公共用公物致害的法律经济分析——以保险制度的引入为视角

刘欣然

公共用公物致害的法律经济分析——以保险制度的引入为视角

刘欣然

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

公共用公物致害在我国不属于国家赔偿范围，而站在法经济学社会成本最小化的视角，对于公共用公物致害事故采取国家赔偿责任相较于由行政机关承担民事侵权责任更为经济。从节约社会成本的角度出发，针对此类案件将公共用公物致害定为国家赔偿责任，同时引入相配套的保险制度不失为最优选择。行政机关可对其负责管理的公共用公物招标公众责任险，由保险公司承担损害赔偿责任。

公共用公物致害；国家赔偿；社会总成本

对于公共用公物致害事故的救济，法学界存在很大的争议，主要分歧在于，在具体公共用公物致害案件中，国家是否承担国家赔偿责任。以效用最大化为核心的法律的经济分析方法为这一法律问题提供了新的分析视角。运用经济分析方法分析这一法律问题，即要求立法者追求成本最小化的制度设计，则需要比较对公共用公物致害采取民事赔偿或国家赔偿等不同情况下的社会总成本高低。而社会保险的观念已经运用到社会诸多领域，在法定责任下引入保险制度，或许能提供更加经济合理的制度安排。

一、公共用公物致害及其赔偿

（一）公共用公物致害的含义

公共用公物致害是指由于公共用公物在设置或管理上的瑕疵（缺乏通常应具有的安全性），而造成利用者的人身或财产损害。公共用公物致害，并非不问缘由在任何情况下都会产生赔偿责任，其构成要求公共用公物存在设置或管理上的瑕疵，而且在损害的发生上，该瑕疵与损害结果间成立直接的因果关系。

（二）我国公共用公物致害赔偿的立法规定

在我国目前的立法中，公共用公物致害赔偿被定性为民事侵权责任。我国《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”而《行政诉讼法》和《国家赔偿法》并未将公共用公物致害赔偿纳入其中，使现存的受害人不能依上述两法获得救济。虽然《铁路法》《邮政法》等对于铁路、邮政等公共用公物致害的赔偿做了特别规定，仍未改变其民事赔偿的属性。法院对该类案件适用民事法律规范进行处理，受害人也只能通过民事救济途径获得赔偿。

（三）域外公共用公物致害适用国家赔偿责任的经验

对公共用公物致害案件的赔偿路径，尽管各国的态度不尽相同，但国家赔偿仍是目前世界多数国家所采取的主流选择。法、日等大陆法系国家大多在国家赔偿法中予以专门规定，而英、美等国则在司法实践中逐步确立了公共用公物致害国家赔偿的路径选择。

（四）我国公共用公物致害的国家赔偿之争

《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”立法机关最终并未采纳学者提出的将公共用公物致害后的损害赔偿纳入到《国家赔偿法》的调整范畴之中的建议，其给出的解释是：公共用公物造成损害的原因是责任人存在过失或者漏洞造成的，不存在《国家赔偿法》描述的违法行使职权问题，不能够将公共用公物致害赔偿加入国家赔偿的范畴中①。

二、法律的经济分析之理论框架

（一）最优预防水平下的成本最小化

法律的经济分析关注政策、法律及其他因素变化对未来行为的影响，其聚焦于事故发生前对预期行为的刺激，通过了解“规则”和“行为”之间的关联，考虑“规则”对“行为”的激励效果。汉德公式②指出：只有在潜在的致害者预防未来事故的成本（B）小于事故可能性（P）乘以事故损失（L）时，致害者才负侵害责任。而当B大于PL时，则法律就不应当再认定其对事故负责。随着预防程度的增加，事故的概率将下降，事故的预期损失随之减少。而制度所应追求的最优预防水平，即当B=PL时，预防的边际成本与边际收益相等，此时，事故的伤害成本和预防成本之和最小。在此观点下，法律认定一个主体对事故承担责任，并不是因为其行为有过错，而是因为其没有采取理性的最优预防水平。我国公共用公物致害的立法想要达到最优预防水平的目标，则应比较各种可能的责任配置方式，通过理性分析从中选择出成本最小者，以实现利益最大化目标。

（二）事故的社会成本

卡拉布雷西关于事故社会成本的理论③将一个损害事故发生的社会成本包括事故造成的直接损失；由此带来的风险损失和为了解决纠纷可能发生的诉讼及其相关费用。在这样的分析框架下，公物致害造成的直接损失、风险损失和管理费用就构成了其社会总成本。

表1 卡拉布雷西关于事故的社会总成本概念

三、两种责任制度的比较

从卡拉布雷西事故的社会成本理论框架出发，我们可以对国家是否承担赔偿责任问题下两种不同的责任配置的社会总成本进行比较。

（一）民事侵权责任

公共用公物致害不属于国家赔偿时，受害人通过民事诉讼向有过错的单位提出求偿要求而转嫁风险。此时，致害事故的社会总成本如下：

1.直接损失

国家不承担赔偿责任使预防侵权行为发生的成本大部分转移到了社会公众身上。根据前述的汉德公式及相关法律经济学理论，公众预防事故的成本将大幅上升。社会公众的预防成本，由于人员的基数庞大而远大于政府的预防成本。同时，虽然公众会更加注意以避免发生事故，但是此种责任制度不会额外激励国家④，运用行政力量去预防损失。行政主体缺乏动机采取预防措施，而是希望依靠公众来避免事故的发生，其自身必定对公共用公物疏于管理、维护。但公物在客观上疏于管理使公众预防的效果显得力不从心，而每次事故的发生，都会使损害增加。因此，在这种责任制度下，社会公众的预防成本较高，事故发生的可能性较高，事故的直接损失较大。

2.风险损失

在国家赔偿与保险救助不可能的前提下，公共用公物致害的受害者只能通过民事诉讼途径要求公物的管理人赔偿，否则只能自己承担事故损害的后果。公众为避免遭受更大的损失，会花大量的精力去防止致害事故发生，这必然影响公众的正常工作、学习、生活，进而损害社会整体效益。公共用公物致害的风险损失由此变大⑤。

3.管理费用

由于公共用公物致害未被纳入国家赔偿责任，那么对此损害受害人没有法律依据来提起国家赔偿法，其国家赔偿的请求会被法院驳回，此时不发生管理费用或管理费用极低；同时受害人依据民事法律向公产管理者提起民事诉讼，但从司法实践的角度看，民事诉讼较行政诉讼具有诉讼时间长、手续烦琐、程序复杂等特点，会造成诉讼成本的增加。

（二）国家赔偿责任

国家赔偿责任是目前世界各国所采取的主流选择。将公共用公物致害赔偿主体确定为国家，受害人可依《国家赔偿法》提起国家赔偿。此时，事故的社会总成本构成如下：

1.直接损失

与国家不承担赔偿责任相比，公共用公物致害属于国家赔偿责任的规定，可能会给国家工作人员提供反向激励，使其主动预防致害事故的发生，可能会对事故的发生率和事故的直接损失产生积极影响。政府此时会采取相应的预防措施，其预防成本主要包括管理、修缮公共用公物的材料支出及人工费用，相较于整个社会公众采取预防的成本更小。政府基于其管理和控制职能，由其采取预防措施控制风险可能会更加有效，更有可能以较低的成本来预防更多的损害。所以在此种责任制度下，国家的预防成本较低，事故发生的可能性较低，事故直接损失较小。

2.风险损失

致害产生后，承担损失自身就可能产生一定的社会成本。如果可以通过责任的配置，把责任由风险承担能力较弱的普通民众转移给承担力较强的国家，那么事故可能引发的风险损失就会降低。当国家承担赔偿责任时，由于国家相较于受害人具有更强的风险承担能力，由其承担损失产生的社会成本更小，从而增进社会的整体福利。

3.管理费用

当国家承担赔偿责任时，需要由受害人提起国家赔偿，会产生诉讼费用等管理费用，案件数越多，管理费用越高。而同时相应民事诉讼的数量得以消减，此消彼长，最终对管理费用产生很小的影响。

（三）两种责任制度下成本的比较

表2 两种责任制度下社会总成本构成

通过表2可以看出，社会总成本的各部分在不同的制度下会发生改变。我国现行法律未将公共用公物致害纳入国家赔偿范围，既不能保证给政府提供较强的激励来尽心管理共有公共设施，又可能面临带来更多的风险损失以及诉讼及相关费用过高等问题，可能并不是一个有效率的解决方案。通过上述分析，我们可以概括出一个适用一般情形下的结论：与不纳入国家赔偿范围相比，采取国家赔偿责任时，社会总成本更低。建立与完善公共用公物致害国家赔偿的归责原则和救济模式，不仅是政府职能由权力行政转向服务行政的要求，也是使社会成本更小化的经济的选择。

四、保险制度的引入

（一）保险人责任下的社会成本

国家如对于致害不及时予以救济不仅会影响政府公信力，还可能致使国家与公众关系脱节，协调不畅，最终影响作为整体的社会的有效、正常的活动。而相较于法律救济的最后防线，我们能否找到其他选择呢？

引入保险制度对公共设施致害进行风险控制与损失分担，就能产生事后理赔善后的效果。把保险的思维运用到赔偿责任当中，对公共用公物致害采取保险人责任，此时事故的社会总成本构成如下：

首先，公共用公物致害保险制度不会给国家或可能侵权人提供额外的激励去预防损失，所以不改变事故发生的可能性即直接损失。

其次，根据经验法则，总有意外发生，意外一旦发生，就以保险善后。受害人可以直接向保险人请求损害补偿，更快地得到救济，从而进一步降低事故的风险损失。

最后，保险的引入也可以减少诉讼的发生，只产生报险与赔付的相关成本。相较于诉讼而言，保险赔付的周期会更快，有利于受害者及时得到补偿，并且受害人一般也不会再发生新的费用。此时，社会总成本的第三部分管理费用会增加保险人的管理费用一项。

表3 三种责任制度下社会总成本构成

参照表3可得，如果保险人具有较强的风险管理和承担能力，并且管理费用相对较低的情况下，那么保险制度的风险损失和管理费用就可能优于前述两种责任配置，保险人也依利用此种行为来获利。

（二）国家赔偿责任下引入保险的社会成本

然而，并非行政机关的保险人很难具有较强的风险管理和较低的管理费用，只通过保险进行事故赔付显然不合理，保险因此只能作为辅助性的制度安排。更合适的方案是在公共用公物致害赔偿纳入国家赔偿后，引入保险制度作为国家赔偿制度的辅助措施。此时具体的成本构成变化如下：

首先，公共用公物致害领域国家赔偿责任的确立可以保持责任配置对国家的激励作用，使国家自觉采取最佳预防，督促行政责任主体积极履行职责，从而降低直接损失的产生。

其次，此种结合既可以减少国家的财政压力，也可以将赔付风险控制在可控的范围之内，使损害在更大范围内得到分摊，风险损失降到更低。

最后，设立赔偿保险制度以弥补国家赔偿的缺陷，及时给予受害人赔偿，虽然会增加保险人的管理费用，却减少了诉累，在保险人具有较高的管理水平和赔付能力的情形下，管理费用反而会更低。

（三）四种责任制度下成本的比较

表4 四种制度下社会总成本构成

通过表4可以看出，以社会总成本为分析框架，比较民事赔偿责任、国家赔偿责任、保险人责任和国家赔偿责任下引入保险制度四种情形，在制度设计合理且运行良好的状态下，对于公共用公物致害案件，社会总成本最低的选择是将共有公共设施致害案件纳入国家赔偿，同时引入相配套的保险制度。

（四）保险在公共用公物致害中的运用

将保险引入公共用公物致害案件之中，其可行的方案是由设置或管理公共用公物的行政机关发布公众责任险的政府招标，以政府采购的方式向保险人采购保险。行政机关作为投保人，凡投保人负责管养的公共用公物导致第三者人身伤亡或财产损失，按照法律法规的规定应由投保人承担民事赔偿责任或国家赔偿责任的，由保险公司负责赔偿。以北京市公路、桥梁管养单位为例，其为管养设施投保公众责任险，投保人为管养单位，受益人为不特定的社会公众。任何社会公众在使用公路、桥梁时，因为管养缺陷造成的损害，均可通过该保险由保险公司进行赔偿。国家应该建立因公共用公物导致损失的相关数据库，从而为今后保险赔偿额度的确定提供经验参考。

五、结语

伴随着社会发展，公共用公物的提供成为国家履行公共服务职能的必然要求，公共用公物致害更应具有国家赔偿的责任属性。将公共用公物致害纳入《国家赔偿法》顺应了社会发展趋势，也符合了社会成本最小化的要求。为了缓解由此增加的国家的赔偿风险及财政压力，可以考虑同时建立与之配套的保险制度，使其作为国家赔偿制度的辅助措施，通过保险公司及时、足额的赔偿，更好地保障受害人权益、发挥社会效益。

注 释

① 胡康生在1993年10月22日第八届全国人大常委会第四次会议所作的《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）〉的说明》。

② 汉德公式是分析侵权行为的重要经济学原理。其基本思想系建立在所谓经济效率，即通过鼓励以合理费用预防意外事故，而对财富予以极大化，对成本费用予以极小化。

③ 转引自Calabresi G. The Costs of Accidents, Yale University Press, 1970.

④ 这里指的是不会提供额外的动机，并不是国家没有动机采取任何措施来避免损失的发生，因为国家具有对公共用公物的管理职能，只是这种责任制度没有起到相应的激励作用而已。

⑤ 这里假设受害人和侵权人没有其他保险覆盖。如果有其他保险覆盖的话，那么这部分损失就会转移给保险机构，并通过保险机构分摊出去。

[1] 熊秉元. 正义的成本[J]. 教师博览, 2008(4):46-47.

[2] 熊秉元. 完美的正义[M]. 北京: 东方出版社, 2019:100-128.

[3] 江必新. 最高人民法院指导性案例裁判规则理解与适用. 合同卷.2 [M]// 合同订立、效力、解释、变更与转让. 中国法制出版社, 2012.

[4] 胡伟强. 高空抛物损害事故的法经济学分析: 兼论《侵权责任法》第87条[J]. 制度经济学研究, 2011(1):194-206.

Legal and Economic Analysis of Harm Done by Public Property: From the Perspective of Introducing Insurance Systems

LIU Xinran

(School of Law, Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China)

Harm done by public property does not belong to the scope of state compensation in China, and from the perspective of minimizing the social cost of law and economics, it is more economical to adopt state liability for damage to public property than civil liability for tort by administrative organs. From the perspective of saving social cost, it is best to choose state liability for such cases and introduce an insurance system to go with it. Administrative authorities can tender public liability insurance for the public property under their management, and the insurance company will bear the liability for damages.

Harm done by public property; State compensation; Total social cost

D922.11

A

1672-3724（2022）04-0077-04

2022-03-11

刘欣然，女，山东济宁人，武汉大学法学院硕士生，研究方向：诉讼法学。