以人为本的数字化社会保障管理和服务

■文／费士勇

全世界应对新冠疫情的社会保障对策表明，社会保障体系需要健全的治理和管理体系，以使各国能够在不损害社保制度完整性和公众信任的情况下响应紧急需求。疫情危机期间，各国加强对非正规部门工人、妇女、移民等弱势群体的社会保障力度，加速社保经办管理服务的数字化进程，从依靠纸质材料的面对面人工办理到在线平台和实时、安全的数字化服务，社会保障呈现出更多以人为本、数字引领的特征。

本文将以此为背景，探讨当下及未来的社会保障服务管理，一方面介绍新冠疫情危机对社会保障的启示及相应政策的实施变革，另一方面聚焦数字化时代下社会保障未来的战略选择。

疫情危机 对社会保障管理的启示

新冠疫情危机表明，基本社会保障具有重要意义。首先，社会保障的良好运行能够增强人们对公共服务的信任，提高政府行为和公共行为的合法性。其次，参保人与社会保障机构的关系变得更加紧密，这将推动机构的组织和管理重点从广大群众转向更为个性化的考虑。第三，从设计到实施再到推广，社会保障机构在创新变革上所用的时间大幅缩减，一改此前固定不变的机构形象。第四，协同政府内的资源调动，不仅为贫困人口提供社会保险或国家资源，更是通过“整体政府”的方法实现强有力的资源联合调动。所谓“整体政府”，是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动，使政府实现预期利益改革模式。

颠覆性的政策和实施

扩大保护。新冠疫情危机表明将未获得社会保护人口纳入覆盖范围的重要意义，其中对公平的考量尤为关键。提供及时保护，提高保护便捷性，减少参保登记和待遇申领与发放过程的拖延，这些都有助于改善用户体验。

聚焦结果。重点关注社会保障政策实施带来的结果。在像新冠疫情这样一场危机中，相比用数据展示为实现某一目标采取了多少种措施，更应关注措施是否取得实际成效。为此，需要采取“整体政府”的方法，制定与环境相适应的计划，关注政策的响应速度、支持水平和持续时间。

数据和数字资产是变革核心。当前，数据和数字资产已成为新的社会保障管理模式的核心：数据点实现系统与用户的个性化交互；数据共享提供一体化服务；行政部门之间的沟通更为频繁，方便更快作出实时决策。

未来社会保护的战略选择

数字时代为我们带来诸多挑战：如何整合庞大的数据？如何将未受到保护的群体纳入覆盖范围，实现社保覆盖的“最后一英里”？如何在新的数字时代下加强法律和监管，建立稳定的治理框架？如何在人权框架内巩固以人为本的服务？数字化转型和技术基础设施的最佳组合是什么？

数字化的目标和风险。数字化转型提供的便捷友好体验固然重要，但同时也需要考虑其他目标。我们需要思考技术带来的社会影响，例如能否定位系统中未有数据载入的人员，会对贫困和不平等、包容性和公平性产生什么影响等。此外，还需考虑客户满意度和服务效率，保持团结与社会公正，在创新的同时确保社会保障方面具有稳定性、公平性和可预测性，保证公共产品的服务质量，尊重人的尊严和基本权利等。2018-2021 年苏格兰社会保障数字和技术战略就是很好的示例（见图）。

但数字化同样存在风险，例如：将老年人或慢性疾病患者等某些群体排除在数字人口之外，出现数据错用、滥用、盗窃及网络犯罪诈骗等问题，数字创新与业务和组织文化脱节，问责制度不健全，部分解决方案的运营风险高或效率低下等。

数字化能力。以人为本是指将公民、客户或会员的需求置于服务响应中心，数字化即指在以人为本的框架内治理和管理社会保障的能力，由持续的自动化举措、行为洞察和数据分析支持。数字化能力包括建模、客户体验可视化、利用有关社会风险的多项并发数据预测项目结果等，从而帮助各机构获得更高的数据素养和管理技能。

另外，还要提到一种联合数据驱动方法。即通过云计算、身份管理、相关安全和访问控制等方式，设计标准化应用程序接口，进而共享数据，实现跨机构的以人为本。联合数据驱动方法允许在获批的参与者之间进行整合和数据共享，并在整个政府措施范围内实施综合干预。也就是说，行政部门通过数据共享汇集个人存在的多方面问题信息（例如技能过时、残疾、慢性健康问题、住房压力等），并制定相应措施，真正做到以客户为中心，满足客户的复合需求。

问责。问责在建立公众对社会保障的信任、健全社会保障制度方面发挥着重要作用。主要从数据权利、理性决策和合理使用人工智能三个方面讨论。

2018-2021年苏格兰社会保障数字和技术战略

首先是数据权利。根据《亚太经合组织隐私框架》和欧盟《通用数据保护条例》，数据主体权利包括：知情权，信息访问权，纠正、屏蔽、删除信息的权利，反对权，分析和自主决策的权利，上诉并获得有效补救的权利，赔偿归责权等。

其次是理性决策。在从数据收集、研究、政策、计划设计到服务交付和评估的整个数据生命周期中，重点关注两点：一是政策意图；二是因数据生命周期无法自动循环，需验证初始政策意图是否发生改变。一方面，人们试图在决策过程中编码，但人类环境的复杂性决定了完全编码无法实现。另一方面，在自然连接的系统中，信息在机构之间共享和交换，并在最小程度或没有人机交互的情况下进行处理。尽管如此，人工输入对于数据生命周期的不同阶段仍然至关重要。

第三是合理使用人工智能。人工智能的使用旨在增强而非取代人类的决策能力，从而促进社会保障管理的公平公正，同时需确保能对计算机生成决策（尤其是机器学习）作出合理解释。例如2013 年，荷兰为帮助税务局筛选儿童保育津贴申请启用自学习算法，但该算法在甄别申请家庭的申请资质时发生错误，导致部分申请被标记为欺诈，许多家庭因此陷入债务危机，承受巨大的困扰和痛苦。

当前，数据和数字资产已成为新的社会保障管理模式的核心，数字化为我们带来了巨大机遇，但也引发了前所未有的风险和挑战，这就要求我们在提供社会保障服务时需坚持以人为本的原则。此外，在数字化系统的应用过程中，为确保社会保障管理的公平、公正和财政责任，需要建立决策模型，确保在数据生命周期的不同阶段进行合理的人机交互。■