从纠偏束权到集成创新：巡视制度的生成机制与演变逻辑

罗丹星

一、研究问题与文献评估

党的十八大以来，全面从严治党迈入新的征程，作为“党之利器，国之利器”的巡视制度在净化政治生态和推进反腐败斗争中发挥了举足轻重的作用。2015年8月，《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《条例》)首次修订完善，党内巡视制度以党内法规的形式得以正式确立。2017年，该《条例》再次修订，对十八大以来巡视的理论和实践成果进行了总结吸收，在明确政治巡视定位的同时，强调巡视全覆盖和向基层延伸，确立市县巡察制度。据统计，十八届中央巡视工作共开展12轮，巡视277个单位党组织，开展16个省区市的“回头看”，累计巡视党组织297次。各级党组织根据中央巡视组的反馈意见完成了整改报告，共制定2.1万余条整改措施，问责和追责45万余人次(1)数据来源：《十八届中央实现一届任期巡视全覆盖——兑现党内监督无禁区的庄严承诺》，《中国纪检监察报》，2017年7月11日。。党的十九大以来，在2019年，中央巡视组开展两轮常规巡视和脱贫攻坚专项巡视“回头看”，覆盖108个地方(2)数据来源：《持续深化政治巡视，抓实巡视整改》，《中国纪检监察报》，2019年12月30日。；2020年，新一轮巡视全覆盖已经完成70%，取得显著成效(3)数据来源：中央纪委国家监委：《“数”说2020年巡视巡察工作》，2020年3月，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202102/t20210209_235721.html。。

在新的时代背景下，巡视制度这一传统政治机制被重新激活，注入大量新内涵，焕发出新活力。通过主动纠错惩腐，既严“打老虎”又狠“拍苍蝇”，重塑反腐新格局，不仅有利于破除庇护关系网，而且维护了中央的政治权威。与此同时，巡视制度作为党内权力监督和政治生态建设的重要创新，不断进行功能调适与结构优化，逐渐演进为一种符合时代趋势的新型治理机制，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。显然，重新审视巡视这一具有悠久历史传统的制度设计，梳理其在新的时代背景下重新焕发生机和活力的过程，揭示其背后深层次的结构和机制，有助于深化对我国权力监督体系和国家治理逻辑的认识。 近年来，党内巡视制度与反腐倡廉成为学术界研究的热点，现有文献主要集中在以下几个方面：

一是从历史视角追溯巡视制度的生成和演变。现代巡视制度的形成不是一蹴而就的，而是对古代巡视制度的沿袭、继承和创新，具有制度惯性，契合了本土政治伦理和文化基因。[1]在中国历史上，巡视制度是行政监察制度的重要补充，萌芽于夏商周，发展于秦汉，巩固于隋唐，成熟于明清时期[2][3][4]。尧舜禹时期，开始有了巡狩制；秦汉时期，国家廉政框架基本建成，选官用官、绩效考核和监察机制得以强化[5]；汉武帝时，在中央设置丞相司直加强监督，在地方创立刺史和六条察问制度，形成中央和地方两套监察机构相互独立的体系[6][7]；隋唐时期，御史台作为中央监察机关，负责弹劾官员，处理案件[8]。通过建立巡视制度，派遣官员担任巡视官职，开展巡视、纠偏、弹劾等工作，确保政令畅通，从而维持封建社会的统治。

二是从权力监督视角剖析巡视制度的结构和功能。作为权力监督手段，巡视发挥着威慑和纠错的功能。一方面，巡视不是一种简单的制度手段，而是融合了民主监督、制度整合和强势监督的特点，发挥着威慑作用。[9][10]作为上级授权的巡视组，代表着上级的意愿和权威，填补了对下级党组织“一把手”监督的空白。同时，作为“体外监督”和“异体监督”的载体，[11]巡视组肩负着线索发现和问题诊断等多重任务，延伸了监督触角，拓宽了监督内容。[12]另外，巡视通过惩罚的严厉性、成果利用的及时性和惩罚的确定性三个维度，有效发挥威慑作用。另一方面，针对公共权力异化趋势，[13]巡视通过自上而下的层级监督、自下而上的社会监督和水平方向的平行监督交互形成的网状监督形式，对贪腐行为进行预防和惩治，发挥着纠错作用，弥补了现有监督制度的缺陷。[14]实践证明，巡视制度的设立有助于遏制政治权力滥用。[15]就其本意而言，代表着对腐败行为的惩罚和制约，相较于其他监督形式更具独立性和权威性，发挥着不可替代的功能。

三是从新制度主义视角探讨巡视制度的有效性。巡视制度的有效性是指巡视是否发挥了监督作用，以及在多大程度上发挥了监督作用。一种观点认为，巡视监督的有效性来自于授权的权威性，而其长效性取决于权力的合法性。[16]委托人的动机是否合理、代理人的动机和能力，以及巡视监督过程中的信息不对称问题也影响了巡视制度效用的发挥。[17]另一种观点认为，巡视监督的有效性取决于制度本身，重点在于发挥自上而下的纵向监督作用，防止运动式、走过场的制度惯性。[18]只有发展出有效的监督体系，形成闭环式监督网络，才能够完善监督链条，实现巡视全覆盖，消除腐败增量和存量。[19]与此同时，巡视制度嵌入在中国独特的政治文化环境和社会结构中。[20]制度的适应性、领导人的政治担当、执政党的自身建设和国家治理现代化的具体进程是制约巡视制度效能的关键因素。[21]

综上所述，现有文献对巡视制度的研究取得了不少成果，为后续研究奠定了基础。当然，现有研究也存在进一步讨论和深化的空间。虽然现有文献探讨了巡视制度的生成、功能和效果，考察了党的十八大以来巡视制度创新的特点，但只关注到局部维度，缺少对巡视制度演变逻辑、内在机制和整体性效果的探讨，这在一定程度上制约了理论解释和政策指导能力。为此，本文力图在现有文献的基础上加以拓展，深入阐释党内巡视制度的最新演变及其深层机制，为巡视制度创新夯实理论基础，进而为建构中国特色的廉政理论体系做出智识贡献。

二、纠偏束权范式下的巡视制度：生成机制与运行特征

(一)纠偏束权与巡视制度的生成

巡视制度不是凭空产生的，而是具有深厚的历史沿袭性和鲜明的时代功能性，其核心机制是纠偏束权，在治理实践中具体表现为针对信息级差和权威流失进行方向性纠偏，针对贪腐行为进行结构性控制。

1.有限理性与官员谋利行为。在正式科层组织中，官员应该是非人格化的。但在具体的实践场景中，官员是有限理性的。由于外部环境具有不确定性，缺少全部的备选方案，人们往往选择满意方案而非最佳方案。在此前提下，有限理性的官员掌握着自由裁量权，易于滥用权力，即对权力的具体运用偏离初始设定的目的，超越所规定的范围。这种权力滥用是腐败的重要形式，损害了公共权力所应该服务的国家和社会利益。权力私化与谋利倾向使掌权者能够获取更多的资源，容易诱致腐败行为。如果缺乏行之有效的监督、制约和问责机制，对权力的扭曲就成为现实。因此，遏制腐败需要从源头上约束权力，尤其是约束“一把手”权力，这是巡视制度产生的基础。在实践中，巡视既有体制内自上而下的授权，也有体制外自下而上的参与，通过层级之间的沟通和信息整合，发挥了威慑预防腐败和权力监督的重要作用。

2.多重委托-代理关系中的信息级差。在单一制国家中，中央政府与地方政府之间存在多重委托代理关系。中央政府作为委托人，面对数量众多、层级复杂的地方政府，呈现出“一对多”的关系模式。地方政府常常基于共同的利益取向结成横向联盟，并在上下级政府之间形成庇护网络，扭曲中央政府的政策法规。在多重委托代理关系中，地方政府官员也面临多重委托人的约束，但不同委托人之间的利益、目标和激励强度并不一致，代理人在回应委托人时，更多考虑的是自身偏好和利益，从而有动力向上传递扭曲信息，即对有利信息进行夸大，对不利信息进行修饰和隐藏。信息流动是政治结构和政治行为的关键，但委托人和代理人之间存在着信息不对称。当代理人利用信息优势追求自身利益，而背离委托人利益时，腐败随之产生。在此意义上，所谓腐败就是委托人与代理人之间激励不相容和信息不对称的结果。为此，委托-代理理论认为，委托人应该通过多种正式和非正式机制来控制代理人，包括增强政府官员的责任感、增加政治系统的透明度、提高公众参与的可能性，等等。[22]与此同时，为了减少科层组织中多重委托代理关系所导致的信息传递耗损，既需要强化正式的信息渠道，也需要发挥半正式信息渠道的作用，如此一来，巡视作为信息传递媒介的作用才得以彰显。

3.层级传递过程中的权威流失。权力通过层级命令的形式依次向下传递、贯彻实施是科层制的重要特征。[23]在贯彻国家政策意图的过程中，上级权威也随之触及各级政府官员。然而，政策指令通过层级体系自上而下传递的过程也使得上级权威面临流失风险。在单一制国家中，权力纵向分配是通行模式，表现为上级主导和下级服从的地位。随着国家治理规模扩大，行政链条的延伸和政治利益的复杂化容易弱化刚性的制度约束。为重塑组织权威，中央政府致力于发展新的治理机制，从整顿作风、政治激励到目标考核制等进行不断尝试。其中，巡视制度具有天然的权威性和刚性，得以在新的历史条件下被重新激活，根据现实需要进行机制创新和灵活运用，发挥新的功能。

(二)纠偏束权范式下巡视制度的运行特征

1.巡视主体的独立性。独立性是实现权力监督的基本前提，是发挥巡视工作实效的重要原则。监督的独立性能够划清监督者与被监督者之间的关系界限，避免二者由于利益关联而结成利益联盟。在组织系统内部，人情和利益等错综复杂的关系会弱化监督效能，使监督流于形式。而设置专门的巡视机构，在组织上保持独立性，是巡视工作实现权力监督有效性的重要前提。实践中，巡视通常采用两种方式保持独立性：一是专门性授权，由上级组织授权对下级组织进行监督，巡视组的任命和职责均由上级任命和决定。二是成立独立的巡视机构，如在新民主主义革命时期成立的“特派员”组织，在改革开放后成立的中央巡视工作领导小组。通过独立性的组织安排，确保巡视组处于相对独立的地位，隔离其与被巡视单位之间的利益关联。

2.巡视制度的规范性。规范性是巡视制度高效运转的基础，是制度化建设和制度治党的重要体现。规范性不仅使巡视工作的开展有据可依和有迹可循，实现巡视工作的高效运转，而且有利于清晰划分巡视中的权力和责任，实现对权力的制约和管控。中国古代巡视制度建设可以追溯至宋朝《监司互察法》，该办法特别强调对权力的规范和制约。清朝《钦定古规》是中国历史上第一个较为完整的监察法规，成为古代巡视监察的重要制度依据。中国共产党在探索巡视制度的过程中，也高度重视规范化建设，颁布了一系列党内法规，包括2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》、2004年《关于巡视工作的暂行规定》、2009年《中国共产党巡视工作条例(试行)》等。

3.巡视定位的权威性。权威性是巡视制度运行的重要保障，是巡视制度发挥效用的关键环节。巡视制度的权威性来源于上级授权，使巡视机构有充分权威调动资源开展工作，从上级传递出反腐决心和信号，形成层层压力，传导到组织内的各个角落。党的十七大将巡视写入党章，规定了巡视的基本职责。作为党的根本大法，党章是巡视制度权威性的重要来源。如果丧失了权威性，巡视制度的利器作用就无从谈起。[24]

三、集成创新：全面从严治党背景下巡视制度的创造性发展

(一)巡视制度演变的时代背景

经过长期的实践探索，巡视制度发挥了巨大威力，尤其是在纠正下级的政策执行偏差、约束权力和反腐败、维护上级权威方面，功效显著。但是，传统巡视工作受限于纠偏束权范式，也存在一些问题，包括巡视内容宽泛失焦，巡视范围和对象有扩大化和泛化趋势；巡视主体单向问责，缺乏双向责任约束；巡视范围片状覆盖，巡视领域和人员范围未能全覆盖；巡视手段的正向反馈，缺少对整改效果的逆向复查;等等。党的十八大以来，在新的时代背景下，中国共产党根据全面从严治党的战略布局，结合党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要，不断与时俱进，创新和完善巡视制度，使巡视制度实现了从过去单纯的纠偏束权到集成创新的重要范式演变。

巡视制度的集成创新产生于党和国家大力推进党风廉政建设，把反腐行动延伸至基层，坚决惩治腐败行为的时代背景，体现了反腐败的坚强决心。随着时代变化，巡视制度在结构和功能上不断推陈出新，实现了创造性的发展。在结构上，巡视制度源于金字塔层级的等级授权制，建立在自上而下、稳定和形式化的结构体系之上，具有政治性和科层性的交叉属性。但与正式的科层结构不同，巡视制度更具有弹性，更灵活多变，交叉运用从中央到地方自上而下的纵向巡视和自下而上的基层参与，具有结构上的灵活性、手段的多元性和制度的契合性。在功能上，巡视制度内嵌于复杂的政治体系中，维系着社会政治生活和政治体系的良性运转。[25]巡视通过系统性和全局性的纠偏，对权力进行刚性约束与制衡，促进官员廉洁自律，并将腐败问题和不正之风扼杀在萌芽状态，实现事前震慑与事后问责、内部动员与外部参与的融合，纠正权力运行偏差。

(二)集成创新与巡视制度演变的总体性特征

随着十八大以来党内监督的深化和发展，巡视制度出现了从纠偏束权到集成创新的结构性和功能性演变。在动态渐进的演变过程中，巡视的目标、责任、范围和手段等得到不断更新、深化(见图1)。

图1 巡视制度的演变逻辑

1.从纠偏威慑到组织权威重塑：巡视目标的定位转向。特定制度的产生和目标转变是组织主动整合、适应所赖以生存的宏观系统，争取组织生存和发展的功能性结果。[26]党的十八大以来，在全面从严治党的时代背景下，巡视制度的目标定位发生根本性转变，从过去的纠偏威慑到注重组织权威的重塑。传统的巡视强调灵活性纠偏和规范权力边界，通过发挥震慑、遏制和治本作用，实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的战略目标。震慑效应，是通过发现问题，拍“苍蝇”，打“老虎”，使贪腐行为得到惩处；遏制效应，是通过发现问题，及时惩治和纠正，有效遏制问题蔓延的势头；治本效应，是通过督促被巡视单位落实主体责任，对普遍性和倾向性问题进行分类处置，改革和完善相关制度，从源头上消解腐败行为发生的根源。在等级制的权威组织结构中，单一权威的运用，能对行动和资源进行协调，畅通政策指令的上传下达。政治文化作为一种价值理念体系，既包括政治主体的情感认知，也包括维系政治系统的原则，具有重要的价值导向作用。但是，权力寻租和权力滥用直接背离了民主集中制，腐化了党内政治文化，既损害了党的形象，也危害了党内政治生态的健康。随着巡视的纵深发展，中央将政治巡视放在首位，体现了全面从严治党的新要求，重塑了组织权威。

组织权威重塑主要表现在政治巡视的定位上。在巡视过程中，政治属性不断强化，尤其强调巡视不是业务巡视，而是政治巡视。强调上级党组织对下级党组织的领导和监督，关键在于解决影响党的领导和党的建设的根本性问题，而不是取代业务职能部门的监督管理，使巡视泛化。党的十八大以来，巡视从“一个中心、四个着力”，到党的十九大后的“六个围绕，一个加强”，再到“强化政治监督”，目标定位不断调整和聚焦，重塑组织权威的效果日益明显。[27]在处理中央与地方、中央与部门的关系时，在制度化分权的基础上，沿袭和创新自上而下的巡视制度，对地方党委、中直机关、央企和人民团体等开展全覆盖、多轮次的巡视监督。巡视所具有的权威性和震慑性源于中国共产党自上而下的领导体制，并主要依赖这种领导体制发挥作用。通过巡视，将监督渗透到各地方和各部门，覆盖不同层级和不同角落，不断确立和强化对中央的政治向心力。组织权威的重塑，使中央政策指令得以精准有效传达，确保了政令统一。

2.从单向问责到双向责任约束：巡视主体的权责同构。巡视制度通过责任体系创新，强调有权必有责、权责对等，实现了从单向问责到双向责任约束的转变。单向问责表现为上级党委派出的巡视组对下级党委进行监督检查的权力，并在定责、履责、督责、问责等方面层层落实。在单向问责中，巡视组创新工作方式，防止巡视组与被巡视单位的频繁接触而形成利益联盟，化解腐化风险。将常规巡视与专项巡视相结合，使其更具全面性和针对性，发现并移交问题线索。但是忽视了作为监督者的巡视组被监督的问题。双向责任约束是一种责任倒逼机制。巡视工作责任体系强调权责同构，既有监督检查的责任，又有逆向承担被问责的义务。双向责任约束试图解决如何监督监督者的问题，防止“灯下黑”。在实践中，一些地方探索对巡视效果进行评估，借以实现对巡视组的逆向约束。被巡视单位对巡视组的工作情况进行匿名测评，防止巡视组及其成员出现以权谋私、越权干预、泄露工作秘密和违反中央八项规定精神等情况。加强对纪检监察干部的内部监督，防止巡视组的自由裁量权扩张，导致权责不对等的现象。其中，“一岗双责”“双报告”“双反馈”等巡视方式的创新，促使各级党委在履行主体责任的同时，能够进行严肃问责，切实提升管党治党水平。

3.从片状覆盖到网状扩散：巡视范围的空间扩展。过去的巡视范围相对有限，呈现出片状、小范围的特征。十八大之后，巡视范围在空间上扩展，逐渐实现了全覆盖，呈现出网状、全面扩散的特征。根据巡视目标，结合不同地方和单位的实际情况，有针对性地开展巡视活动，监督的重点是下级党组织领导班子。在对象上，将下级党委、国家机关、人民团体、事业单位、国有企业、军队等主体全部纳入。增加常规巡视和专项巡视的频率，根据隶属关系和性质对部委管理的单位和部门进行提级巡视。巡视范围的网状覆盖，形成了上下联动监督网，通过层层递进，压实责任传导压力。巡视覆盖范围的扩大，能拓宽发现问题的渠道，提升组织绩效，形成威慑力和影响力。巡视范围的网状覆盖不仅能够整合多方监督资源，提升巡视队伍的专业化水平，使监督无死角、全方位，而且能够扩大廉政建设的宣传力度，增强巡视监督的实效。

4.从正向过程反馈到逆向结果复查：巡视手段的环状关联。巡视监督不是简单的线性封闭系统，而是环状关联状态。众所周知，巡视监督发挥作用的关键在于成果运用，尤其体现在巡视整改环节。在实践中，监督重心从末端的巡视反馈向全过程的巡视整改转移，强调“做好后半篇文章”，即知即改、立行立改和全面整改，从根本上保障了巡视的效力。巡视的目标是发现问题，通过问责形成震慑效果，通过问题整改完善制度的笼子。巡视整改不仅是事前预防和事后惩戒的理性手段，更是防止腐败问题复发的工具。在实际操作中，巡视组向被巡视单位党委反馈意见，党委据此制定整改方案，进一步明确问题清单、任务清单和责任清单。被巡视单位的整改情况需进行通报，并向全社会公开。巡视整改结果需接受复查，一方面通过“双责任”“双报告”和“双公开”使整改主体责任具体化，整改结果透明化；另一方面通过“回头看”检查整改落实情况，体现党内监督的严肃性。

(三)集成创新与巡视制度的效能发挥

巡视制度是结构性和功能性聚合的权力监督系统，在新时代进行集成创新，实现了组织权威重塑、双向责任约束、网状范围扩散和手段环状关联。巡视制度的集成创新，不仅使处于正式权威结构中的权力监督发生了转变，同时超越了科层结构中的信息传递方式，拓宽信息沟通渠道，扩大了公众的政治信任，并与上下联动的协同防腐反腐体制相适应，回应了国家治理现代化的现实需求。

1.优化权力监督结构。在当前实践中，巡视范围全覆盖、巡视方式多元化和问责闭环突破了线性监督的模式，使权力监督结构发生了转变。权力监督所遵循的路径是从边缘地带向权力中心推进，这种监督建立在开放和互动的环境中，在某种程度上可以纠正同体监督和资源分散的缺陷。在多层级的权力监督结构中，往往存在上级监督鞭长莫及，同级监督壁垒森严，下级监督弱势虚化的问题。而巡视源于金字塔式政治层级的等级授权，具备足够的政治势能，有效整合自上而下监督、自下而上监督和平行监督的优势，解决了上述监督难题，矫正了权力监督弱化的惯性。具体而言，通过从中央到地方的政治动员，建立上下联动的巡视巡察网络，突破已有的常规监督方向，打破了各种监督壁垒。自上而下的纵向监督层层施压和巡视整改的渐进推进，破解了监督效果随着层级递减而衰弱的态势，极大增加了对各层级进行直接监督的能力，有助于在短期内将上级的意图和信号传递到各领域和各单位。同时，巡视中内部监督和外部监督的衔接，充分利用自下而上的监督方式，发动公众参与，破除了内部监督的壁垒，改变了上级被动获取信息的状况，减少了获取问题线索的滞后性。

2.拓宽信息渠道，破除信息传递壁垒。巡视制度增加了现有信息网络的传递渠道。巡视是以问题导向而开展的，更加具有针对性，改变了各层级之间信息传递的规则，使处于信息末端的中央能获得更多、更直接的第一手信息。尤其是对“一把手”进行监督时，上级党委巡视组的到来使得原本封闭的系统逐渐被开放系统取代，巡视组贯穿于中央与地方之间，作为媒介促进了信息的多方位流动，尤其是创造了与基层交流的平台，使之更具有开放性。巡视之所以起到信息桥梁作用，前提条件是其本身所具有的权威性和独立性。巡视整合了现有组织资源，将纪委监委、组织部和审计等具有较强信息收集和分析能力的部门整合起来，形成相对独立而完整的信息系统，不仅减少了信息传递的层级，同时增加了信息处理能力，减少了单一部门的信息载荷。在巡视范围和巡视对象上，实现全覆盖，突破了空间和地域限制。在巡视方式手段上，通过批评、谈话、函询、座谈会等方式获取信息，进一步拓展权力监督的辐射效应。在信息沟通方式和渠道上，巡视组直接深入基层，减少信息传递的中间环节和时间，拓宽下情上传的渠道，实现纪检监察、审计、政法等多部门信息共享，推动内部信息系统的重建。

3.增强政治信任和政治稳定。政治信任深植于政治文化和制度中，具有内生性或是内部化的特征，也受到外部环境潜移默化的影响。与此同时，政治信任源于社会信任，具有系统性和稳定性。如果失去社会信任，政治信任逐渐下降，那么政治制度就会变得不稳定。在此意义上，巡视一方面为传达民众意见提供了新的空间，增加了政治体制的灵活性和适应性，使其能够及时回应不断变化的民众诉求；另一方面巡视向社会赋权，推进民主监督，强化了民众的政治信任。在动员公众参与、扩展监督空间的同时，扩大政治监督中的民主参与度，使现有监督体系更加立体和开放。政治稳定是指政治体系适应环境变化而呈现的秩序性，它意味着政治体系的稳定性和政策的相对连续性。政治稳定是社会稳定发展的重要维度。为了保持政治稳定，在扩大政治参与的同时，需要相应地提高政治体系的适应性、复杂性和自主性。而巡视扩大了民众参与的范围，整合社会力量和信息传播方式，将纵向权力监督与民主监督结合起来，更有利于增加官民互动，获取民众支持，维持政治稳定。

4.实现巡视与反腐的协同联动。在党风廉政建设工作中，巡视与其他监督制度互补融合、协同联动，共同形成协同高效的监督体系。其中，巡视制度是党中央在新时期完善党内监督，加强党的建设的创新性举措，重在发挥威慑和预防的作用，通过协同联动其他监督资源，形成监督合力。巡视作为一种自上而下和自下而上相结合的监督方式，通过事前、事中和事后监督相结合的方式，能够给其他监督机关提供真实有效的违法违纪线索。但巡视强调发现问题线索，自身并无执纪审查权，而需要与审计监督、司法监督和纪检监督相互协作，共同发挥反腐败的合力。巡视与反腐的协同联动表现在：反腐责任的协同，将主体责任与监督责任贯通，解决信息不对称的问题；人员配置协同，整合监督资源和力量，通过抽调的方式组成专业的巡视队伍，为巡视的上下联动提供人员支撑和技术支持。巡视作为反腐败的重要手段，具有工具性价值，服从于党和国家治理现代化的需要，强化了党对反腐败工作的领导，本质上是治理方式的创新和权力关系的重新配置。巡视整合了多种监督形式，发挥主动性、强制性和针对性的监督优势，形成震慑力。巡视控制了腐败风险的传播扩散，及时纠正错误和偏差，并对主要责任人进行问责，避免廉政风险外溢。

四、结论与讨论

近年来，巡视作为“党之利器，国之利器”，发挥了巨大威力，受到了社会的高度关注。本文试图揭示巡视制度的生成机制与十八大以来的演变逻辑，进而探究在新时代激活传统政治机制的背景和机理。在新时代，随着全面从严治党成为政治生活的中心，党内监督方式和手段被不断地重塑，巡视作为一种集成创新孕育而生，它既包括了传统权力监督方式的激活再生，也纳入了全新的运作机制和方式。巡视制度的集成创新不仅依赖制度本身的适应性和自我强化，也取决于外部环境的涟漪效应。巡视制度从古代沿袭至今，有着传统的路径依赖和制度惯性，承袭了传递中央意志和监督地方权力滥用的制度功能以及金字塔式层级授权的组织结构。在多重委托-代理关系的层级结构中，巡视拓宽了信息渠道，减少信息损耗，并通过威慑、预防和遏制功能矫正了上级权威流失现象。党的十八大以来，随着党中央将反腐败摆上重要的工作议程，巡视作为党内监督的独特机制得到不断强化，发生了一系列结构性转变：在巡视目标上，从纠偏束权到重塑组织权威，实现中央政策意志的贯彻统一；在巡视责任上，从单向问责到双向责任约束，实现巡视主体的权责同构；在巡视范围上，从片状覆盖到网状扩散，实现全覆盖；在巡视手段上，从正向过程反馈到逆向结果复查，确保发挥实效。很显然，党内巡视制度的变迁不是一种临时性的替代安排，而是传统巡视方式和新型监督关系的交融，其演变是渐进、长期、全面和深刻的。在全面从严治党的背景下，巡视制度推动了权力监督结构转变，破除了信息壁垒，增加了政治信任和政治稳定，在实现巡视与反腐协同联动方面发挥了关键作用。而今，巡视的政治定位愈发凸显其在党内政治监督战略和反腐败标本兼治方面的重要性，巡视制度必将在新的历史条件下焕发新的生机与活力。

面向未来，为了进一步推动巡视工作的高质量发展，建议从以下两方面重点施策：一是加强巡视巡察的上下联动。只有建立上下联动的巡视巡察监督网络，才能使从严治党向基层延伸。总体而言，中央巡视和省区市巡视发挥的作用明显，实现了巡视全覆盖。但是，相较于中央巡视和省区市巡视，市县巡察工作仍然存在短板，表现为巡察工作不到位和不充分，甚至有走过场的问题，影响发展纵向连接和横向覆盖的全国一盘棋的监督格局。党的十九大报告明确指出“建立巡视巡察上下联动的监督网”，只有实现巡视巡察上下联动，才能压紧落实各级党委和巡视巡察组的责任，使巡视巡察由“点”向“面”延伸。巡视巡察通过上下联动，层层落实责任和传导压力，使巡视巡察有序衔接和融会贯通，发挥巡视巡察整体性和标本兼治的作用。二是提高巡视成果运用和转换率。巡视成果的运用和转换是发挥巡视制度有效性的关键因素。巡视过程中发现的共性问题，上级巡视可以将下级巡察的情况作为参考。针对专项问题，实现巡视成果共享，与上级巡视共享问题线索，从而节约巡视巡察的成本。但是，在实际操作过程中，巡视巡察的成果转换效率低，下级巡察组向上级巡视组反映巡察成果所耗费的时间较长。另外，当巡视整改结束后，新一轮巡视巡察容易忽视上一轮的巡视巡察整改情况，降低巡视巡察工作的效率。因此，巡视的关键不仅仅是发现问题，更重要的是重视巡视成果运用，使巡视问题得到解决。巡视组应该将巡视过程中发现的问题线索，分门别类进行归纳整理，一方面将问题上报给上级党委、组织部和纪委等有关部门；另一方面将问题反馈给被巡视单位，督促被巡视对象整改。而被巡视单位应根据巡视组提供的巡视反馈报告和整改意见，制定具有可行性的整改方案。巡视整改过程中，还应该明确被巡视单位的建议责任、督办责任、整改责任和检查验收责任，并将整改的结果向社会公布，增大巡视的公开性和透明度。只有提高巡视成果的转换率，加强对巡视成果的利用，才能更充分发挥巡视对腐败的震慑作用。