全面深化改革背景下政治生态涵养与监督体系重构

涂冰燕

（中共南阳市委党校，河南 南阳 473400）

一、回归初心的自我革命

中国在改革开放的大潮中学习了西方的先进管理经验和技术，开阔了全球化的视野，但是干部队伍在其中也深受市场化因素的影响，导致腐败问题滋生蔓延。党的十八大之后持续推进的全面从严治党被中国著名作家二月河如此评价：“我们党的反腐力度，读遍二十四史，没有像现在这么强的。这种力度绝对是不见史册的，但反过来说，腐败程度也是严重的。”[1]曾几何时，腐败已经成为威胁共产党执政地位的头号杀手。习近平总书记掀起的反腐败浪潮被国内外、党内外的人们寄予厚望。因为党的十八大之前官场的种种乱象如果长期持续下去，就很有可能把中华民族带入灾难，共产党的政权基础可能就会彻底坍塌，所谓实现中华民族伟大复兴就只能是一句空话，这绝不是危言耸听。习近平总书记注定是力挽狂澜、改变历史的伟大人物。与腐败决裂是政权稳固的要求，是挽救民族命运的历史性抉择，党的十八大以来反腐败的决心和力度之大，效果和评价之好，都是罕见的。经过10年雷霆万钧的全面从严治党，有力消杀了官场中的不良习气，所有官员都要在新时代接受新的政治标准的检验，对于之前的官场陋习甚至是曾经见怪不怪的潜规则，如今都已经成为不可逾越的高压线。这种反腐败是彻底的又是无情的，没有上下之分、功过之别，更没有所谓的选择性执法。习近平总书记曾经说的“刮骨疗毒”“猛药去疴”“壮士断腕”这些语言都是形容整肃官场纪律的艰巨复杂与重大挑战。

共产党的立党宗旨与腐败是格格不入的。从市场经济条件下出现的大量的官员腐败案件来看，仅靠道德的说教是远远不够的，必须有可以约束官员行为的刚性制度。很多官员的腐败是慢慢发生的，是在掌握了一定权力之后逐步开始的。中国共产党是经历了各种惊涛骇浪考验而上台执政的政党，是中国本土产生的卓越的政治组织，对自身先进性和纯洁性的要求曾经一度达到了苛刻的程度。但不容否认改革开放初期的政治大环境对官员的腐败在一定程度上是失之宽容的，形形色色的腐败已经泛滥到了让人觉得不足为奇的程度，甚至许多老百姓都认为如果做官不多捞好处那么做官还有什么意义？当官就要沾光，这种中国共产党曾经严厉批判的剥削阶级思想一度在政治体系中大行其道。由于在实际中受到惩处的官员太少、力度太小、机率太低，腐败成本几乎完全可以忽略不计，导致腐败现象“前仆后继”，屡禁不止，已经到了威胁党的生存的境况。这种政治大环境持续的时间越久，对党执政的威胁就越大，就会有更多的官员敢于以身试法、铤而走险。

为政清廉是政治体系的基本要求而不应是稀缺之物。任何一个官员要想在这个有着坚定革命理想的政党中容身，就必须做到这一点，不能心存侥幸。有官员慨叹现在是“官不聊生”，日子不好过，一方面要努力工作，一方面还要保持廉洁。许多身有病灶的干部在反腐败的高压之下战战兢兢、如履薄冰，这恰恰说明官场生态在扫除雾霾，多云转晴。

全面从严治党永远在路上，作风建设永远在路上。中央八项规定改变中国，这在10年前是无法想象的。在反腐大幕刚刚拉开之际，个别干部不以为然，想当然认为不过是新一届领导人的姿态而已，中央八项规定肯定只是一阵风。随着大批腐败官员落马，反腐败的高压态势已经非常明显，“打虎拍蝇猎狐”使腐败分子无处藏身。个别干部开始由猜疑、观望变为紧紧跟随，老百姓也为反腐败取得的成就欢呼喝彩，整个政治生态、社会风气焕然一新，党心军心民心为之一振，好象在重重阴霾中看到了希望的光芒。这一转变是历史性的，意味着宏观政治大环境开始彻底改变，进而促使微观小环境的改变，一直延伸到官员个体的改变。官员腐败的增量得到有效遏制，存量不断减少，共产党的执政稳定性大幅提升，这种历史功绩是无论给予多高估计和评价都不为过。在新的历史时期，中国共产党决心重振纲纪，重拾信心，重新找到共产党人最本真的初心，建立起与人民群众生死相依的血肉联系，党的政治定位重新回归马列主义、毛泽东思想的科学基点。

二、重大节点的重大判断

党的十八大以来，面对严重的腐败问题，以习近平同志为核心的党中央下决心要整顿吏治，纯洁队伍，纯洁组织，纯洁党性，决心之大、力度之大远超人们的想象。既要坚决铲除腐败存量，还要严厉遏制腐败增量，这就需要营造风清气正的政治生态。随着反腐的深入推进，在政治层面解决体制机制问题已迫在眉睫，因为只有建立、依靠完善的反腐体制机制，才能使“严”的主基调长期坚持下去。中国的反腐采用了以治标为治本争取时间的策略，即通过八项规定的实施来净化党风政风，从作风、立场、思想、组织等各个层面发力。反腐败在社会上的认可度非常高，老百姓从党的十八大以来查处的一系列大案要案中看到了共产党的决心，看到了党和国家的希望，这是反腐败斗争持续推进的重要群众基础。党的十八大以来反腐败斗争成效卓著，党中央关于反腐败斗争形势的判断也在不断发生变化，到目前为止，大约可以概括为十个重要节点：

一是习近平总书记在2015年初的十八届中纪委五次全会提出，“对现阶段党风廉政建设和反腐败斗争形势，党中央的总体判断是依然严峻复杂。”[2]368这个判断表明“不敢腐”的震慑还没有完全形成，有些党员领导干部在党的十八大召开之后两年多的反腐败斗争中依然有观望的想法，认为可能不过是热闹一阵子，查几个典型案件就不会继续进行下去了。

二是习近平总书记在2016年1月十八届中纪委六次全会上强调：“我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，使不敢腐的震慑作用充分发挥，不能腐、不想腐的效应初步显现，反腐败斗争压倒性态势正在形成。”[3]161这个判断是一个明显变化，说明反腐败斗争面临新的历史节点，之前恶化蔓延的腐败态势已经得到有效遏制，反腐败的重大震慑功能初显，“不敢腐”的高压态势开始形成。

三是2016年12月28日召开的中央政治局会议提出，“反腐败斗争压倒性态势已经形成，得到人民群众称赞，党心民心得到极大提振。”[4]这是在2016年一年之中关于反腐败斗争的第二个重大判断，它提示我们，反腐败斗争的胜利作为一种客观历史趋势，是不以人的意志为转移的客观规律。这个判断是一个分水岭，表明了党的十八大以来反腐败斗争的战略部署完全正确、富有成效，体现了新一届党中央的政治智慧和政治艺术。

四是党的十九大指出：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”[5]52这个判断表明夺取压倒性胜利已经指日可待。这里的判断比较谨慎，它重申了2016年底中央政治局会议的判断，但是又深化为“巩固”已经形成的“压倒性态势”，说明这种压倒性态势不可能逆转，在反腐败问题上开倒车、走回头路是不可能的。特别是关于“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的判断与2015年的判断的背景和态势明显不同。2015年的判断表明“不敢腐”尚未完全形成，而党的十九大提出的判断则是指：在反腐败斗争取得重大成就和完全胜利之前的“严峻复杂”，是更为广义和长时段的宏观判断。

五是2018年12月13日召开的中央政治局会议强调：“党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之、坚定不移推进全面从严治党，党内政治生态展现新气象，反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果。”[6]这在我们党的历史上第一次确认了反腐败斗争取得压倒性胜利，意义非凡。但宣布胜利并非一劳永逸，高压态势丝毫不能放松，“严”的主基调坚决不能改变，腐败乱象绝不允许出现反弹。

六是习近平总书记在2019年1月份的十九届中纪委三次全会上强调：“以党的政治建设为统领全面推进党的建设，取得全面从严治党更大战略性成果，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，健全党和国家监督体系，确保党的十九大精神和党中央重大决策部署坚决贯彻落实到位，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。”[7]这和一个月前的中央政治局会议的判断有了进一步的深化，即要从取得压倒性胜利过渡到继续巩固这个压倒性胜利，从全面从严治党取得重大成果过渡到全面从严治党取得更大战略性成果。

七是习近平总书记在2020年1月召开的十九届中纪委四次全会上指出：“党的十八大以来，我们探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，这条道路、这套制度必须长期坚持并不断巩固发展。”[5]547这表明自2017年开启的监察体制改革取得了明显成效，“不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不一体”机制初步形成。

八是党的十九届五中全会在总结“十三五”时期全面建成小康社会取得的决定性成就时，提出了“全面从严治党取得重大成果”[8]的重大判断。全面从严治党是决胜全面建成小康社会、夺取新时代建设社会主义现代化国家新胜利的根本政治保障。

九是习近平总书记在十九届中纪委五次全会上强调：“党的十八大以来，尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了历史性成就，但形势依然严峻复杂。这是党中央从政治大局和工作全局高度作出的重大判断。必须清醒看到，腐败这个党执政的最大风险仍然存在，存量还未清底，近两年查处的过亿巨贪往往都是长期违法犯罪但又善于隐匿真面目的两面人；增量仍有发生，高压之下还有人蠢蠢欲动，不惜铤而走险；不正之风树倒根存、还在潜滋暗长，腐败背后各种风险暗流涌动。”[2]385此次关于“形势依然严峻复杂”的判断是站在“压倒性胜利”和“历史性成就”的重要基点上，表明了以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、居安思危的历史眼光和重在长远、标本兼治的战略视野。

十是党的十九届六中全会通过的 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》 指出：“经过坚决斗争，全面从严治党的政治引领和政治保障作用充分发挥，党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力显著增强，管党治党“宽松软”状况得到根本扭转，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，消除了党、国家、军队内部存在的严重隐患，党在革命性锻造中更加坚强。”[9]在踏上第二个百年奋斗目标的赶考路上，“显著增强、根本扭转、全面巩固、更加坚强”的十六字判断，既是对党的十九届五中全会以来全面从严治党的新形势新变化的准确概括，也是对党的十八大以来管党治党奋斗历程的历史性总结，标志着中国共产党的自我革命精神、伟大斗争精神在新时代得到充分体现。

纵观十八大以来的反腐战绩，可以发现从压倒性态势到压倒性胜利，从夺取胜利到巩固胜利；从普遍性成果到战略性成果；从治标为治本争取时间到标本兼治；从政治生态好转带动社会生态好转；从党风政风好转带动民风好转，全党全社会得到了一次彻底的马克思主义的革命精神洗礼。

三、党和国家监督体系的重构与完善

新中国成立以来，中国共产党的革命党思维对官员影响深远。共产党是有严格纪律的部队，有铁一般的纪律要求，有坚定的革命意志和理想信念，在取得政权之后，共产党的干部延续了这些优秀品质。尽管在建国初期也出现过刘青山和张子善这样的腐败分子，但毕竟是极少数。整个官场被党的政治意识形态的要求所塑造和党的组织纪律所制约，广大党员干部在工作作风、道德操守等方面还是比较过硬的。改革开放以来，随着市场经济的建立发展，社会价值观念发生了翻天覆地的变化，马克思主义意识形态的指导作用在一定程度上被弱化，这直接影响了共产党的党风。20世纪80年代末90年代初，群众对社会上出现的以权谋私、官僚主义等腐败现象非常不满，这是改革开放初期利益格局急剧变化调整过程中的直观社会映像，传统的利益格局被迅速打破而新的利益格局远未建立、成型。在这个“双轨”期，各方面的体制机制处在不断变动之中，管理混乱，政策的空子好钻，一些党员干部开始用手中掌握的权力攫取“双轨”期的不正当利益，群众的意见很大。到了20世纪90年代中后期，市场机制下的经济迅速发展，实现了长期高速增长，社会阶层快速分化，一部分地区和一部分人先富起来的政策导向效果显著，但同时也导致了社会贫富差距的显著拉大，年入千元以下的贫困阶层与年入百万、千万、亿万的富豪阶层比肩而立。在这个过程中，部分干部的心理开始失衡，同时又由于其手中掌握的巨大权力和资源，成为各种市场主体拉拢围猎的对象，于是一些党员干部将“胆子大一点”的解放思想述求，错误用在谋私逐利上面，成为资产阶级糖衣炮弹的俘虏，思想上革命信念动摇滑坡，生活上追求奢靡享乐，工作上逐渐养成了脱离群众的官僚主义、形式主义和特权主义、自由主义不良风气。

中国共产党作为马克思主义理论武装起来的、以全心全意为人民服务为根本宗旨的中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，党的性质和宗旨决定了党的自我监督是完成执政使命的内在要求。面临腐败思想、腐败行为沉渣泛起的严重状况，建立和完善党和国家监督体系正当其时，意义重大。

新时代党和国家监督体系具有政治性、嵌入性的显著特征，其中：

政治性是根本属性。党和国家监督体系是共产党领导下的监督体系。监察委设立之后，根据 《监察法》 的规定，各级监察委主任每年要向本级人大常委会作专项工作报告， 目的就是强化正风肃纪，为国家发展奠定政治基础。党的十八大以来，中央出台了一系列党规党法，特别是2018年出台的党内法规就达到了74项，党规党法如此密集的出台说明了现实的迫切需要，在实践中也收到了较好的效果。未来要把这一系列党规党法进一步落到实处，做到一把尺子量到底，纪律面前一律平等。再好的制度如果不落实也是空的；再好的纪律如果不执行也是虚的。之所以个别腐败分子敢以身试法，挑战党规党法，与有法不依、令行不止大有关系。有些腐败分子以为只要有了党员干部的身份，就可以把这种身份转化为个人的利益，把党员干部身份作为腐败的通行证，乃至一度社会上学雷锋做好事成为“傻子”标签，搞腐败成为理所当然、见怪不怪的普遍现象。腐败本质上是政治的堕落，是对党的不忠诚，是对人民的背叛。腐败分子决不可能在重大政治考验面前站稳立场，因为他们把自己的利益放在了党和人民的利益之上，这就注定使自己站在党和人民利益的对立面。

嵌入性是结构特征。党和国家监督体系不但要接受党的领导，还要深深地嵌入到党的体制、国家体制、社会体制中，以更好地体现国家意志、党的意志和人民意志的高度统一。党是最高政治领导力量，党中央是政治权力核心，保证这个权力核心在治国理政中得到确认和落实，建立党领导下的、自上而下的监督体系就是关键一环。党的领导是全面领导、绝对领导和集中统一领导， 《监察法》 与党规党法的约束对象是一致的。所有党员都要接受党规党法的约束，而掌握公权力的党员干部既要接受党规党法的约束，还要接受 《监察法》 的约束。不具备中共党员身份的其他掌握国家公权力的公职人员，则要受 《监察法》 的约束。党规党法和《监察法》 之间是没有真空地带的，特别是党的纪律检查机关和国家的监察机关合署办公，监委的工作人员也是纪委的工作人员，同时掌握了党的纪律审查权力和国家监察执纪权力，即除了党规党纪赋予的权力之外，还掌握了职务违法和职务犯罪调查的权力，在调查过程中如果掌握的证据材料符合刑事诉讼法的标准，就可以作为法院判决的依据。

嵌入性是保证党的集中统一领导的应有之义，是保证党的执政团队充满浩然正气和昂扬锐气的本质要求。党的全面领导包括对各行各业的全方位领导，或称之为党的绝对领导、党管一切。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。”［2］401习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”［3］176