社会保障机构的数字化转型：国际案例研究

■文／莫滕·迈耶霍夫·尼尔森

数字化转型变革正在发生。目前，大多数政府特别是社保机构正试图回答以下问题：一是如何利用信息和通信技术提高公共部门的生产力和成本效率；二是如何创建一种创新和增值的公共部门；三是如何减少管理负担，提高服务便捷性和质量，增进与使用者之间的信任；四是如何应对危机，提高机构韧性，例如疫情背景下如何提供线上服务；五是如何利用现有的解决方案和系统实现数字化转型。

为此，联合国大学政策驱动电子治理中心与中国人力资源社会保障部、国际劳工组织北京局合作，对澳大利亚、加拿大、丹麦和法国4 个国家的社会保障数字化转型的趋势与模式进行了分析研究。

数字化转型的趋势和模式

从全球来看，社会保障机构数字化转型呈现一系列趋势：一是致力于实现全民覆盖；二是提出以使用者为中心的、关注设计思维的政府整体组织模式；三是进行机构改革，研究如何使用数据实现人工智能应用、提高工作效率，以及与使用者特别是老年人、残疾人等弱势群体实现更好互动；四是设立电子服务和呼叫中心，行政成本因此降低不少。

联合国大学政策驱动电子治理中心对澳大利亚、加拿大、丹麦和法国4 个国家的研究涵盖5 个层面：政府机构间数字化转型的协调和分工；法律和监管生态系统，例如标准、技术和数据；服务生产（后端）和服务提供（前端）生态系统；中央与地方、部门之间的数据交换模式；机构技术和能力。这4 个国家相对于中国而言属于高收入国家，人口预期寿命较长，国内生产总值（GDP）增速放缓，基本情况见附表。

澳大利亚。澳大利亚是联邦制国家，由联邦和州政府共同提供服务。联邦一级集中并整合信息通信技术和社会保障，但是在州和地方主管部门方面整合程度较差，特别是信息通信技术部门。信息和通信技术标准、法律和监管框架由专门机构制定。澳大利亚不强制企业、雇员和公民使用线上服务，使用者可自愿选择使用信息通信技术组件和电子服务。在州和地方政府方面，政府整体前端生态系统碎片化，只有如昆士兰、新南威尔士等比较大的州实现了统筹。联邦层面整合实体和服务中心，后端生态系统在联邦层面和社保方面都很强大并实现整合，但在州和地方层面存在碎片化。联邦层面建立了强大的数据治理模式，但在操作层面缺乏一致性政策和标准。

加拿大。在加拿大，社会保障被纳入国家数字化转型战略。加拿大是联邦制国家，主要由中央和地区层面提供服务。信息和通信技术标准、法律和监管框架由专门机构制定。使用者自愿选择线上服务渠道。政府整体前端生态系统碎片化，特别是在联邦和省级以及地方政府之间。联邦层面整合实体和服务中心，并推动省级统筹。后端生态系统在联邦层面和社保方面都很强大并实现整合，但在省和地方层面存在碎片化。联邦层面建立了强大的数据治理模式，重点关注社保内部的互操作性和数据交换。

澳大利亚、加拿大、丹麦和法国的基本情况

丹麦。在信息通信技术和社会保障方面，丹麦采用涵盖所有服务领域和所有层级政府的集中、整合和政府整体方式。信息和通信技术标准、法律和监管框架由专门机构制定。丹麦不同于前两个国家，致力于通过法律取消纸质业务和通信，使用者不能自愿选择经办渠道，首选线上，如无法办理再去线下。丹麦在基础设施方面采用政府一体化的方式，数据重复率低，不同部门只需登记一次个人信息。对前端生态系统采用整合的整体政府和以使用者为中心的方式，重点关注政府各部门间共享组件和标准。整合国家级实体和服务中心，整合后端生态系统共享服务中心和组件，例如电子身份证、短信、授权书等，同时也与私营部门共享。建立了一次性数据治理模式，重点关注互操作性、基址寄存器，以及政府各部门之间的数据交换。

法国。相对于其他国家来说，法国整合一体化程度不强，社会保障孤立于其他部门，但协调性不断加强。标准、法律和监管框架由多个参与者制定并部分由社保机构推动。使用者自愿选择线上服务渠道。前端生态系统碎片化，社保机构孤立。社会保障的后端生态系统越来越协调，但仍处于“服务孤岛”。

观察到的影响

治理。澳大利亚和丹麦的模式对于社会保障数字化转型的影响较大，因为转型起步早、专业化程度高、内部整合协调顺畅。关键在于有跨服务领域和跨服务层级的行动计划和可衡量的关键业绩指标，以支持政府完成使命、愿景和战略目标。需要建立相关指导委员会和工作组，用于监测、合规、排除故障、解决跨部门挑战。

法律和监管框架。澳大利亚和丹麦采用的是目前为止影响最大，能够与关键的支持标准、政策和相关法规协调的方式。统一服务领域、不同层级、私营和公共部门技术标准，便于数据交换、系统升级，重点关注信息和通信技术标准和数字化立法。整合后台系统，提升自动化水平。设立跨部门组织结构、提升治理模式，能够更好地实施监测，提高合规水平。

后端生态系统。澳大利亚和丹麦社会保障的整合和协作方式产生了更大的积极影响。将重点放在特定的政府级别或服务领域是一个良好的开端，但需要随着时间的推移不断扩大。澳大利亚、丹麦和加拿大关注流程、服务和组织创新，将简化、整合与数字化相结合，以提高成本效率、生产力和创新性。

数据治理。通过观察数据治理模式可以发现，政府各部门之间共享标准和基址寄存器的方法更为成功。各国模式各不相同，但一次性的单一真相来源更具影响力。输入输出处理器（IOP）的技术、语义、组织和治理是成功和成本效率的关键。对于数据的分类和管理有助于IOP 数据交换，特别是不同层级的政府之间。数据治理对于捕获、验证和质量保证至关重要。

前端生态系统。前端一般情况下更加碎片化，业务在不同机构、不同政府层级和不同设备上进行操作，但各国呈现出了进一步整合的趋势。强大的服务策略，使社会保障的数字和电话渠道占有率更高。从培育角度来看，主动选择纸质退出方法可以提高数字使用率和投资回报率。强制关闭纸质甚至物理渠道有助于行为改变。使用者友好性具有财务意义，因为它最大限度地减少了变更请求，降低了变更阻力。另外，更统一的使用者体验是一个促进因素，随着时间的推移，其更具成本效益。

技术和能力。澳大利亚、加拿大、法国特别是丹麦的实践表明，社保机构可以通过战略试点项目、伙伴关系、内部机构设置促进创新文化。跨学科团队在各国社保数字化转型以及整个公共服务部门都是关键。全球数字机构都希望能够利用内部工作机制促进创新发展，持续进行能力建设和技能发展。因此，一些国家设立专门数字化转型机构，设立创新实验室和团队，共享创新设施，共同研究如何推动后端技术转变、提高前端服务质量。■