持其生理功能的最低需要，这种最低需要包括食品、住房、衣着和其他必需品[3]。将贫困界定为维持生存所需物质的匮乏状态，这其实是将贫困简单理解为绝对贫困。学术界大多沿用这种说法，即绝对贫困主要以收入作为衡量标准，是指在一定的生产、生活条件下，个人或家庭的合法性收入无法满足其家庭成员的基本生存需求而处于一种物资匮乏的状态。而相对贫困是基于与社会群体相比较而言，若个人或家庭所拥有的资源远远低于一般大众或家庭所支配的资源量以至无法获得某些类型的饮食、缺少正常的社会活动、无法享有社会广泛认可的生活条件和便利设施时则处于贫困状态[4]，也表现为缺乏获得基本生存物质机会的“可行能力”[5]，可以说相对贫困意味着相对排斥与相对剥夺[6]。相对贫困与财富、收入在不同阶层之间的分配有关，又与个人的自我认同以及社会公平观紧密相连[7]，在这个意义上，收入不平等或分配不均衡与相对贫困存在显著的相关性，当收入差距较大时，将会有更多的群体陷入相对贫困陷阱，反之，则会有更多的群体摆脱相对剥夺状态。在我国市场经济体制下，社会财富按生产要素进行分配，必然存在贫富差距较大的问题，同时经济发展不平衡不充分的问题将进一步导致贫富分化，这种差距不仅包括城乡差距，还包括区域之间以及农村内部之间的差距，可以说，只要收入或分配存在差距，就存在相对贫困问题。可见，相对贫困具有相对性、动态性、长期性、多维性的特征，是基于特定参照标准，在一定的生产、生活条件下，个人或家庭获得的收入能满足基本生存需求，但无法满足特定条件下的其他发展需求，更多强调收入不平等和分配不均衡所导致的一种相对匮乏状态，主要反映“贫富差距”，取决于收入分配格局，因而，解决相对贫困问题是一场以缩小贫富差距，实现全民共享为主要目标的“持久战”。

（二）现有相对贫困衡量标准的讨论及划定思路

如何划定相对贫困标准线，界定相对贫困人口是当前开展相对贫困治理面临的最大难题。贫困的衡量是基于所占资源与需求的比较。从目前来看，国际上相对贫困的衡量标准主要有两类：收入比例法和多维贫困指数。英国将家庭收入低于收入中位数60%的群体定义为贫困人口；日本以可支配收入中位数的60%作为衡量基础，并按照年龄、家庭规模、家庭结构等进行调整，再按地区生活费用指数进行区域调整[8]；美国当前仍然根据消费者支出调查数据来测算满足基本需要的收入水平，采用两条贫困线，即：贫困线和贫困指南，分别用来衡量贫困人口规模和识别援助群体，并对不同家庭规模和结构采用不同的贫困线[9]，另外美国还有一条绝对贫困线，即收入低于贫困门槛线的50%[10]；2010年联合国开发计划署发布包括健康、教育、生活水平在内的多维贫困指数，从多个维度识别贫困问题，部分发展中国家也使用多维贫困指数。各个国家所处发展阶段不同，贫困识别标准也不同，但可以看出收入依然是重要衡量指标。国内学者也对相对贫困衡量标准展开较多研究，有学者针对我国城乡发展差距的状况提出“城乡分线”优于“城乡统筹线”[11]。有学者提出两区域、两阶段方法[12]。在相对贫困标准线具体赋值上，有学者认为，考虑到新的贫困标准不宜与现有贫困标准相差太大，取中位数收入的40%比较合适[6]。有学者认为，2020年后中国应采用多维的相对贫困标准，包括经济维度、社会发展维度和生态环境维度，具体指标以各阶段国家发展目标来确定[8]。

我国一些发达省份已不同程度地开展了相对贫困治理工作，浙江丽水认定相对贫困标准较早，用“低收入农户”代替“相对贫困户”，不断调整相对贫困标准线。2020年，丽水将最低生活保障每人每年9240元的标准线认定为相对贫困的第一条扶贫达标线，同时关注低保边缘户的贫困状况，其收入水平线是按低保户的1.5倍确定，这是丽水认定的第二条扶贫达标线。如今丽水的相对贫困户数仅占浙江省的12.88%[13]，可见，丽水经验对于全国减缓相对贫困现象具有重要的样本意义。广东认定相对贫困最关键的指标也是收入标准，2016年，广东以农村居民年人均可支配收入低于4000元作为相对贫困人口的认定标准[14]，截至2020年6月底，广东现行标准下相对贫困人口、相对贫困村全部达到出列标准，创造了解决相对贫困的“广东经验”。

基于相对贫困的内涵、国际上相对贫困衡量标准、国内学者的建议方案，特别是我国发达省份相对贫困治理工作经验，2020年后，我国相对贫困识别标准仍然应以收入作为重要指标，以缩小收入分配差距为主要目标，统筹城乡、区域协调发展，划定多个衡量指标并建立阶段性调整机制。在理论上，致力于满足人类多维发展需求已成为相对贫困治理工作的主要目标，仅以经济指标衡量贫困，很难有效反映出相对贫困的性质，因而需要综合考虑收入、住房、教育、医疗等多重指标，确立多维贫困标准。从现状来看，我国城乡、区域之间收入分配存在较大差距，如以全国为单元划定标准，可能造成发达省市没有相对贫困人口，或者有很少的相对贫困人口，中西部欠发达地区出现大量的相对贫困人口，这在一定程度上遮盖了城镇贫困问题。因此，建议以省为单元划定贫困标准，根据一省发展阶段及人们关心的核心领域确定符合其实际的多维贫困标准，指标权重的赋值可基于AF①方法计算，同时还应考虑到部分地区脱贫攻坚成果还存在一些需要巩固的地方，新的贫困标准线不宜与之前的标准相差太大。在阶段性调整方面，可将相对贫困调整工作纳入国民经济和社会发展五年规划，根据收入分配差距和经济发展水平动态调整，确保其精准性。

二、相对贫困群体的类型

正确识别相对贫困群体类型、厘清致贫诱因的逻辑理路是提出有针对性的相对贫困破解路径的理论前提。依据相对贫困的致贫因素，可将相对贫困群体划分为脱贫不稳定群体、临界贫困群体、流动型相对贫困群体、特殊困难群体四大类型。

（一）脱贫不稳定群体

深度贫困地区是我国脱贫攻坚关注的重点地区，这些地区在脱贫后仍然与全国其他地区存在较大差距，区域发展的不平衡不充分的问题短时间内难以补齐，这意味着欠发达地区已脱贫人口中的多数仍会是相对贫困治理的潜在群体之一。与其他地区相比，欠发达地区区位偏远、生态脆弱、资源禀赋差，加剧了脱贫人口生计的脆弱性，加之部分欠发达地区受社会历史文化和地理空间的限制，贫困亚文化现象严重，制约脱贫户增收致富的主体意识和发展能力，一旦遭受自然灾害等外部风险和疾病、突发事故等内部风险的冲击，极易陷入贫困陷阱。这部分群体在基本解决绝对贫困问题后，仍然面临着基础设施和社会公共服务分配不足和缺失等问题，特别是在教育、医疗卫生、住房、社会保障、发展机会等方面仍相对匮乏，多维需求保障不充分。同时，欠发达地区人口受空间阻隔，与外部世界交流较少，思想观念陈旧，长期享受扶贫政策，容易产生对福利政策的心理和行为依赖，缺乏脱贫致富的内生动力和发展能力。此外，脱贫不稳定群体还包括一些易地扶贫搬迁群体。由于“一方水土养不了一方人”，政府实施了易地扶贫搬迁的帮扶举措，但是易地扶贫搬迁的后续工作，如搬迁户的就业、落户、对搬迁安置地的融入感等方面存在较大短板，易使他们成为新的相对贫困群体。

（二）临界贫困群体

农村贫困“边缘户”是典型的相对贫困类型。我国在脱贫攻坚工作中实施精准识别、精准帮扶的政策，各地均设立严格的贫困线作为贫困识别标准，然而由于对贫困群体的偏向性投入所带来的公平困境，导致年人均收入在国家贫困线上下摆动的农户成为精准扶贫的“编外人员”。这部分群体收入略高于国家贫困标准线，而未被列为建档立卡贫困户，较少受到脱贫政策的惠及，但他们的境遇与贫困户相差不大，生计资本薄弱，自身发展能力不足或缺失，仅仅依靠自身的力量难以实现持续增收。随着国家扶贫工作的推进，大规模扶贫资源向贫困户集聚，使原本就处于相对贫困处境的边缘户生活境况落后于部分贫困户，造成贫困户与边缘户之间的“悬崖效应”，极易使临界贫困群体产生认知偏差和相对剥夺感，对基层政府的信任度降低，甚至激化贫困边缘户与贫困户、扶贫干部之间的矛盾，出现“争当贫困户”的现象。同时，由于缺少国家福利政策的支持，临界贫困群体一旦遭受风险冲击而致高额支出或收入减少，容易滑向贫困户之列，成为新增贫困人口。据国务院扶贫办摸底测算，截至2019年底约有300万贫困边缘人口[15]。因此，贫困边缘群体将成为当前我国缓解相对贫困关注的重点群体之一。

（三）流动型相对贫困群体

随着我国城市化进程的加快，农村人口大量流入城市。根据国家统计局统计数据显示，2020年我国外出农民工16959万人[16]，占总流动人口的44.6%。2020年我国常住人口城镇化率达到了63.89%[17]，按照城镇化率为30%—70%是城镇化加速阶段的规律，未来一段时间我国仍有大批农民工涌向城市，流动人口的增加可能加大城市相对贫困发生的可能性。受我国城乡二元结构的影响，依附于户籍制度背后的福利政策存在城乡差距，使农民工不能平等享受城市的社会保障和公共服务，且由于农民工收入略高于农村贫困标准而使其难以落实流出地医疗、养老等社会保障权益，成为国家扶贫政策的“真空地带”。此外，进城农民工由于受教育程度不高，对科学技术的掌握能力较低，只能从事一些劳动密集型产业，2020年从事第三产业的农民工比重为51.5%，以批发和零售业为主；从事第二产业的农民工比重为48.1%，以制造业和建筑业居多，占45.6%[16]。就业的低层次状况导致农民工增收空间小且不稳定，低工资收入和高生活成本间的矛盾凸显，农民工生计脆弱性加剧。同时，农民工对流入地的社会融入感较低，2020年国家统计局调查显示，在进城农民工中，41.4%认为自己是所居城市的“本地人”[16]可见有绝大多数农民工对所在城市缺乏归属感。农民工面临的就业歧视、社会排斥及低水平的收入使其成为潜在的相对贫困群体。

（四）特殊困难群体

老弱病残等特殊困难群体由于无劳动能力或弱劳动能力，缺乏家庭收入来源，虽然依靠兜底保障的方式实现了对脱贫标准的低水平超越，但从长期来看，依然是我国相对贫困治理中关注的重点对象。随着我国老龄化程度进一步加深和城镇化的推进，农村老龄化问题将更加突出，受我国养老体系不健全、医疗保障不完善等因素的影响，农村老年人依然是我国治理相对贫困关注的重点对象。此外，农村大病患者和残疾人也将成为未来相对贫困的高发人群。据统计，截至2020年底，城市、农村新纳入低保、特困供养540.3万人，困难残疾人和重度残疾人1152.9万人、1432.7万人[18]，特殊困难群体还包括农村留守儿童和妇女，当前，农村大量劳动力“人户分离”式的就业模式造成农村大批留守儿童和妇女，这部分群体在教育、健康、心理等方面存在不少问题，严重影响未来生存发展。可见，特殊困难群体的贫困治理将成为我国相对贫困阶段难啃的“硬骨头”。

三、后脱贫时代相对贫困治理的政策取向

（一）以保持主要帮扶政策总体稳定为主要抓手防止脱贫人口返贫

由于脱贫地区经济发展水平仍然相对落后，脱贫基础存在一定的不稳定性，返贫问题时有发生。面向脱贫人口脆弱性的现实挑战，治理相对贫困理应以保持主要帮扶政策总体稳定为主要抓手，将巩固减贫成效与治理相对贫困问题结合起来，防止脱贫不稳定群体再次陷入贫困陷阱。一是落实民生保障普惠性政策，补齐欠发达地区短板。继续加强对欠发达地区财政投入力度，加快推进欠发达地区交通、通信、能源、物流等基础设施建设。稳步推进欠发达地区义务教育、医疗卫生、就业服务、住房保障等基本公共服务全覆盖。重点面向教育、健康发展短板，提高欠发达地区义务教育质量，加大义务教育补贴力度，阻断因学返贫、因贫辍学路径。继续加大对医疗卫生领域基础设施和设备的支持力度，提升卫生服务质量，提高农村基本医疗保险报销比例，防范化解因病返贫风险。加强对欠发达地区文化娱乐、体育设施、农家书屋等公共服务配套设施建设，提高脱贫群众生活水平，逐步实现脱贫地区基础社会和公共服务从“有”向“好”的转变。二是完善易地扶贫搬迁后续工作。加强易地扶贫搬迁地区城镇化建设，健全公共服务体系，优化社区服务治理，进一步落实搬迁居民的就业、子女教育、医疗、落户制度。结合搬迁地特色资源发展特色产业，加强劳动力就业技能培训，落实搬迁户就业岗位，拓宽搬迁人口增收渠道，确保搬迁户留得住、能发展。举办社区文化交流活动，不断增强搬迁户对迁入地的归属感，提高安全感和幸福感。同时要加大迁出地区生态修复力度，实施绿色减贫工程，创新绿色减贫举措，加大生态脆弱地区生态补偿力度，阻断生态返贫路径。三是优化产业就业发展性政策，激发欠发达地区内生发展动力。挖掘欠发达地区特色优势资源，依托少数民族地区文化禀赋，打造特色产业园区，创新产业发展模式，增强产业益贫能力。推动欠发达地区承接产业转移，加大力度支持产业转型升级示范区建设，扩大产业就业容量，促进脱贫不稳定群体实现可持续稳定增收。完善针对脱贫不稳定群体的职业技能培训体系，立足市场发展需求，依托互联网信息技术，加大农业技能培训力度，提高低收入人口现代化水平，增强自主发展意识和能力。

（二）以优化帮扶手段和方式为主要治理手段化解资源分配中产生的负外部性

囿于贫困人口识别标准的严格限制及扶贫资金使用的约束，国家帮扶资源都向贫困户、贫困村集聚，从而使无法获得扶贫政策的群体产生“政策鸿沟”和“悬崖效应”，尤其对贫困边缘户群体而言，负面激励问题更加突出。但是，在反贫困实践中，只要划定贫困标准，就一定存在临界贫困群体。要以优化帮扶手段和方式为主要治理手段回应减贫实践在帮扶体制层面的挑战，从而缓解临界贫困群体的相对贫困问题。一是将临界贫困群体纳入相对贫困治理监测范围，逐步实现对临界贫困群体识别和帮扶范围的延伸。由于扶贫政策和帮扶措施的精准性，脱贫攻坚过程中往往忽略了临界贫困群体所面临的困境。在相对贫困治理过程中要将临界贫困群体纳入贫困治理范围，对临界贫困群体的治理可采用阶梯式治理方式，在摸清边缘户生活状况及致贫风险因素的基础上，把边缘户的具体情况分为若干个阶梯，实施分级差异化治理，并提升动态监测力度，实时调整治理政策。二是提升综合扶持力度，化解临界贫困群体的相对剥夺感。针对边缘户的相对贫困治理既面临着边缘户致贫风险大的问题，也面临着相对贫困多样化治理标准的现状，更面临着边缘户更高水平生活需求的压力，决定了对临界贫困群体的相对贫困治理必须契合相对贫困的多维特性，瞄准民生保障、发展环境、内生能力和动力，提高综合扶持力度，逐渐化解临界贫困群体的相对剥夺感。国家公共资源分配供给要适当向边缘户倾斜，将对基础设施、公共服务及集体经济发展的帮扶关口前移，均衡政策投入力度，缩小群体待遇差异，让边缘群体也能享受到国家帮扶政策带来的好处，防止相对剥夺感加剧。资源分配方式要以发展式为主，以能力建设为核心，依托产业的持续性和就业的稳定性，拓宽临界贫困群体增收渠道。通过增加对贫困边缘群体的小农政策扶持，采取低息贷款的措施，帮助临界贫困群体扩大生产规模。改进公益性岗位设置，降低公益性岗位准入门槛，适度覆盖低收入的临界贫困群体，为其提供更多的发展机会和福利保障，从而提升边缘群体抵御风险的能力。三是对临界贫困群体加强教育引导，破除临界贫困群体的贫困依赖心理，逐步消除精神贫困。大力弘扬社会主义核心价值观教育，加强思想政治教育，引导临界贫困群体树立正确的劳动价值观，形成自立自强的社会风气。发挥先锋模范的引领作用，宣传勤劳致富、脚踏实地的反贫困精神。

（三）以完善农民工市民化配套措施为突破点弥合国家政策资源的“真空地带”

2020年后，我国贫困治理的区域将呈现城乡贫困并重的状态，流入城镇的农民工是城市相对贫困人口的主体。社会保障和公共服务的边缘化是导致农民工处于相对贫困状态的主要原因。因此，要以完善农民工市民化配套措施为再分配手段调整收入差距格局，使农民工共享城市经济发展成果，缓解相对贫困问题。一是推进城镇户籍制度改革，打通制度壁垒。城乡二元户籍制度是造成农民工沦为相对贫困群体的制度性因素。实现农民工市民化，要打破城乡二元体制，放宽农民工进城落户条件，赋予农民工各项市民权利，以开放、包容的姿态推动农民工在流入地的经济社会融入，让农民工获得基本的市民身份认可。积极引导、鼓励农民工参与流入地城市各项文化活动、社区治理，健全流动人口民主参与路径，增强主人翁意识，提高其对所在城市的归属感和幸福感。通过并轨城乡社会保障制度，将农民工的社会保障纳入城市社会保障范围，扩大社会保障覆盖面，逐步实现对城乡流动人口社会保障全覆盖，编织牢固扎实的社会保障网。二是实现基本公共服务常住人口全覆盖，确保农民工群体“稳得住”。实现农民工市民化，缓解相对贫困，需要农民工在城市稳定居住、就业和生活。这就需要扩大基本公共服务覆盖面，减少公共服务对农民工的相对剥夺。在居住方面，建设面向农民工的安居工程，为农民工在城市居住提供保障，实现住有所居；在子女教育方面，赋予农民工随迁子女同等的教育机会，降低随迁子女就读公立学校的门槛，提高农民工子女集中地区学校的师资力量和教学硬件设施水平，保障农民工子女在城市平等地接受教育；在就业方面，为农民工创造平等、公平的就业环境，组织实施农民工职业技能培训、就业服务，提高农民工技能培训的针对性和实效性，提高农民工职业技能，增强市民化能力，打破因劳动技能低下而带来的就业歧视和社会排斥。三是深化农村土地制度改革，完善农村土地产权制度，引导农民工自觉、自愿流转土地，建立农村土地有偿退出机制，保障农民土地财产权益，为农民工融入所在城市解决后顾之忧。

（四）以完善专项救助制度为核心满足特殊困难群体需求

关注特殊困难群体，以完善专项救助制度为核心，针对其实际困难给予政策倾斜。一是构建老年人口相对贫困长效治理机制。随着我国人口老龄化进程以及城镇化趋势不断加快，农村留守老年人不断增多，根据2020年中国农村发展报告显示，预计到2025年，农村60岁以上人口比例将达到25.3%，约为1.24亿人[19]，要积极响应国家政策，加快居家试老化改造工程建设，满足广大老年人居家养老的愿望。健全养老基础设施和公共服务建设，不断增强智能产品适老化设计，让广大老年人享有更多的获得感和幸福感。加快建设医养结合养老服务中心，不断提高基层医疗卫生服务质量，加强医疗服务人才队伍建设，提高医护人员服务能力。健全养老保险政策，完善政策性养老保险和养老基金互补体系。扩大重大疾病医保报销范围，解决老年人看病难的问题。二是完善助残帮扶政策。对有一定劳动能力的残疾人要尽力通过就业扶贫和社会保障相结合的扶贫方式增加残疾人收入来源。加强职业教育和技能培训，打破残疾人就业歧视，保障残疾人平等参与劳动就业的权利。完善残疾人就业保障金制度，设立公益性岗位，托底安置残疾人就业。对完全丧失劳动能力的残疾人要发挥医疗康复、社会救助、社会保障的力量，完善生活补贴、护理补贴制度，保障残疾人基本生活需要。同时要发挥残疾人基层组织建设，相关组织部门要定期走访残疾人，收集信息，避免出现治理漏洞。三是关注农村留守妇女、儿童。借鉴精准扶贫政策经验，设立扶贫车间，加大财政补贴制度，积极引进劳动密集型轻工企业，鼓励外出务工人员回乡就业创业，从源头上逐步减少妇女、儿童留守现象。发展农村妇女产业，提高农村留守妇女就业创业能力，拓宽留守妇女创收渠道，实现居家灵活就业创业，增加经济收入来源。完善留守儿童关爱服务体系，健全救助保护机制，教育部门要继续落实义务教育资助制度，防止因学返贫、因贫失学。加强精神文明创建活动，提升留守儿童、妇女文化素质，推进乡风文明建设，缓解精神贫困问题。

注释：

①由牛津贫困和人类发展中心的Alkire和Foster基于Sen的可行能力剥夺理论发展为多维贫困的测量方法，简称为AF方法。