普遍管辖权在海洋命运共同体时代面临的新挑战与法律对策

吕 鸣

（上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306）

2019年4月，习近平提出了海洋命运共同体的重要理念。海洋命运共同体是人类命运共同体国际法思想的引申和发展，为当今国际法发展提供新动能。习近平强调，“中国高度重视海洋生态文明建设，持续加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天”。［1］464这一科学论断是人类命运共同体理论体系不断丰富的最新成果，为我国参与国际海洋生态环境的治理，提出了全新和更高的政治要求。

海洋法是国际法的一个重要组成部分。海洋法的发展既受到国际实践的驱动，也受到先进理念的引领。海洋命运共同体思想秉持可持续发展、海洋生态文明、普惠、海洋共治原则，将为破解国际海洋立法难题注入新动力，为推动全球治理提供可行方案，开启海洋生物资源养护法律的新时代。因此，在海洋命运共同体视域下，养护海洋生物资源是共同体成员的共同义务和责任。在当今国际社会，非法、不报告和不受管制的捕捞行为（Illegal，Unreported and Unregulated Fishing，简称“IUU行为”）时有发生，屡禁不止，这势必严重威胁海洋生物资源的繁衍生息和可持续发展，造成海洋生态环境恶化，对海洋命运共同体构成严峻挑战。根据联合国粮食与农业组织的统计，IUU行为每年造成2 600万吨海产品的损失，价值高达230亿美元。这在很大程度上影响到了占全球人口12%的渔业人口的切实利益。［2］我国作为海洋命运共同体的倡导国，理应基于国际法义务并从人类共同利益出发，对进入我国水域的IUU渔船采取必要法律措施，维护人类共同的海洋利益。

实践中，最具代表性意义的案例莫过于“安德烈·多尔戈夫”号轮（F/S Andrey Dolgov，简称“多尔戈夫”号轮）案，该案是农业农村部公布的“亮剑2017”渔政专项执法行动十大案例之一，也是新中国成立以来我国首次处置外国IUU渔船。［3］新华社对此亦作了专门报道，肯定该案的重要价值。［4］为了逃避打击和被追踪，“多尔戈夫”号轮轮番变换船籍，并悬挂不同国家的方便旗，在公海上长期从事非法捕捞行为，属于一艘典型的IUU渔船。

我国执法部门在处理“多尔戈夫”号轮案时，遇到法理和实务的双重挑战。这与我国倡导的海洋命运共同体、履行大国义务的承诺形成反差。因此，在我国《渔业法》进行重大修订的关键时刻，如何以海洋命运共同体理念为理论指引，不断健全和完善我国在海洋生物资源养护领域的法律制度，以便今后更好地应对类似案件，是一项极为迫切和现实的重要法律课题。

一、我国在海洋生物资源养护领域行使普遍管辖权面临的法律挑战

“多尔戈夫”号轮案的典型性和复杂性在于，当事渔船的船籍为柬埔寨，船舶所有人和货物所有人住所地均在伯利兹，非法捕捞行为发生在我国水域之外的公海，进入我国是为了转运而非进口。当事渔船除了在我国转运卸货之外，与我国没有任何实际联系。据此，我国对“多尔戈夫”号轮及其公海非法捕捞行为采取法律措施，既无法基于船旗国行使管辖权，也无法基于属地原则行使管辖权，因而只能基于普遍管辖权。

普遍管辖权一直以来是一个极富争议的问题，我国驻联合国代表团在发言时曾指出，普遍管辖权仅仅是一个学术概念，不构成一项国际法规则。尽管如此，在传统意义上似乎存在两点共识：一是普遍管辖权仅仅是一种刑事管辖权；二是行使普遍管辖权的国家与犯罪主体、犯罪行为、犯罪客体不存在属人、属地或保护等实际联系。这些争议与共识均起源于海洋的管辖权，然而，在我国的法律体系中尚未得到充分的细化和必要的拓展及相应的立法支撑。例如，我国《刑法》第九条几乎是唯一涉及普遍管辖权的规定，且缺乏具体的执行机制。特别是在公海非法捕捞行为远未上升到国际罪行的背景下，上述条文也无法为我国履行有关公约义务，与国际社会共同打击IUU行为，提供充分和具有可操作性的国内法依据。

应该指出，“多尔戈夫”号轮案的核心问题，在于应如何处罚该渔船的非法捕捞行为，以及如何处理非法的渔获物。由于现行立法难以追究当事渔船人员的刑事责任，我国《渔业法》就成为主要适用的法律。尤其是在处置过程中，国内法缺乏普遍管辖权行使机制问题也显得十分突出，主要表现为国内法与国际法在衔接机制上出现断裂。归结起来，我国执法部门面临的法律困扰大致体现在以下三个方面。

（一）适用法律可以自洽的管辖权依据存疑

我国《渔业法》第二条规定：“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。”这就意味着该法的适用将严格限定在属地管辖的范围之内。

本案中，“多尔戈夫”号轮的非法捕捞行为，案发于南极公海水域，不属于我国主权管辖的范围，只有部分运输行为发生于我国水域内。因而从法解释学的角度，只能对我国《渔业法》第二条列举式规范中的“等”字作扩张解释，将当事渔船的运输行为作为我国《渔业法》第二条所指的“渔业生产活动”，才可以勉强确立国内法意义上的管辖权。作此解释适用《渔业法》似乎具有一定依据，但是，这种扩张解释仍存在严重的法理缺陷。扩张解释原本就属于文义解释，应当限于法律条文文义本身而不能无限扩张。［5］具体联系到《渔业法》第二条规定，该条仅将“养殖和捕捞水生动物、水生植物”作为“渔业生产活动”，并未将渔船实施捕捞行为之后附随运输渔获物的行为也纳入其中。从语义学上探究，所谓“生产”，是指“人们使用工具来创造各种生产资料和生活资料”，［6］1160而“运输”系指“用交通工具把物资或人从一个地方运到另一个地方”，［6］1163两者的区别显而易见，归入同类范畴未免牵强附会。因此，此种扩张解释势必与“同类解释规则”形成冲突，引发学界及实务界对能否适用《渔业法》第二条的困惑，甚至在很大程度上损害了适用《渔业法》的正当性。

（二）涉外渔政处罚缺乏针对IUU渔船的实体规则

实际上，我国《渔业法》的制定和颁布实施，并没有涉及针对IUU渔船的违法处置条款。加之，外国渔船的非法捕捞行为发生在公海上，完全依据国内法对其渔获物采取没收的处罚措施，其合法性和针对性存疑。具体来说，主要存在以下两方面的问题：

第一，《渔业法》难以处罚公海上外国渔船的非法捕捞行为。《渔业法》对于捕捞行为的管制，主要为实施许可证制度。但是，该法没有、也不可能规定，外国渔船在公海从事捕捞作业的，需要获得我国的捕捞许可证。尽管“多尔戈夫”号轮在南极水域实施了违反国际公约的非法捕捞行为，但其非法性并非源自《渔业法》，因此，亦无法根据该法给予相应的处罚。如果最终不将IUU渔船移交船旗国或径行没收，涉案渔船仍处于原所有人的控制之下，难以起到震慑和打击IUU行为之作用，也有悖于我国应承担的国际法义务，严重影响我国的国际形象和威望。就《渔业法》第四十六条的文义而言，“责令离开”和“驱逐”是针对外国渔船首要的行政处罚措施，并不宜适用于IUU渔船。而根据《渔业法》的相关规定，只有在“情节严重”时，“可以没收渔船”，即没收仅是一种可选手段，并未考虑到如何打击IUU行为的特殊性问题。

从世界范围审视，国际上对于IUU渔船的处理大致可以分为两种模式：一是径行没收并且销毁；二是移交船旗国。采取前者的，有澳大利亚、印度尼西亚、泰国等，采取后者的，主要有美国等国家。对于方便旗渔船，径行没收并且销毁是当前国际社会主要采取的模式，由于方便旗船国家怠于甚至拒绝行使管辖权，因此，没收渔船很难引发是否损害主权的争议；而对于非方便旗渔船，移交是主要模式，没收则较为罕见，因为需要尽可能避免与船旗国管辖权形成冲突，防止后续引起外交风波。我国是这一模式下主要的受移交国之一。

第二，《渔业法》无法区别处理没收的渔获物。2017年修正的《行政处罚法》第五十三条规定，依法没收的财物应当拍卖，所得价款上缴国库。2017年12月，我国执法部门公开拍卖了渔获物，扣除必要的费用之后，共获得大约33万澳大利亚元的价款。［7］本案中，渔获物来自南极地区，属于《南极海洋生物资源养护公约》的保护对象。我国在处置该案之后，如果狭义地依照国内法的规定，将拍卖价款收缴国库是极不适宜的，这将间接导致我国成为公海IUU行为的经济受益方，有损于我国作为该公约缔约国的地位。最终，我国决定将所得价款捐赠于南极海洋生物资源养护委员会，并设立了中国基金。［8］这是我国首次将没收财物以捐献的方式转交国际组织，在行政处罚历史上是一种全新的尝试，具有里程碑式的意义。但令人遗憾的是，我国《渔业法》仍无法为捐赠这种处理方式提供相应的法律依据。

（三）涉外渔政处罚缺乏关于IUU渔船的程序规则

第一，《渔业法》缺少扣押、移交和紧追IUU渔船的特别程序。截至2020年7月，全球12个区域渔业管理组织共列明311艘IUU渔船。［9］打击IUU行为的核心和关键问题，是如何处置IUU渔船。如果不对IUU渔船进行扣押，容易造成涉案渔船逃逸（例如“多尔戈夫”号轮案），严重影响案件的调查和处罚。《渔业法》没有设定扣押渔船的行政强制措施及程序，是导致“多尔戈夫”号轮逃逸的原因之一。如前所述，按照当事渔船船旗性质的不同，处理渔船的方式应当在没收和移交之间有所区别。《渔业法》未考虑到将当事渔船移交船旗国的程序，隐含着与船旗国管辖权冲突的风险。由于欠缺扣押程序，“多尔戈夫”号轮在我国执法部门调查期间逃逸。2017年5月，改名后的“多尔戈夫”号轮再次挂靠我国港口，并再次成功逃逸，造成了恶劣的国际影响。在这一问题上，我国《渔业法》并未规定相应的紧追权，这势必不利于执法部门采取进一步的行动。

第二，涉外法律文书的送达与渔获物的保存形成时间上的冲突。在涉外案件中，由于渔船具有极强的移动性，其船籍和所有人国籍复杂，相关法律文书的送达就成为行政处罚程序正当性的首要问题。“多尔戈夫”号轮案中，当事渔船在行政处罚调查之前，已经逃离我国港口。这给行政处罚中的告知、送达程序带来极大的困难。反复的邮寄均未有效送达，执法部门不得不进行耗时甚久的公告送达。IUU渔船的渔获物，区别于一般的违法所得，通常需要低温冷冻保存，且无法长久保存，存在仓储贬损率高、冷库储存费用极为昂贵等现实问题。本案中，从扣押渔获物至拍卖渔获物，实际耗时1年半有余，其中送达程序占据了大部分时间，渔获物的仓储费用和贬值损失进一步扩大，凸显了行政处罚一般程序与涉外渔政处罚特殊性的冲突。最终渔获物的拍卖所得，扣除拍卖费用和仓储费用之后，仅剩余人民币165.6万元，不足新鲜犬牙鱼价值的7%。

二、海洋命运共同体理念的国际法

渊源与我国应承担的国际义务

“多尔戈夫”号轮案表面上是一个普通的涉外行政处罚案件，但其实质却反映了我国如何履行国际公约义务、国内法与国际法如何通过管辖权制度有效衔接的法理问题。在海洋生物资源的养护领域，传统的普遍管辖权理论往往局限于刑法学领域，无法在涉外行政处罚案件中发挥其应有的功能。海洋命运共同体理念，作为人类命运共同体国际法思想的重要组成部分，完全具备完整的国际法渊源，从全新的政治高度，为我国履行海洋生物资源养护义务、维护整个海洋生态系统的结构和功能至关重要。同时，为管制外国渔船在公海从事非法捕捞，打击IUU行为提供了全新的理论基础。

（一）海洋命运共同体理念的国际法渊源

人类命运共同体思想是继和平共处五项原则之后，我国对国际法的又一重大贡献。作为海洋命运共同体的上位概念，人类命运共同体思想已经产生重大的国际法影响，并多次载入国际性文件。［10］尤其是《联合国宪章》序言中提到的“力行容恕，彼此以善邻之道，和睦相处，……运用国际机构，以促成全球人民经济及社会之进展”和第1条提到的“构成一协调各国行动之中心，以达成上述共同目的”等具备国际法效力的规定，与习近平阐述的“人类命运共同体，顾名思义，就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共，努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭，把世界各国人民对美好生活的向往变成现实”，［1］433具有共通的法哲学意蕴。海洋命运共同体亦具备现实的国际法渊源。

1.海洋命运共同体的“基本法”：《联合国海洋法公约》

《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）自1982年通过至今，共有168个缔约方。该公约以320条法律条文的体量，奠定了人类社会最基本的海洋共同秩序，在缔约方之间建构了稳定的共同体状态，是海洋命运共同体的基本法，“其深远意义仅次于《联合国宪章》”。《海洋法公约》在序言中提到，“有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境”。

在具体制度方面，《海洋法公约》基于“海洋区域论”，将海洋划分为领海、毗连区、专属经济区和公海等，建构了不同的法律制度；对公海海洋生物资源的养护问题进行了原则性的规定；以人类的共同继承财产定义国家管辖之外的海底区域，设立国际海底管理局予以动态管理；创设多元争端解决机制，禁止任何国家在海洋争端中诉诸武力。《海洋法公约》生效以来，缔约方通过国际法实践，形成了稳定的共同体秩序，在海洋生物资源养护方面开展了卓有成效的合作。

2.海洋命运共同体的“特别法”：区域海洋生物资源养护诸公约

依照《海洋法公约》第118条的规定，缔约方负有养护公海生物资源之共同义务，并“应在适当情形下进行合作，以设立分区域或区域渔业组织”。为此，国际社会共缔结了17个区域渔业管理组织公约，［11］其管辖权覆盖了几乎所有的公海水域，形成了《海洋法公约》大共同体秩序下的区域小共同体秩序，是《海洋法公约》的“特别法”，在养护公海生物资源、消弭海洋“公地悲剧”方面发挥了至关重要的作用。依照这些国际公约设立的区域渔业管理组织，动态地管理所辖水域，定期举行成员国会议，发布各种养护措施，制定新的养护规则，使得成员国在主权平等、相互协商的基础上，形成区域内特殊的行为准则，规范了曾经无序的公海捕鱼自由，努力恢复海洋生态系统的健康，积极为保护海洋生物资源多样性做出贡献。在这方面较具影响力的国际法事件，是2016年南极海洋生物资源养护委员会通过的设立罗斯海地区海洋保护区（Ross Sea Region Marine Protected Area）的决议，［12］约155万平方公里的海域被禁止商业性捕捞长达35年。这表明，在设立海洋保护区的同时，限制甚至禁止相当长期限的渔业活动，不仅仅是为了养护南极海洋生物资源，更为重要的是保护南极海洋生物的多样性，这在很大程度上也进一步彰显了海洋命运共同体理念的有效性和实质精髓。

（二）我国缔结的国际公约中对IUU行为的普遍管辖义务

我国一直是全球海洋治理的积极参与者、维护者。作为《海洋法公约》的第一批签字国，我国依照公约规定，先后制定了《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《渔业法》等一大批涉海国内法，落实公约赋予的各项权利，认真履行相关国际义务。截至2021年10月，我国共批准了7个已生效的公海生物资源养护公约。这些公约关于缔约方对IUU行为的普遍管辖义务，可通过表1予以归纳和显示。其中所规定的普遍管辖义务，可概括为缔约国对于非本国渔船在公约管辖的公海水域实施非法捕捞行为，采取行政法律措施的义务。包括：作为港口国可以合法地进行检查，直至船旗国采取法律行动；在符合条件的前提下，依照国际法对IUU渔船进行登临和检查；禁止外国IUU渔船在本国水域内或港口补给、卸货、转载；对非法捕捞行为施以严厉制裁，剥夺非法所得之利益等。这是在刑法之外的一种普遍管辖。

表1 我国缔结的公海生物资源养护公约

由此可见，我国高度融入现有的海洋法体系，肩负着维护公海生物资源养护的国际法义务，不仅需要全面履行船旗国责任，还需要对与本国没有联系的IUU行为，依照国际公约的相关规定，实施有效管辖，并采取积极的法律应对措施。

三、普遍管辖权在海洋命运共同体时代的范式转换

从国际法的角度，海洋命运共同体不仅是一种现实的存在，其理念也彻底改变了基于主权学说的普遍管辖权理论，使之发生了一种托马斯·库恩所说的“范式转换”：普遍管辖权传统上是一种基于主权的管辖权，不存在限制，可以自由放弃；但是根据海洋命运共同体理念及其国际法渊源，对于严重破坏公海生物资源的IUU行为，共同体成员没有不予管辖的正当性和合法性，共同体成员实施管辖的法理基础，已经从权利范式过渡到义务范式，并且从刑法领域扩张到其他涉外公法的领域。

（一）基于主权学说的传统普遍管辖权理论的局限性

主权学说是传统普遍管辖权的理论基础。传统理论认为，“普遍管辖权是基于国家主权派生的一项权利，而不是超越主权行使这一权利”。［13］传统理论强调了普遍管辖权具有从属于主权的属性。这就隐含了国家之间在行使普遍管辖权方面的紧张关系。有学者认为，“一国行使普遍管辖权可能会侵犯另一国的国家主权和主权平等，亦有可能滥用，从而破坏国际关系的稳定”。［14］联合国大会曾专门审议普遍管辖权滥用的问题。［15］我国曾是普遍管辖权滥用的受害国之一。基于主权学说的传统普遍管辖权理论的局限性，可做如下概括。

1.主权学说无法限制普遍管辖权的滥用

管辖权是主权的重要体现，普遍管辖权被识别为一种基于主权的管辖权。然而，从功能主义的角度，晚近的滥用普遍管辖权案件都证明，仍然将普遍管辖纳入主权的范畴是无益的，甚至极易引起外交纠纷。例如，在“皮诺切特案”中，智利对西班牙和英国进行了抗议；刚果因比利时对其现任外交部部长耶罗迪发出的逮捕令而将比利时诉至国际法院；以色列和比利时的外交关系因后者对前者时任总理沙龙的追诉而陷入恶化，以色列甚至一度撤回了大使。［16］

普遍管辖权基于主权的观点，核心的悖论在于：既然是主权，那就应当是对内最高、对外独立，不容任何国家干涉；然而普遍管辖权的主体，与案件本身缺乏实际联系，在有实际联系的国家并未放弃管辖的情况下，普遍管辖权就与他国的属人管辖权、属地管辖权或船旗国管辖权等基于主权的管辖权，形成一种非此即彼的竞合关系，必然干涉并损害他国的主权。普遍管辖权缺乏必要的限制，存在滥用的可能，这是将主权学说作为法理基础最大的缺陷。

2.主权学说允许国家在普遍管辖方面不作为

事实上，比起普遍管辖权的滥用，当前普遍管辖权的消极行使情况则更为严重，海洋的“公地悲剧”即源于此。如果普遍管辖权仅仅是一种国际公法上主权国家才有的权利，那么不行使权利是不受谴责的；而如果是一种缔约国应当承担的国际义务，则不作为就构成对义务的违反，显然具有究责性。在海洋命运共同体理念提出之前，已经有相当多的学者批判了传统普遍管辖权的法理基础，认为普遍管辖权的合法性，不是来源于主权，而是一种自然法学派所描述的“普遍义务”、［17］习惯法或者国际公约，因而普遍管辖权对于主权国家而言，更像是一种义务而非权利。

在海洋生物资源养护领域，港口国处置在公海非法捕捞的外国渔船，一举一动都受到国际组织和国际舆论的高度关注，任何消极不作为都会被认为是不负责任的。就IUU渔船而言，如果主权国家直接或间接地失去了不行使普遍管辖权的自由，那么这种管辖权何以继续被视为一种可为或可不为的权利呢？更何况，在“多尔戈夫”号轮案中，我国是《南极海洋生物资源养护公约》的缔约国，调查、处罚“多尔戈夫”号轮是应明确承担的国际义务，不存在放弃管辖的法律空间。归根结底，普遍管辖权的法理嬗变，实际上就是基于主权学说的传统理论的范式转换；普遍管辖权从一种可行使、可不行使的权利，转变为一种不得不履行的国际义务，从主权范式转变为国际义务范式。海洋命运共同体理念为此完成了最新和最充分的法理阐释。

（二）基于海洋命运共同体理念的普遍管辖权

海洋命运共同体理念作为普遍管辖权新的法理基础，可从以下三个角度作出诠释。

1.行使普遍管辖权应当基于共同体之法益

习近平强调，“海洋对于人类社会生存和发展具有重要意义。海洋孕育了生命、联通了世界、促进了发展。我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋联结成了命运共同体，各国人民安危与共。……中国高度重视海洋生态文明建设，持续加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，实现海洋资源有序开发利用，为子孙后代留下一片碧海蓝天”。［1］463-464相较于以本国利益和霸权主义为优先、主张零和博弈的西方海权论，习近平的上述论述，显然具有积极的建构作用：一方面，海洋命运共同体理念正确地揭示了人类共同的海洋利益与各国根本利益的一致性，把各国的长期利益与海洋的安全和资源养护统一起来；另一方面，从价值排序的角度，解决了公海生物资源养护的利益冲突问题，即人类共同的海洋利益，应当是处于优先顺位的价值。

从法益的视角审视，其原本是刑法学用于解释犯罪本质的纯基准学说，近年来已经扩张至民法、经济法等领域。从一般法理上进行解读，法益既可以包括权利，也可以包括权利之外应由法律保护的利益。后者既可以通过法律直接保护，也可以通过其他形式予以保护。［18］人类共同的海洋利益缺乏具体明确的权利主体，因而无法成为一种法律上的“权利”；但这种共同利益却属于国际公约保护的重要客体，关系到人类的可持续发展，因而是一种典型的“权利外法益”。

海洋命运共同体理念所建构的这种新法益，可以从《海洋法公约》找到直接的法理支持。该公约第117条强调，“所有国家均有义务为各该国国民采取，或与其他国家合作采取养护公海生物资源的必要措施”。第118条则规定，“各国应互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源”。上述条文明确将公海生物资源的养护作为全体缔约国的义务，其目的在于保护这种共同的海洋利益。海洋命运共同体理念的重要意义，就在于其创造性地使用了共同体的概念，将公海生物资源视为共同体的利益，首次使之从不成体系的国际公约或国际共识中抽象独立出来，成为需要特别保护的法益，与个体利益做了价值排序。这种新法益所具备的优先的价值顺位，直接决定了共同体成员的义务来源及其正当性。

2.行使普遍管辖权应当基于保护共同体法益的义务观

习近平指出：“海洋的和平安宁关乎世界各国安危和利益，需要共同维护，倍加珍惜”，［1］463进而将保护共同体新法益的行为，准确地定性为一种共同义务。人类命运共同体思想，则更全面地阐述了一种现实主义的义务观。早在2014年，习近平在论述人类命运共同体时就强调，“要坚持正确义利观，做到义利兼顾，要讲信义、重情义、扬正义、树道义”。［19］人类命运共同体思想的这种义务观，对于正确行使普遍管辖权至关重要。新的义务观有效解决了普遍管辖权长久以来的正当性危机，以及主权与国际义务之间潜在的冲突：一方面，船旗国不得以管辖权专属于船旗国、普遍管辖权不得扩张为由，抗辩港口国之管辖；另一方面，港口国不得以管辖权是基于主权的一种管辖权，逃避积极管辖的义务，进而放任IUU渔船继续逃亡，重操旧业。远洋渔船在海洋之间自由跨越各种管辖区域，导致船旗国、沿海国管辖权的“锚性”不够甚至流于形式。港口国因渔船必须进港停留而被动接手、介入案件的处理，在事实上形成了最有利的管辖地位。为了避免港口国选择管辖、消极管辖，国际社会通过相关公约强化港口国在无实际联系情况下的管辖义务，是共同体意志的体现。事实上，海洋命运共同体理念提出的新法益，就是一种权利外利益，共同体内单个的成员没有被赋予权利，只能履行义务。港口国对公海非法捕捞的外国渔船实施普遍管辖，其正当性不是来源于自身的主权，而是共同体成员所承担的保护法益的义务。

因此，在海洋命运共同体视域下，普遍管辖权的法律属性不再是一种单纯的基于主权的管辖权，可以任意行使或放弃。主权不再是实施普遍管辖唯一的且排他的原因。在海洋命运共同体理念的指导下，普遍管辖无非是为了养护公海生物资源、维持海洋生物多样性、生态系统结构与功能的完整性，而打击IUU不法行为，显然是基于明确的法定义务、保护一种共同体认可的法益。主权国家在缔结相关国际公约之后，只有行使管辖的义务，而没有理由放弃管辖的权利。此类为保护共同体法益而非主权国家具体权利而设置的纯义务性规则，在国际公法中普遍存在。例如，《联合国宪章》第2条规定“各会员国以和平方法解决其国际争端”，《海洋法公约》第88条规定“公海应只用于和平目的”等。共同体法益通常受到国际舆论的高度关注，占有道德制高点，且为国际公约或重要国际文件所载明，当事国不履行普遍管辖义务的损失是巨大的。

3.行使普遍管辖权应当尊重船旗国的主权

海洋命运共同体理念，还可通过意思自治这个法律工具，为行使普遍管辖权设定边界。习近平在论述人类命运共同体时就强调，“我们要坚持共商共建共享的全球治理观，坚持全球事务由各国人民商量着办，积极推进全球治理规则民主化”。［20］具体到海洋命运共同体，他进一步强调，“海纳百川、有容乃大。国家间要有事多商量、有事好商量，……各国应坚持平等协商，……推动涉海分歧妥善解决”。［1］464意思自治工具的引入，充分体现了对他国主权的尊重。毕竟，主权平等原则是国际法的基石。［21］在秉持协商原则的前提下，港口国普遍管辖权和船旗国管辖权之间的矛盾可以得到充分的缓解。

《关于预防、制止和消除非法、不报告、不管制捕鱼港口国措施协定》（简称《港口国措施协定》）通过专门的第5部分“船旗国的作用”，为各国提供了一个解决港口国和船旗国管辖权冲突的法律范本，值得我国参考和借鉴。依照《港口国措施协定》的规定，港口国应当将拒绝外国渔船进入、使用港口的决定，通知船旗国；港口国对IUU渔船实施检验后，应当将检验结果发送给船旗国，必要时应当邀请船旗国共同参与检验。

尽管如此，上述规定对于悬挂方便旗的IUU渔船仍然需要进一步完善。在充分通知的前提下：IUU渔船的船旗国愿意对该渔船行使管辖权，港口国继续行使普遍管辖权的法理基础便不复存在，应当通过移交当事渔船的方式，体现对船旗国管辖权的尊重；在合理时间内，IUU渔船的船旗国没有任何积极管辖的意思表示，甚至表达了放弃管辖的意愿，港口国的管辖责任则仍将存续，直至执行实体的处罚决定为止。

从海洋命运共同体的角度，加入具有广泛代表性的海洋生物资源养护公约（如《港口国措施协定》和《南极海洋生物资源养护公约》等），不失为尊重当事国主权的最佳方式。通过基于协商达成的国际规则，船旗国间接让渡了IUU渔船的初步管辖权，使得港口国得以在第一时间，以损害人类共同利益为合法的联系因素，控制IUU渔船；而之后的通知、移交或者径行处罚等程序，既有效保障了船旗国的主权和尊严，又使得IUU渔船的最终处理不至于落空。

对于尚未加入有关公约的主权国家，尽管没有法律上的义务去对IUU实施管辖，但是海洋命运共同体理念的广泛传播，在政治层面进一步强化了这些国家的道义责任，为国际舆论更好地实施监督提供了理论依据。这是推动海洋命运共同体走向规则体系的政治逻辑。

四、从实体和程序两个维度建构基于海洋命运共同体理念的普遍管辖制度

在“多尔戈夫”号轮案中，普遍管辖权的缺位影响了我国履行公海生物资源养护的义务，国内法的衔接出现了断裂。《渔业法》设定普遍管辖权，应当充分反映海洋命运共同体的理念，在第二条法律适用中直接、明确地引入普遍管辖权，而非在第八条外国人入渔规定中通过规定港口国措施的方式，间接、含糊地引入普遍管辖权。我国《渔业法》中的普遍管辖权，应当突出共同体义务作为先决条件的法律地位，明确规定依照我国缔结或参加的国际公约，当外国渔船违反国际公约时，在我国管辖水域以外从事非法捕捞行为，一旦该渔船挂靠我国港口，我国主管当局理应行使有效管辖。基于此，为了使上述普遍管辖权落到实处，现行立法还需要从实体和程序两个方面予以完善。

（一）建立完整的IUU行为处罚制度

第一，应当将没收IUU渔船作为一般性的处罚措施。《渔业法》修订意见稿第四章捕捞业已经部分地考虑到了打击IUU行为的问题，增设了第六十五条第二款，规定我国执法部门可以没收外国IUU渔船的渔获物、渔具，责令其离开或将其驱逐，并处500万元以下的罚款；情节严重的，可以并处没收该渔船。但是，对照“多尔戈夫”号轮案和国际上打击IUU行为的严峻态势，即使在一般情况下，适用责令离开和驱逐并非合适，没收渔船应当是针对此类行为一般性的、主要的处罚手段，并不需要以“情节严重”为考量前提。当下被国际组织列为IUU黑名单的渔船，往往都是臭名昭著的远洋渔船，是各国重点打击的对象，客观上没有必要在情节轻重上加以区别对待。按照国际通行的处罚方式进行处罚，可以形成共同体一致的威慑力，不至于形成制度洼地。IUU渔船铤而走险的成本不断加大，最终会走向消亡。

第二，应当汲取“多尔戈夫”号轮案的有益经验和深刻教训，视案件的不同情况及时有效地处理所没收的IUU渔获物。因此，我国在修订《渔业法》过程中，应当基于IUU渔船身份的确认，允许执法部门在做出具体的行政处罚前，通过拍卖的方式将易腐败、易贬损的渔获物提存，防止渔获物因涉外行政处罚程序冗长而贬值并产生巨额仓储费用，避免损失的进一步扩大。这些实务问题都是当前《渔业法》中的关键缺失。与此同时，要明确规定最终决定没收渔获物的，提存款项不得用于抵销罚款，应全额捐赠给有关国际组织，使得捐赠形式合法化，彰显我国对于海洋命运共同体的大国责任和担当。

第三，应当建立完整的IUU发现制度。考虑到IUU渔船大量使用虚假的注册、适航和捕捞文件，不断更换船名、船籍等信息，这势必给准确确定IUU渔船身份的工作造成极大的困难。因此，港口国措施的重点之一就是IUU的发现制度。根据《港口国措施协定》的经验，IUU的发现制度主要就是船舶入港控制。我国在《渔业法》修订中，其完善重点应聚焦外国渔船的入港问题，并设计出一套较为完备的定港上岸制度，以便集中力量核查身份，为严格执法铺平道路。具体来说，外国渔船入港前，应当提供真实完整的注册信息、航行计划、捕捞或转运许可文件和渔获物信息（产地和数量等），便于识别和查验真伪。通过大数据和渔船信息共享机制，最大限度提高IUU渔船的识别能力。

（二）建立涉外渔政处罚的特别程序

第一，应当建立扣押、移交和紧追IUU渔船的特别程序。“多尔戈夫”号轮两次挂靠我国港口，两次逃逸，其教训是深刻的。由于IUU渔船大多涉嫌其他有组织犯罪，船上人员往往畏罪心理较强，一旦案发，逃逸的可能性极大。因此，可借鉴其他国家的合理做法，在陆上对船长、船员实施调查取证，仅留少数船员在渔船上值班。鉴于极个别IUU渔船的船旗国并非方便旗船国家，给实际查证工作带来诸多不便，我国有必要在实施没收渔船的处罚之前，考虑移交的问题。不妨将中美两国长期以来行之有效的实践做法作为参照系，规定应船旗国请求，我国执法部门应当与船旗国协商移交渔船和人员的方式，根据意思自治的原则，妥善处理移交事项。对于已经逃逸但仍位于我国领海的IUU渔船，我国《渔业法》在增修时可以考虑赋予执法部门实施紧追的权力，尽可能将IUU渔船拿捕归案，彰显我国的执法力度和法律的尊严。

第二，应当完善涉外法律文书的送达制度。尽管不妨利用前文提及的提存制度，缓解行政处罚程序的冗长与渔获物保存之间的矛盾，但是，就涉外法律文书的送达问题，在参考和借鉴我国参加的《海牙送达公约》和与其他国家签署的双边司法协助协定合理成分的同时，针对《渔业法》仍应当做出特别规定，重申执法部门的告知义务和行政处罚的送达生效主义，明确援引《行政诉讼法》的有关规定。这样做无非是为了在IUU渔船逃逸的情形下，我国执法部门可以及时作出行政处罚之决定，并合乎程序正义的基本要求，以避免与上位法形成显性冲突。

五、在完备的管辖权理论基础上走向海洋的善治

海洋命运共同体视域下普遍管辖权法理基础的嬗变，并不是偶然的法律现象。首先，IUU渔船利用传统管辖权制度的漏洞，对公海生物资源进行破坏性的捕捞，严重损害人类共同的海洋利益；其次，国际社会基于高度共识和长期经验，对与本国没有实际联系的IUU渔船，在国际公约和执法实践中，建构了一种实际意义上的普遍管辖权，其影响力和作用非凡；再次，我国的远洋渔业管理制度，在内外压力下逐渐转型，通过“多尔戈夫”号轮案积累了有益的经验和教训，《渔业法》增设普遍管辖权及其行使机制已是大势所趋；最后，海洋命运共同体理念建构了全新的法益和义务观，引入意思自治的法律工具，有助于完成普遍管辖权的范式转换，既更新了普遍管辖权的法理基础，使之适应新时代之需求，又足以确保船旗国主权不受损害，从而使普遍管辖权理论逐步趋于完备。可见，普遍管辖权这块最后的短板一经修补，海洋的“公地悲剧”将会落下帷幕。

近年来，善治理论业已成为全球治理研究的热门话题。［22］海洋命运共同体理念的提出是海洋善治理论研究的重大突破。管辖权理论的不断充实和完善，既是海洋走向良法善治的关键之道，也是人类共同治理海洋问题的必由之路。