新时代中国参与全球治理的历史逻辑、实践路径和重要经验——基于制度性话语权的分析视角

贺娜娟

（南京大学马克思主义学院 江苏 南京210023）

随着全球化纵深发展，各国利益交织日益深入，国际力量对比深刻调整，在国际体系中谋求制度性话语权已经成为大国参与全球事务的重要抓手。党的十八大以来，为解决对外工作中“失语就要挨骂”的问题，我国的外交有了更加清晰的目标，在新时代的历史方位中主动作为，通过议题设置、规则制定、机制创建等向国际社会提供制度性的公共产品，提升我国在国际社会权力结构中的地位。“坚持开放发展，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。”[1]获得与我国经济地位和发展水平相称的制度性话语权，成为新时代中国参与全球治理的现实性课题。

一、建构制度性话语权的必要性与可能性

（一）制度性话语权的理论内涵与重要作用

国际制度是实现国家利益的重要平台。“话语”是主体表达情感交流思想并且希望得到反馈的一种活动，当“话语”溢出了纯粹的语言学界面，进入社会历史领域，其附着的权力属性就会立刻浮现。制度性话语权，就是把“话语”转化为制度与规则，是主权国家“软实力”的“硬表达”。在国际关系领域，制度性话语权指“主体在参与国际机制的过程中，通过议程设置、规范塑造、规则制定、提倡动员以及制度性理念传播等方式影响国际机制的设计与运行，谋求自身在国际机制中的主动权或主导权，将自身的政策话语国际化、合法化的权利”[2]。从辐射的范围来看，制度性话语权还包括文化和观念层面的话语介入，“与基于事实的认知性话语不同，作为观念的话语是真理、信念、情感、价值和意义的生产，以符合国际公众的心理预期，确立行动的合法性逻辑”[3]。这种符号体系和共同价值的生产，可以在意识形态层面形成对自身有利的文化氛围和舆论环境。

后现代主义理论对制度性话语权的论述最为深刻。制度建设和话语理论是分属于不同领域的概念体系，制度强调规则、程序，话语权强调权力、威力。米歇尔·福柯（Michel Foucault）的权力话语理论是将二者联系起来论述的典范。在福柯那里，话语权是一种统治权，权力生产话语，话语巩固权力，也就是说，二者之间是双向流动，权力渗透在社会这张网络里，话语正是在这张网中流动、转化和传播。“文化领导权”是安东尼奥·葛兰西（Gramsci Antonio)《狱中札记》里的核心概念，葛兰西把社会分为政治社会和市民社会，统治阶级通过暴力革命控制国家机器是获取统治合法性的基石，而通过意识形态潜移默化的渗透、润物细无声的宣传，实现对市民社会的文化领导权才是巩固统治的重中之重。换句话说，民众从被迫服从到自觉接受管理，关键是文化的认同。鉴于文化领导权在引导国际舆论方面的重要作用，哈佛大学教授约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）把价值体系、文化作用、社会制度认定为话语权的三大来源。

由此可见，制度性话语权就是以制度的形式把话语内容固定下来，它是以国际机制和制度为平台，以本国综合实力为支撑，以增强行为主体的亲和力、感召力、影响力为目的。制度性话语权是以能力和实力为基础形成的一种合力，可以帮助行为主体认定事实、建构身份、维护利益。

（二）当前西方治理体系的弊端为我国参与构建国际制度提供了契机

在过去的几个世纪，西方发达国家依靠领先于世界的综合国力掌控着国际秩序主导权，为国际社会输送制度性的公共产品，在全球治理顶层设计方面施加建设性的影响力，这种制度资本给他们带来巨大的“制度红利”。17世纪，荷兰人成立东、西印度公司，垄断了世界的商业贸易，将自身打造为“海上马车夫”；18世纪，英国人凭借重商传统和巨大的工业资本、成立贸易公司，顺应资本主义发展潮流成为“日不落帝国”；20世纪，美国更是将美元、科技、军事、文化打造为霸权支柱，诠释了超级大国的神话。

二战后，由发达国家主导设计的国际合作机制和治理体系在促进经济发展、协调各国矛盾方面发挥了不可替代的作用，进入21世纪，金融危机、主权债务危机、全球气候谈判困局、英国脱欧等一系列事件暴露了当前国际制度体系的滞后性。首先是制度的内生动力不足。当前的制度规则无法解决人类面临的深层次矛盾。和平赤字、发展赤字、治理赤字、信任赤字等问题不断增多，而现有的国际规则在应对非传统安全威胁方面十分乏力，导致其治理效率低下。其次是制度滞后于世界权力结构变化。冷战结束后，经济全球化使各国发展深度互嵌，发展中国家和新兴经济体快速崛起，成为全球经济发展的生力军，而国际治理体系隐含着美国领导下“单极时刻”的烙印，无法将这种权力此消彼长的变化考虑在内，导致制度的包容性和代表性不足。最后是制度的治理结果不公平。例如，在气候治理上，美国人均碳排放全球第一，减排技术全球领先，但因为减排成本高，特朗普政府为回避减排义务退出《巴黎协定》。

全球制度体系的滞后性造成的后果是制度的合法性与有效性面临危机。当前国际治理体系正在经历“东升西落”和“南升北落”的转型阶段，在此背景下，中国正在以奋发有为的姿态走近世界舞台中央，中国连续8年成为全球第一大网络零售市场，世界上最大的专利申请国，第二大研发投入国，2020年在全球抗击新冠肺炎疫情中，中国给全世界提供了教科书式的对应策略，中国共产党带领中国人民交出了一份人民满意、世界瞩目的答卷。作为负责任的大国，中国正在积极参与全球治理的进程，增加公共产品的供给，扩大对外开放，在国际社会发挥建设性的影响力。

二、中国构建制度性话语权的历史逻辑

提升制度性的话语权是保障国家安全与利益的需要，也是打破西方霸权，破解当前全球治理困境的重要尝试。百年来中国参与全球事务经历了由失语到探索发声、由区域治理再到全方位深度参与建构制度性话语权的过程，这既体现了中国自信和自主参与国际规则的态度，也反映了中国希望更快更好地融入全球合作的良好愿景。

1949年之前，我国在国际事务中处于失语状态，中国参与全球事务着眼于两个方面，一是配合苏联和共产国际展开工作，在经济上、组织上和政治上接受他们的帮助，同时，制定政策主要服务于苏俄利益。二是摆脱外部势力控制，探索实现民族独立，拉拢国际力量支持本国的民族解放运动。这一时期我国的对外工作和战争与革命的时代主题相契合，中国在探索处理大国关系、研判国际局势方面积累了经验，为新中国成立后制定外交政策奠定了理论和实践基础，但受到苏共“指挥棒”的控制较多，在国际事务中没有多少话语权，听众更少。

20世纪五六十年代，中国在对外交往中摆脱了排外和惧外的思维，尝试在国际会议中发声，积极参与地区治理，在日内瓦会议上开出了大国协商解决国际争论的中国方案。在1955年的亚非会议上，中国代表团还提出了求同存异、平等协商、友好合作的“万隆精神”，这种精神带有深厚的传统文化底色，与国际社会普遍追求的互利互惠的外交原则遥相呼应。这一时期，中国与广大发展中国家结下了深厚的友谊，也化解了他们对新中国的疑问和顾虑，赢得了他们对中国的支持。1971年中国恢复在联合国的合法席位，此后，中国参与全球治理进入了新的历史时期。参与国际事务的过程中，不断加强党对外交的集中领导，我们党培养了一批素质过硬、业务精湛、忠于职守的对外工作队伍，展现了良好的国际形象，提升了我国的国际地位。

改革开放后，随着我国与大国以及周边国家关系的改善，中国共产党代表中国人民在全球事务中开始全面发声和坚定不移地“走出去”。2001年，经过漫长的“复关”努力，中国正式加入WTO，这是中国深度参与全球经济治理的里程碑事件。加入初期，中国积极参与多哈回合谈判（Doha Round of World Trade Talks），2003年，“中国提交了65份书面意见，仅次于欧盟（120份）和美国（116份）。”[4]25有学者指出：“WTO所有在2001年之后取得的谈判成果中，都离不开中国的贡献。”[5]面对甚嚣尘上的“中国威胁论”，一方面中国利用各种国际场合进行驳斥；另一方面提出“构建一个和谐世界”的主张，倡导合作友善的对外交往，广交朋友、广泛宣传，力促地区热点难点问题的解决，树立起负责任的大国大党形象。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党和政府更加积极有为地推动全球治理顶层设计的变革与创新，健全参与全球事务的领导体制机制。习近平总书记在外交事务中频繁发声，亮出“中国方案”、贡献“中国智慧”，站在时代潮头推动大国外交走深走实。在构建人类命运共同体思想旗帜的引领下，中国高度重视制度性话语权的建设。重要国际组织中的投票权、份额和代表性都是制度性权力的体现。从加入WTO到博鳌亚洲论坛，再到亚投行、“一带一路”倡议，中国在全球治理中实现了由参与者、跟随者到引领者的身份转变。在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上，习近平总书记再次强调：“中国愿同各国秉持共商共建共享理念，探索合作思路，创新合作模式，不断丰富新形势下多边主义实践。”[6]与此同时，气候变化、减贫、网络治理、反腐败、数字技术等领域成为中国谋求制度性话语权的新领域和新空间。

三、新时代中国构建制度性话语权实践路径

中国特色社会主义进入新时代以来，中国政府更加积极有为地推动全球治理顶层设计的变革与创新，采取的思路是：推进改革已有的国际机制，对其进行制度性的补充和话语权的分化，让其朝着更加公正合理的方向发展，从而与全球经济格局相一致，提升中国的国际影响力。同时，创立国际制度，推动中国方案成为世界选项。利用传统文化特色，立足本土语境，将中国特色社会主义制度优势转变为国际社会认可的治理理念与行为范式，形成构建制度性话语权的中国特色。

（一）推动改革现有的国际机制，提升国际影响力

伴随着金融危机的蔓延以及新兴经济体向世界寻求话语权的诉求，全球经济体系进行制度变革成为国际社会讨论的焦点问题。一方面，中国呼吁各国遵守已经达成的国际共识，共促和平发展，实现互利共赢。“我们要厉行国际法治，毫不动摇维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序。多边机构是践行多边主义的平台，也是维护多边主义的基本框架，其权威性和有效性理应得到维护。”[7]另一方面，中方督促国际机制自身的改革与调整，中国积极推动国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）份额与治理改革，让其充分适应全球治理新要求，为促进世界经济发展作出更大贡献。

国际货币基金组织是维持全球金融秩序的重要机构，可以说，各国在IMF中的份额代表其向世界提供公共产品的能力，同时反映了各国在全球经济治理中制度性话语权的大小。2010年10月G20韩国庆州会议上，与会各国就IMF改革达成协议，将6%的份额转移给新兴经济体和最贫穷的国家，增强他们的代表性和发言权，同时，转移欧盟在理事会中的两个席位，增强新兴经济体的代表性。2010年12月IMF理事会会议上，通过了第十四次份额总检察，改革完成后，金砖国家和新兴市场国家在IMF中的份额从9.8%提高到14.3%，中国的份额从低于3%上升至6.39%，投票权增至6.07%，成为继美国和日本之后的第三大会员国。

IMF制度变革体现了新兴市场国家凭借其经济实力表达利益诉求的愿望，但全球治理方式的变革是一个各方利益斗争、博弈的渐进过程。当前，布雷顿森林体系主导全球经济治理的大格局并没有发生本质变化，IMF制度规则仍然由发达国家主导并且相当成熟、权威，中国取得主导性话语权的空间较小。

（二）创立国际制度：推动中国方案成为世界选项

进入21世纪，全球经济增长的复杂性和不确定性因素增加，发展动力不足。与此同时，亚洲特别是新兴市场国家基础设施建设水平较低，市场融资需求量大。世界银行的使命是帮助发展中国家摆脱贫困，提高他们的生活水平，但实际运作过程中与发展中国家的需求相错位。

为了弥补世界银行的不足，增加亚洲地区基础设施建设投资，实现亚太地区开放创新，联动发展，2013年，习近平总书记提出“筹建亚洲基础设施投资银行的倡议，愿向包括东盟国家在内的本地区发展中国家的基础设施建设提供资金支持”[8]63。2015年12月，亚投行正式成立。亚投行是中国倡导的在世界银行和亚洲开发银行之外建立的一个全球性政府间的多边金融机构，是对原有机构的有益补充，总部设在北京，截至2022年3月，已经有105个成员国。区别于其他的世界性或区域性的开发银行，亚投行创新性体现在以下几个方面：

首先，从主体上看，它是由新兴经济体发起的开放性多边金融机构，其中亚洲国家持75%股权，域外国家持25%的股权，董事会12个席位中亚洲国家占9个，亚投行制度性话语权的分配充分照顾了各方利益。其次，在内容上，亚投行目标清晰，专注于“一带一路”沿线国家能源、公路、港口、通信等基础设施建设，政府机构和私营企业均可申请融资。最后，在治理理念上，“亚投行顺应外界期盼，提出精简（Lean）、清洁（Clean）和绿色（Green）三个目标，希望成为一个具有国际高标准的开放、高效的多边机构”[9]17，将环境保护和可持续发展纳入基础设施建设可行性评估和风险管理体制中。亚投行对腐败实行零容忍态度，在人员聘用和议题决策方面公开、透明、廉洁。亚投行是中国向国际社会贡献的制度性公共产品，是中国获取制度性话语权的重要创新，是中国建构基于本土的全球治理制度，是引领全球治理的重要标志。

（三）借助传统文化根基，展现中国特色话语方式

无论改革现有的国际制度，还是创建新的制度，都需要国际社会对中国方案的认可与接纳。促进国际社会承认中国的制度供应理念和价值观，是中国提升制度性话语权的内在需要。国际制度是不同文明的投射，西方国家自由主义式的民主执着于自身利益与诉求，忽视与其他国家的共生共存，陷入无法自洽的悖论之中，深厚的传统文化基因涵养了中国参与全球治理的民族特色。

从历史文化的角度看，中国人的“天下为公”的责任观将别国利益、国际社会的共同利益嵌入本国利益，把各国的政治共识转化为具体行动，促进利益共享。例如“一带一路”完全是一个各国优势互补、互利合作、共同发展的倡议，是中国向世界提供的最大的公共产品，它会为中国和所有参与的国家开创新的发展前景[10]。中国传统文化强调自我与他者的共在关系，中国倡导各民族应该在经贸、文化、民心等层面友好往来，构筑真诚友好的国家间伙伴关系，因为“志和者，不以山海为远”，中国坚持走和平发展道路，因为“国虽大，好战必亡”。这些理念和道德情怀与基于就强弃弱、物竞天择的西方“达尔文”式政治哲学相差甚大。如前所述，“一带一路”倡议是建构具有中国特色制度性话语权的主要平台，我们需要从历史中汲取智慧，通过积极的外交、多途径传播方式，宣传“一带一路”倡议所蕴含的互利共赢、和平发展的价值观，增进战略互信，化解隔阂与误解，以共同利益为纽带，培养集体认同感。

四、中国构建制度性话语权的重要经验

提升话语权是国家利益与国际规则长期博弈的过程，避免不了采取对西方话语霸权的解构和自身话语体系建构双轨策略，在这个过程中，对内要发展本国经济，对外要管控矛盾分歧，增强话语传播能力建设，占领国际道义制高点。

（一）立足本国发展，总结全球治理的“中国经验”并与各国分享

外交是内政的延续，中国可以在全球治理领域响亮发声，与各国分享中国经验、中国道路，靠的是本国的综合实力、制度优势、治理思路等各方面“硬实力”和“软实力”的大幅提升。坚持党的集中统一领导是我国对外工作不断开创新局面的根本保证。“我国对外工作要坚持以新时代中国特色社会主义外交思想为指导，统筹国际国内两个大局，牢牢把握服务民族复兴、促进人类进步这条主线，推动构建人类命运共同体。”[8]537构建制度性话语权是大国崛起的一个侧面，中国兼具发展中的社会主义大国和负责任的大国、新兴市场国家等多重身份，百年来参与全球事务最根本的经验仍然是立足本国发展。

立足本国发展，对内必须贯彻落实新理念新思想新战略，推进国家治理体系和治理能力现代化。一是深化改革开放，增强经济内循环的动力，优化政府职能，构建权责明确、精简高效的政府治理体系，不断增强政府的执行力和公信力，把政府打造为数字型、服务型、法制化的阳光政府。二是推进社会治理重心向基层下沉，将企业、社会组织、公众的力量加以整合，凝聚共识，形成共建共治共享的治理合力。协商化解各方利益矛盾，夯实基层发展根基，打通服务群众的“最后一公里”。三是尽力而为，量力而行，谦虚谨慎。中国积极推动国际治理体制机制变革，主动承担国际责任，但是“在全球治理问题上，该负什么样的责任，如何合理的负责任，都需经过理性评估和慎重选择”[11]。只有办好自己的事情，始终坚持以本国的经济高质量发展为基础，才能增强自己在国际社会上说话办事的底气和制度自信。

当前，我们要深入贯彻落实习近平外交思想，总结提炼全球治理的“中国经验”，并上升到理论和制度层面。努力探索新时代新形势下开展外交的新机制、新途径、新方法，为参与全球治理提供前瞻性理论分析，努力形成具有中国特色、中国风格、中国气派的外交学术话语体系，进而将中国主张转化为各方共识，不断提升制度性话语权。

（二）坚持正确的义利观，促进合作共赢

中国传统儒学中就有见利思义、讲信修睦的责任观，这种“以天下为先”所衍生的观念将天下视为共生共存的集体空间。在国际交往中，这种伦理本位体现为对世界的责任和义务，即追求彼此核心利益的“最大公约数”和对各方共同利益的尊重与维护。现如今，制度规则取代丛林法则已经成为全球治理健康、可持续发展的重要原则，践行正确的义利观是中国共产党维护国际公平正义的重要理念，也是构建新型国际关系的行为准则，可以说，这种道义优先逻辑是中国共产党引领全球治理的原创性贡献。

在国际论坛与对话中，中国始终秉持相互尊重、重信守诺、互利共赢的原则，各方只有同心而行、共同发力，推动国际关系朝着双赢、多赢、共赢的方向发展，才能把共同发展的“蛋糕”做大。中国共产党不仅是为中国人民谋幸福的政党，而且胸怀天下，为人类进步事业奋斗，主张包容的义利观，坚持中国人民与世界各国人民命运与共。在面对全球突发性公共卫生事件中，中国秉持疫苗全球公共产品的属性，在病毒检测、疫苗研发、抗疫经验等方面搭建全球卫生服务平台，向120多个国家和国际组织提供了21亿剂疫苗。在区域事务中，中国以邻为伴，与邻为善，提出的“一带一路”倡议已经从理念转化为制度性话语。

（三）增强国际传播能力建设

讲好参与全球治理的中国故事，提升国际社会对中国方案的认可度，需要增强话语传播能力的建设，推动国际传播守正创新。

首先，做好周边外交工作，提升我国在地区事务中的制度性话语权，凝聚亚洲价值观，夯实周边国家命运共同体。周边国家是我国外交布局的重中之重，中国始终坚持睦邻、安邻、富邻的外交政策，与亚洲国家签署睦邻友好合作条约，以期实现亚洲地区整体振兴。近年来，亚洲合作不断迈向新台阶，中国在互联互通的基础上更加积极地推进周边开放，注重“基础设施、制度规章、人员交流”[5]284三位一体，利用地缘优势和资源优势推动《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）、中国—东盟自贸区、“澜湄合作”“一带一路”合作走深走实。在区域安全治理上，促成亚洲国家在自然灾害、网络空间、恐怖主义、南海问题上形成跨国合作机制。塑造良好的周边关系，对我国的国内安全和国际战略平衡具有深远持久的影响。

其次，加强涉外人才队伍建设，创新人才培养模式，储备一批政治素质过硬、业务精湛，熟悉我国国情又有国际视野、精通国际谈判规则的复合型人才。在参与全球治理中，向国际组织举荐和输送专业人才，尤其是银行家、董事长等高层次的管理人才，他们在协商投资谈判和解决国际争端时能提前研判风险、提出有效的中国方案。我们要在多边场合呼吁现有的国际机制在人力资源招聘、选拔和录用时坚持公平公开公正的原则，按程序择优录取，改变我国在国际制度中人才匮乏的现状。同时，要加强对国际传播规律研究，为提高传播能力提供理论支撑。

最后，创新话语传播方式，加强互联网思维。一是传播视角多样化，了解当地的风俗习惯和表达方式，以当地百姓喜闻乐见的和能够理解的方式进行传播。二是传播方式立体化，除了传统的广播电视报刊等媒介之外，善于利用新媒体和社交软件，如脸书、推特、抖音等平台增强与民众的直接互动，展现中国话语的亲和力和影响力。三是传播内容具体化。从细微处着眼精准发力，对外宣传要避免宏大叙事，要讲好中国故事，要利用生动感人的故事，认真总结我国的发展成就和中国共产党治国理政治经验，讲述人类命运共同体思想给当地民众带来哪些福利等，增强与民众的互动。总之，只有下大力气加强国际传播能力的建设，才能在激烈的国际竞争中争取舆论主导权。

结语

制度性话语权是国家综合实力和国际影响力的重要体现，追求与自身实力和地位相符合的话语权是新时代中国参与全球治理的重要使命。目前全球治理制度承载的是西方的价值体系，新冠肺炎疫情更加暴露了国际治理模式存在的严重问题，处在全球治理制度进程交叉路口的各方，都在思考如何规避国际制度的结构性矛盾和如何更新国际话语体系。作为负责任的大国和具有发展经验的社会主义强国，在推动维护、改革已有的国际机制和创立国际制度的过程中，“中国方案”和“中国智慧”越来越多地转变为国际社会认可的治理理念与行为范式，这意味着中国不仅要为本国谋求制度性话语空间，而且要为新型经济体和发展中国家发声，增强它们在国际制度中的代表性和发言权，维护国际公平正义，推动全球治理体系朝着公正合理的方向发展。当然，提升话语权是国家利益与国际规则长期竞争博弈的过程，必须立足国情，始终坚持以本国的经济高质量发展为基础，推动国家治理体系与治理能力现代化。坚持正确的义利观，做好周边国家外交工作，增强国际话语传播能力建设，持续向国际社会提供制度性的公共产品。只有做到这些，中国的国家实力转化为国际制度性话语权才会有游刃有余的空间。