易地搬迁社区迈向共同富裕的困境与对策

翁迎港陈晓莉

（1.西安财经大学法学院 陕西 西安710061；2.西安财经大学马克思主义学院 陕西 西安710199）

党的十八大以来，中国脱贫攻坚工作取得了决定性的成就，其中易地搬迁作为“五个一批”脱贫措施中的一部分，帮助960多万贫困人口摆脱“一方水土养不好一方人”的困境，是脱贫攻坚的“头号工程”。当前，中国已迈进了“十四五”时期，开启国家治理现代化的新阶段，易地搬迁工作要实现搬迁群众永久性脱贫并迈向共同富裕，要持续跟进社区治理，是写好易地搬迁“稳得住、能致富”后半篇文章的关键[1]。为此，正确理解当下共同富裕的时代内涵及其与易地搬迁的联系，准确把握当前易地搬迁社区发展的现状与困境，对保障易地搬迁工作成果的长效性，扎实推进共同富裕具有重要的政策意义。

一、共同富裕与易地搬迁的联系与研究现状

（一）共同富裕与易地搬迁之间的关系

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，但是，扎实推动共同富裕要坚持循序渐进，“对其长期性、艰巨性、复杂性要有充分估计”[2]。这也就表征了共同富裕是分阶段进行的，而不同的社会发展形势又决定了当前共同富裕所处阶段的特征。我国第一个百年奋斗目标在脱贫攻坚这一标志性指标走向重大胜利后得以实现，当前的任务是要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，大力推进新型城镇化战略，向着第二个百年奋斗目标前进。脱贫攻坚、乡村振兴与新型城镇化具有逻辑一致性，同属于迈向共同富裕的关键步骤，同以促进社会公平正义、缩小社会差距与提升人民幸福感为使命[3]。三者本质上是共同富裕在不同社会发展阶段的表现与手段。

从扎实推动共同富裕的全局视角出发，易地搬迁的意义则不止于“脱贫”。易地搬迁运动形成了诸多城镇化社区，亦城亦乡的特性决定了其不仅是乡村振兴的重要对象，也是新型城镇化的关键环节。易地搬迁工作并未在搬迁完成建立社区后走向终结，而是在全面乡村振兴与新型城镇化的背景下被赋予了新的历史任务。易地搬迁是贯穿脱贫攻坚、乡村振兴与新型城镇化的系统性工程，是扎实推进共同富裕的重要部分。由于共同富裕要以多元有效的方式巩固脱贫成果并达到致富的效果，所以不可避免要对易地搬迁社区原治理能力进行重塑。二者之间的关联性也表征了提升易地搬迁社区治理能力是扎实推进共同富裕的重要着力点[4]。

（二）研究现状

在学界，关于共同富裕与易地搬迁的研究都已具一定的规模，然而二者相结合的研究十分少，最主要的原因是研究背景的差异。关于易地搬迁的研究大多置于脱贫攻坚与新型城镇化的背景之下，学界围绕移民搬迁政策、农民市民化与社区治理展开研究，于脱贫攻坚胜利后有热度下降的趋势；关于共同富裕的研究肇端于新中国成立后，在十九届五中全会对扎实推进共同富裕作出重大部署后走向高潮，各路学者围绕着新时代共同富裕的内涵、实现困境与路径、测度方法等展开理论研究。另有部分学者研究了脱贫攻坚、乡村振兴同共同富裕之间的关系，而绝大部分没有将其细化到具体的行动上。所以，二者成为研究热点的时间节点不相同，对于易地搬迁更多学者多关注“下山脱贫时代”，而轻视“治理致富时代”，最终导致移民搬迁与共同富裕出现了割裂。

综上，搬迁工作以社区治理现代化与实现共同富裕为目标，为此，在这一背景下研究移民搬迁社区后续治理与共同富裕路径是颇具优势且必要的。一方面一年以来有关新时代共同富裕丰富的理论研究为本研究打下了坚实的基础；另一方面本研究有助于推进共同富裕由理论迈向实践，为移民搬迁社区后续治理工作指引前进方向。

二、易地搬迁社区迈向共同富裕的障碍因素

（一）易地搬迁社区制度不全

1.易地搬迁社区后续治理缺乏专门政策文件

此外，各地易地搬迁工作推进过程中虽不乏指导性文件，但多为了服务搬迁效率而制定，故多集中在搬迁阶段，而关涉易地搬迁社区后续治理的文件寥寥无几，或只在部分文件中简单提及，无具体规定与规划。最终导致易地搬迁社区治理缺乏具有针对性的依据，部门间的合作无法有效达成，搬迁群众迈向共同富裕缺乏长效的纲领性文件，故多重维稳而轻创新，社区发展速度缓慢。

2.城乡要素流动存在制度壁垒

我国的城乡社会受传统城乡二元制度的长期影响发展极不均衡，究其根本在于城乡要素难以实现充分流动，在我国市场化程度逐渐提升的当下，城乡之间的要素流动仍然存在诸多制度壁垒，城乡间土地、人才、资本等要素交换并没有遵循市场规律，造成了资源的虚置与错配[5]。

土地是城乡流动的核心要素，其产权制度安排是影响人与钱等要素在城乡之间流动的关键因素[6]。易地搬迁社区群众往往拥有大量闲置土地难以利用，与此同时，城市工商资本则对土地的需求十分强烈，资本下乡进行土地开发似乎是解决这一矛盾的最优解，然而实践中却困难重重。第一，农村土地当前仅能向集体内成员流转或通过集体外包，而农村宅基地使用权流转也正处于“适度放活”的起步阶段，集体外的资本并未被纳入流转的对象中。第二，我国农民并不能介入到“农地”转“非农用地”的市场当中。2015年农业农村部等四部门下发的《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》对工商资本租赁农地做了严格的限制，然而传统种植业就算是实现规模化也面临着较高的风险与较低的利润，最终导致投资者不愿将鸡蛋放在“乡村振兴”这个篮子里，因而充分盘活搬迁群众在乡土地、提升搬迁群众财产性收入陷入制度瓶颈。土地流动不畅直接影响到资本的流动，进而影响到外出能人、大学生、城市人才等优质人才资源下基层，最终导致易地搬迁社区既面临着“人地分离”，又面临着缺钱缺人的窘境。

户籍制度亦是易地搬迁社区要素流动受限的重要原因。2021年我国居住在城市的人口占总人口的63.89%，而2020年统计出我国的户籍城镇化率为45.5%，这就表明拥有农村户籍的人数远大于实际居住于农村的人数[7]。“人籍两地”是当前搬迁群众难以“稳得住”的重要原因[8]。在此情境下，搬迁群众一方面面临着对户口原籍地的“身体离场”，原生产生活方式发生剧变，原社交文化产生断裂；另一方面面临着对新社区的“身份缺场”，没有在新社区落户导致其缺少与区域内一般城镇社区享受共同服务、拥有相同机会的“身份资格”[9]。

（二）易地搬迁社区主体间关系失衡

1.易地搬迁社区中“两套班子”的冲突

易地搬迁社区有流动治理与跨域治理两大特征[8]。以温州市泰顺县、陕南等易地搬迁涉及面较广的地区为例，大部分易地搬迁社区都属于“多村一社区”，这就会出现社区治理过程当中出现“两套班子”的情形，即社区两委会与社区内各个由行政村搬迁而来的小区所保留的原行政村两委会并行。在社区治理的具体实践中，由于两套班子之间的职能界限并不清晰，最终会导致二者对搬迁群众的诉求出现相互“踢皮球”的情况，使搬迁群众的问题难以得到及时有效的解决，特别是围绕户籍所产生的问题，居住社区两委没法办，原村两委不想办。与此同时，两套班子由于没有明文规定的隶属关系，即便社区两委的管辖范围大于村两委，但是村两委并不一定会听从社区两委的指挥。这一方面弱化了社区当中党建的引领作用，增加了易地搬迁社区治理的难度；另一方面各个以原单独行政村为主体的搬迁小区各自为政，阻碍了社区群众迈向共同富裕的团结性与积极性。

2.社区治理行政化对社区自治的侵蚀

从表2的数据统计来看：游览次数分布比较平均，占比最多的是2次，占35.03%。游览时间最多的是周末和自由时间，均占比39.25%。游览目的首要的是陪伴小朋友及家人，占比53.7%；其次是休闲放松、舒缓压力，占比37.85%。信息获取渠道主要通过熟人介绍、网络信息、旅游宣传册和电视广告，四项合计占比87.45%。

易地搬迁工程是由政府主导、政策驱动的，其后续的社区治理难免有政府高度介入的惯性，政府贯穿于易地搬迁社区治理各项事务的始终，甚至介入社区自治领域，侵蚀自治空间。这种社区一级的行政化主要表现为以地方政府意志为导向，实行以行政规范为基础的规则之治[10]。不可否认，行政化对易地搬迁社区治理的规范性、有序性具有一定的积极意义，但其根本上还是打破了社区治理当中各主体的权责结构，尤其是政府、自治组织与社区居民之间的关系。常规化治理用于易地搬迁社区这类非常规社区，出现了不兼容而导致社区治理能力下降的情况。共同富裕是全体人民的共同富裕，在社区治理的过程中，若只是“唯政府是从”则无法充分考虑搬迁群众的需要，造成社区动员系统的崩溃，便无法实现真正意义上的共同富裕，因此，应当对群众负责的同时兼顾行政意志，达到二者的平衡。

（三）易地搬迁社区心理融入不足

1.易地搬迁社区治理忽视群众精神文化需求

习近平总书记指出：“推进共同富裕与促进人的全面发展是高度统一的。”[2]“要完善公共文化服务体系，不断满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求”[2]。心理需求是社会需求的一种，对人的发展影响深远。心理因素是影响搬迁群众在新环境中社会融入的关键因素，如果其建设水平低或是建设内容与居民需求偏差过大，必然会让搬迁群众的心理落差感持续增大，降低其社区归属感与社会融入度，造成精神上的贫瘠。易地搬迁群众自搬迁后生活环境发生了巨大的变化，难以适应新的环境，心理需求激增[11]。搬迁群众的心理资本对群众对城市的融入产生深远的影响，消极的心理能够加剧城市对搬迁群众的剥夺感[12]。然而结合温州、贵州、陕南等地的观察发现，一方面易地搬迁社区心理服务供给形同虚设，心理咨询师数量少且专业能力欠缺；另一方面，易地搬迁社区文化娱乐活动开展缺少场地，文化礼堂、图书室等常年不对外开放。搬迁群众陷入“心理陷阱”之中，进而带来社区内生动力的枯竭，共同富裕无从实现[13]。

2.易地搬迁社区舆论环境堪忧

良好的舆论环境能提升群众的支持度进而增加工作落地的效率。在易地搬迁社区中，推进共同富裕面临着严重的舆论问题。一方面搬迁群众在社区当中缺少参与的平台，加之政府短期强有力的扶持下，滋生了“等、靠、要”等心理现象，进而形成了社区内的共识，认为政府既然能够帮群众搬下来，也不会让群众饿死，共同富裕也是政府的事，所以在推进共同富裕的过程中，干等着政府的行动，缺乏自我探索的精神与动力。另一方面，社会总体的舆论环境对易地搬迁社区迈向共同富裕是不利的。社会部分人认为此类社区是拆迁户社区，是改革的“幸运儿”，人人应当都是盆满钵满；还有部分人认为易地搬迁社区就是“农民”聚集的社区，搬迁群众素质低下。这也让搬迁群众在就近求职过程中受到诸多隐性歧视。

三、易地搬迁社区共同富裕的实现路径

（一）夯实易地搬迁社区迈向共同富裕的制度保障

1.构建一揽子到底的易地搬迁社区制度体系

提升易地搬迁社区的治理水平是实现搬迁群众共同富裕的必经之路，亟须构建起易地搬迁社区的制度体系，提升易地搬迁社区搬迁与治理制度化、科学化、规范化水平[14]。第一，国家应当尽快出台包括易地搬迁社区在内的农业转移人口集聚社区的指导性文件，明确此类社区的地位、性质与认定标准，充分认识到此类社区的非常规性。第二，各地应当紧密结合地方实际，制定更为细致的实施办法。一是要进一步完善搬迁相关政策，探索诸如温州市泰顺县“无区域生态移民”、黔东南跨区域移民等搬迁方式，打破易地搬迁镇与镇之间的界限，推出市域省域范围内的易地搬迁，放宽人口落户门槛。二是持续出台后续扶持与社区治理文件，明确各大主体之间的权责边界。三是完善地方就业促进相关政策体系。就业是最大的民生，是影响收入分配的最直接因素[15]。故要将就业扶持的内容具体到就业培训、就业指导、就业权益保障等方方面面，切实提升搬迁群众的就业率，提升收入水平，确保搬迁每户“至少有一人就业”。第三，重塑易地搬迁社区非正式规范系统。结合社区的现状，各社区应当制定、改造居民公约、自治章程、社区社会组织章程等以适应社区治理的需要，并促进易地搬迁社区自治能力的提升。

2.加快城乡要素市场化改革以促进要素双向流动

市场化是要素高效流动的最佳方式。第一，要进一步加快城乡要素市场化改革以让城乡资源配置突破城乡二元的桎梏而走向市场配置。一方面有利于降低企业成本，优化产业结构；另一方面发挥市场在城乡要素配置中的决定性作用，消除阻碍城乡要素自由流动和高效配置的各种体制障碍。易地搬迁社区要素呈现出了显著的“乡”的特征，但是由于空间迁移，其对新环境的融入需求与资源的攫取需求较一般农村社区更强烈，因此，需要实现高度的要素市场化，这对缩小其与城市间差距，更好市民化并实现共同富裕是大有裨益的[16]。第二，应集中力量深化户籍制度与土地制度的改革。一是将户籍与公共服务以及集体经济组织成员权相剥离，使其仅作为居住信息登记的凭证，完善城乡“同工同酬”的薪酬体系，以同等的待遇，同等的服务来促使劳动力与人才的城乡双向流动。二是应当进一步拓宽区域间城乡建设用地的增减挂钩制度，推广宅基地三权分置制度，加强宅基地入市探索工作，让城乡间土地资源得到合理充分的利用，最大程度发挥附着在土地之上的财产权益，盘活易地搬迁群众的闲置土地。第三，应当适度放宽下乡资本对土地利用的限制，在保障粮食安全的基础上，开展多种多样的经营模式，尽可能地为下乡资本清障开道，为乡村振兴与共同富裕注入活力。

3.完善易地搬迁社区第三次收入分配机制

第三次分配是社会机制调节的资源分配，不但可以弥补初次分配与再分配无法短期实现共同富裕的不足，还能激发共同富裕的社会内生动力[17]。在易地搬迁社区的具体实践中，第三次分配包含公益慈善、社会企业、志愿服务等，但是通过简单的呼吁，不足以实现第三次分配的有序运转，故应科学构建第三次分配机制。一是应当从顶层设计层面完善第三次分配的制度体系，明确第三次分配的实践形式与禁区，为第三次分配提供制度保障。二是应当积极培育公益慈善与志愿服务类社会组织，简化组织成立的程序，并在此基础之上持续推出关于慈善类社会组织税收减免、土地审批等优惠政策。三是应当完善乡村振兴的相关政策，对回乡从事公益慈善事业的个人、企业给予最大程度的政策优惠，通过嘉奖、表彰等方式激发易地搬迁社区中的新乡贤参与第三次分配的积极性。

（二）优化易地搬迁社区治理主体结构

1.发挥基层党建的“主心骨”作用

易地搬迁社区是一类超常规社区，治理事务与群众诉求复杂化，其治理应当相对灵活。第一，建立易地搬迁社区党建引领下的合署办公机制。出于对两套班子优势的整合，不能盲目地将原村两委剔除出社区治理的主体之中，而应当对此类社区进行组织架构的超常规设置，建立社区两委与各搬迁小区中原村两委合署办公的机制[18]。一要发挥社区总党委的统筹作用，做好社区内部各党支部的建设工作，使社区内分散的党组织力量资源整合。二要持续各原村党委对本村党员的管理工作，大力发展“原村”集体经济，率领搬迁群众走向共同富裕，即先打好总党委+支部的社区基本党建格局与社区+小区的基本治理格局。在此基础上，将党组织延伸到易地搬迁社区的每个角落之中，建设易地搬迁社区党组织网格化体系，实现搬迁群众到哪里，党支部就建在哪里，实现由党员先锋带动的“党群共治”[19]。建设由易地搬迁社区党组织统领，下带各搬迁小区党支部、楼宇党支部与网格党支部的“横向到边，纵向到底”的大党建格局，率先将搬迁群众中的党员力量集中起来，鼓励党员承担起楼栋长、网格员的重任，将党员嵌入到公共服务供给体系当中，通过党员的先锋模范作用带动社区内其他居民对社区治理的参与，提升社区的自治能力。第二，加快易地搬迁社区服务型党组织建设。明确基层党组织的服务功能与要求，围绕搬迁群众多发的民生问题不断创新服务供给方式，将矛盾化解在基层。如温州市泰顺县点题活动应当在易地搬迁社区推广，“群众出题、党员解题、群众评题”形成了群众提出到评价的闭环，有效地提升了党组织服务群众的质量，化解了大量社区矛盾。

2.划定权力边界还群众治理主动权

迈向共同富裕道路上的易地搬迁社区当中亟须焕活社会主体的主动权，回归动员性治理，提高居民、社会组织的参与度，切实实现“以人民为中心”。当前易地搬迁群众迈向共同富裕的前提是巩固稳定，政府所能做的是精准掌握群众最为紧迫的诉求，并发挥在社会资源配置中的优势地位帮助搬迁群众。如在促进就业环节，政府应当在组织就业培训、推进就业政策贯彻落实上有所作为，而避免直接安排工作，更不能干涉群众对职业的自主选择权。后续致富道路上，政府更应明确自身服务型政府的定位。第一，应当对易地搬迁社区集体经济的发展做必要的指导，做好社区干部的培训工作，提升社区干部的履职水平。第二，应当减少对易地搬迁社区过多的常规化考核，因为易地搬迁社区治理内容庞杂、人口结构复杂、治理主体繁杂，过多的常规化考核严重增加社区干部压力，滋生形式主义。第三，加快易地搬迁社区公共基础设施建设，通过购买服务的方式将服务工作外包给专业化的社会组织，提升搬迁群众的幸福感与归属感，为搬迁群众构筑良好的物质与精神环境。除了指导、培训、设施建设与公共服务供给以外，将发展什么产业、如何发展产业的主动权归还给搬迁群众，让群众通过自身的智慧与双手创造财富。

（三）多措并举促搬迁群众的社会融入实现精神致富

1.提升易地搬迁社区的公共文化服务体系建设水平

心理资本影响搬迁群众的市民化，故要帮助搬迁群众实现精神上的富足进而迈向全方位的共同富裕。为此，要以完善易地搬迁社区公共文化服务体系建设为抓手，促进搬迁群众心理资本的积累，进而提升其社区治理的人力资本与社会资本[20]。第一，应当重点关注易地搬迁社区治理初期心理调适阶段的心理服务。心理调适阶段是搬迁群众消极心理生成的最主要阶段，也是市民化的关键阶段。一方面，要在社区服务中心设立心理咨询室，重点关注社区中的老人、无业人员、残障人员等人群，围绕人际关系、搬迁后心理应激等进行针对性服务。由政府向专业的社会组织、心理咨询师、高校购买服务或者寻求合作，设立心理咨询师坐班与电联制。另一方面，地方政府应当积极组织社区干部开展移民心理健康培训，培养干部成为易地搬迁社区中的“心理委员”，及时发现问题。第二，易地搬迁社区应当大力营造文化氛围，唤醒原村庄当中的文化记忆，以多种形式丰富搬迁群众的精神生活。一方面，加强公共文化服务基础设施建设，活用社区活动中心、文化礼堂、阅读室，开展搬迁群众喜闻乐见的文化活动，诸如延续原文化记忆的节日活动或是集中观影活动。另一方面，鼓励支持社区社会组织尤其是文化娱乐类社区社会组织开展活动，举办社区内或是以社区为单位的区县歌舞比赛，让搬迁群众在文化娱乐活动中寻找快乐，增强集体荣誉感与社区归属感。

2.优化易地搬迁社区产业发展的舆论环境

“扶贫不扶志”是导致易地搬迁社区群众难致富甚至返贫的重要原因，为此净化社区内部舆论环境至关重要。第一，要在国家政策实施的过程中让搬迁群众领悟易地搬迁对于自身的意义，实现搬迁群众的自我认同，让群众真正认同其新市民的身份，积极响应国家的制度安排。第二，在社区中输入符合社会发展的优秀文化要素，发扬勤劳致富的优良品质，让居民自觉杜绝“等、靠、要”的思想。第三，媒体应当主动作为，杜绝对易地搬迁社区及群众的歧视，将易地搬迁社区视为城市建设中不可或缺的一分子，在招商引资与群众的社会融入中起到积极作用。第四，以高满意度产业促进搬迁群众的心理聚合，一体推进精神与物质的共同富裕。心理聚合是凝聚搬迁农民心理认同的过程，也是寻求动员主体与客体间利益平衡点的过程[21]。当前，旅游、文化、健康、体育、养老“五大幸福产业”不仅适合易地搬迁社区的条件，也符合搬迁群众的期待，还迎合了社会的需求，发展此类产业有利于优化社区产业发展的舆论环境，加强群众心理聚合[22]。让社会支持度增加，搬迁群众的积极性提升，迈向共同富裕。