改革视角下的普通公路路损追赔

文 中国公路学会法律工作委员会副秘书长 范金国

随着各地交通运输综合行政执法改革的不断深化，路产保护工作正逐步从管养一体向管养分离转变，从而造成交通运输综合执法机构与公路运营管理单位在路损追赔案件的处理上产生了分歧。交通运输综合执法机构表示，路损追赔作为民事纠纷，已不需要自己参与处理；公路运营管理单位则认为，由于执法机构不再介入，导致部分案件无法得到有效处理。改革后的路损追赔案件该如何处理？该问题如不厘清，将会造成国有资产的大量流失，企业财产权益无法得到保护，甚至会给交通运输行业带来负面影响。

当前，各地交通运输综合行政执法改革（以下简称“改革”）正在全面推进。参照试点省份的改革方案，今后路政监督检查及行政处罚、行政强制等职能，将归并到新成立的交通综合执法机构（以下简称“执法机构”）；路政管理中的审批职能，将回归到交通运输主管部门；而现有的公路管理机构，则改为公益类的公路服务机构。

随着改革的不断深化，路损追赔案件的处置模式也发生着新变化。

旧模式下管养一体的弊端

过去，相对于收费公路实行的管养分离管理模式，普通公路管理机构所实行的管理模式为管养一体，既要承担保障公路运营良好的养护责任，也具有根据交通主管部门决定，实施相关路政管理、行政处罚的职能。

这一模式通过运用行政管理手段，虽在一定程度上能够快速解决路损赔偿问题，但也存在一定的弊端，一直为执法人员和赔偿义务人所诟病。主要体现在以下三个方面：

首先，管养一体使得公路管理机构“既当运动员又当裁判员”，具有利用行政权牟利的嫌疑。公路管理机构作为行政主体，拥有对路损案件进行调查处理的法定权力，也就是说，谁来赔、赔多少，都由公路管理机构自行裁定。同时，公路管理机构又作为具有履行养护义务的民事主体，需要使用赔偿金修复损坏的路产，怎么花、花多少，也都由公路管理机构自行支配。因此，在这种模式下，公路管理机构即便完全依法合理行使行政权，甚至使用超过赔偿金的款项修复损坏的路产，也容易引起争议。

其次，公路管理机构所作出的行政处理，事实上并不能得到司法部门支持。公路管理机构按法定程序作出《公路赔补偿通知书》后，若赔偿义务人拒绝赔偿，公路管理机构继而会申请法院强制执行。但法院往往会认定公路路产损害赔偿为民事法律关系，以《公路赔补偿通知书》不具有行政执行力为由，不予受理。最终，公路管理机构仍要以养护民事主体的身份，对赔偿义务人提起民事诉讼。而诉讼中的尴尬也会随之产生，即公路管理机构所属路政机构以自己名义作出的赔补偿案件文书等证据，因缺少第三方鉴定，其公正性与合理性会遭到赔偿义务人质疑。

第三，公路管理机构以行政主体身份处理路损案件时，必须依照《路政管理规定》的程序，索赔费用标准也必须按照省级交通、财政、物价部门制定的收费标准执行，一旦实际路损赔补偿金额超出标准，即会被赔偿义务人质疑滥用职权。而上述省级收费标准更新速度远跟不上市场物价变化，以湖北普通公路为例，至今适用的仍是2003年制定的收费标准。这便导致了路损赔补偿金远无法承担路损养护维修的实际支出。

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改革后的路损案件处理程序

一、立案；

二、勘验调查取证；

三、听取当事人陈述和申辩或听证；

四、依法确定赔偿项目及数额（计算或评估或鉴定）；

五、制作并送达《公路赔(补)偿通知书》；

六、依当事人申请对赔偿案件进行调解，不申请调解的，或者调解不成的，由当事人直接至人民法院诉讼解决；

七、结案。

注：改革前《路政管理规定》中规定的《公路赔(补)偿通知书》与改革后路损案件处理程序中的《公路赔(补)偿通知书》两者存在本质区别。前者即养护主体通知赔偿义务人缴纳罚款；后者则是执法机构通知赔偿义务人向养护主体缴纳罚款，不具有行政执行力，而是作为证据使用。

新模式下执法机构具有哪些权力

改革后，随着路政管理与路产养护的分离，依据“谁养护，谁修复；谁修复，谁花钱；谁花钱，谁收费”的基本原则，具有路政执法职能的执法机构显然不是路产养护的责任主体，不再具备收取路损赔补偿费的资格，转由负责养护的民事责任主体——公益类的公路服务机构来负责收取。但需要注意的是，执法机构并非与公路路损案件再无任何关系，其仍拥有对公路路损案件的法定调查处理权。

《公路法》第八十五条第二款规定：“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”。该条款表面上谈及的是路损行为人应尽的义务，但同样也向过去的公路管理机构，以及今后的执法机构授予了调查处理权。

2021年5月21日，一辆满载绿通货物的大货车在麻武高速749公里处，因驾驶员疲劳驾驶撞损高速公路护栏80余米、封闭隔音墙20米。

由此，对于代表公权力机关的执法机构来说，务必要当好裁判员，在做好路损案件现场调查取证工作的同时，维护公路养护责任主体和路损行为人的合法权益，为公路养护责任主体依法主张民事赔偿提供相关证据。而公路养护责任主体，则要以受害人身份，全程参与路损案件的调查处理，提供相应依据，监督和配合执法机构对路损情况进行现场调查与处理，以便在赔偿义务人拒不赔偿的情形下，固定证据，提起民事诉讼。

此外，执法机构的现场调查取证工作也不能再完全按照，而只能参照2003年实行的《路政管理规定》中的程序执行。

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五大要件构成的主要证据

驾驶员信息：询问笔录、身份证、驾驶证（含年检记录）、交警部门查询信息、从业资格证、户口本等；

车主信息：行驶证、询问笔录、交警部门查询信息等；

保险公司信息：保单、保卡、询问笔录等；

路产损害信息：勘验笔录、询问笔录再次确认、摄像资料、照片资料、鉴定委托书、路产损害赔偿项目表等；

因果关系证据：交通事故认定书或交通事故证明、火灾事故认定书等。

下阶段执法机构如何调查取证

公路养护责任主体提起民事诉讼后，法院基本会按侵权案件处理。其中，由交通事故造成的路损追赔案件，则会按机动车交通事故责任纠纷案件处理。笔者以交通事故造成的路损追赔案件为例，公路养护责任主体诉讼时应当进行相应举证：侵权人（驾驶员、车主）信息、保险公司信息、因果关系证明（事故认定书等）、损害后果（通过鉴定等方式得出的路产损害索赔数额）。

而执法机构为公正处理因交通事故造成的路损追赔案件，应当围绕五大要件调查取证：一为造成事故的所有行为人信息，若行为人死亡，需要收集第一顺位继承人信息；二为车主信息，包括法定车主与实际车主，若车主为个人并死亡，需要收集第一顺位继承人信息；三为保险公司信息，一般是承保单位，精确到中心支公司；四为路产损害的实际情况；五为因果关系证据，例如交警部门开具的交通事故认定书或消防部门开具的火灾事故认定书。

2021年11月28日晚，在内蒙古自治区国道242线甘其毛都养护所管养路段，一辆重型拉煤货车由于司机疲劳驾驶发生单方事故，导致路侧护栏受损。

需要强调的是，省级交通、财政、物价部门制定的收费标准在计算路损金额时，并非唯一参照标准。在民事诉讼实践中，赔偿义务人及保险公司常常会对该标准计算出来的赔偿数额予以质疑；在司法实践中，路损计算原则上要以第三方的司法鉴定或评估认定为准。然而，司法部已明确2018年底前，彻底取消经济鉴定类的司法鉴定资格许可，因此，凡具有造价咨询资质的企业均可以进行第三方造价评估。由此可见，执法机构今后应大量引入第三方评估、造价咨询机构对路损进行评估，并逐步停止对省级交通、财政、物价部门收费标准的使用直至废止上述标准。

由于收费公路早已实行管养分离模式，因此，未来执法机构对普通公路路损追赔案件的处理模式将与收费公路管理机构保持一致。在改革尚未完成前，公路管理机构对收费公路上的路产损害赔偿案件的行政处理模式，也应按本文陈述的新模式处置为宜。