数字竞赛与双重博弈：对易地扶贫搬迁政策执行偏差的一种解释

黄六招

一、问题提出与文献回顾

2015年国家发改委联合5部门出台了《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知》，正式拉开了涉及全国20个省1400个县的易地扶贫搬迁序幕。历经五年时间，在党和国家投入了巨大的人力、物力和财力之下，通过“挪穷窝”“换穷业”的方式解决了960余万人“一方水土养不了一方人”的困局。在2020年全国各地逐渐完成“搬迁安置”之后，“拆旧复垦”成为了基层政府的重点任务。《中华人民共和国土地管理法》明确规定了农村居民一户只能拥有一处宅基地、占新必须腾旧，因此在国家发改委先后公布的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》《新时期易地扶贫搬迁工作百问百答》中均提出按照“一户一宅”和“占新腾旧”原则，推动基层政府与搬迁群众签订旧房拆除和宅基地复垦协议，合理约定旧房拆除过渡期，明确不同类型旧房的拆除政策。然而，从人民网领导留言板的数据来看，从2020年1月至2021年10月仅以“易地扶贫搬迁”为主题词进行搜索的群众留言就有830条，尤其是关于“拆除旧房”的留言有675条(占比81%)，这表明“拆旧复垦”不仅成为了后搬迁时代基层易地扶贫搬迁政策执行效力的关键问题，更是基层政府面临的重要治理挑战。

近年来，易地扶贫搬迁(以下简称“易地搬迁”)作为精准扶贫的重要内容而成为学界关注的研究热点，在这些研究中，主要有以下三种视角：第一，从宏观层面而言，政策适用性是指政策规定与基层实际情况的吻合度[1]，易地搬迁政策实质上是一种充分体现了工具理性的“规划性社会变迁”，先在地遮蔽了搬迁对象原有的生活价值，这种外部推动逻辑可能抑制了政策对象搬迁意愿的主动性。[2]第二，从中观层面上看，政策执行力也成为解释基层易地搬迁政策执行困境的焦点。易地搬迁作为基层政府首选的政策工具，其政策执行初衷并不完全唯“脱贫攻坚”，而是搭载了不同政策执行主体的治理目标，譬如将更多农村人口搬到城区以极大提升城镇化，这就触发了基层政府对易地搬迁政策进行“地方改写”的动机[3]，即采取“权宜性执行”[4]“背皮搬迁”[5]等一系列弹性运作策略。第三，从微观层面来看，政策客体也就是基层官员与政策受众之间的互动同样成为考虑基层政策执行偏差的重要维度。在“捆绑式政策执行”之下，[6]搬迁对象在是否搬迁这个选项上并无绝对自主权，[7]同时也并不能完全否认个别搬迁群众基于自利性的“机会主义”行为，[8]增加了双方讨价还价的空间，尤其是政策多变引发了基层政策执行困境，加剧了搬迁贫困户的生活困难和负债风险。[9]

既有研究对基层易地搬迁政策执行过程作了较深刻的解读，大致厘清了政策从制定到落地的演进逻辑与潜在风险，然而学术界对于易地搬迁政策执行问题的关注还停留于基层在动员搬迁群众迁出过程中的消极性执行偏差，同时很少研究能够将研究对象延展到后搬迁时代的“旧房拆除”问题。事实上，易地搬迁作为国家明确的“五个一批”精准扶贫路径之一，是脱贫攻坚难度最大、投入最多的专项扶贫工程，其政策初衷在于两点：一是通过“搬出来”的方式提升搬迁群众的生活水平；二是通过“拆旧复垦”的方式恢复迁出区的生态环境。从各地易地搬迁实践来看，当前“搬得出”的目标已经完成，但是第二个目标遭遇了实践困境。作为复杂政策的易地搬迁兼具了政策的高冲突性与高模糊性，从自上而下的视角而言，易地搬迁政策执行过程是嵌入到上下级政府的互动结构之中，[10]不同的利益主体可能遵循着不同的自利逻辑，这就加剧了政策执行过程中的高冲突性；从自下而上的视角而言，政策工具的不确定性赋予处于执行底端的基层政府极大的操作空间，[11]这启示我们对于基层易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行偏差的肇因探寻，要充分考虑到自上而下与自下而上两种相互融合的视角。

延伸上述的分析逻辑，在聚焦基层易地搬迁中“拆旧复垦”政策何以出现执行偏差现象的同时，着重解读在易地搬迁政策执行过程中上下级政府之间以及基层政策执行主体与政策对象之间的互动逻辑就显得尤为重要，进而引出本研究所要拓展的三个议题：第一，何种因素塑造了基层政府追求辖区内搬迁规模最大化的自我加码逻辑？其对“拆旧复垦”的政策执行造成何种潜在的隐患？第二，在政策执行压力持续传导的治理情境下，基层政府采取何种策略表面上完成了自上而下的政绩考核，实际上却陷入了政策执行的搁置或模糊状态？第三，在不完全信息的状态下，掌握更多信息的基层政府采取何种策略应对搬迁户不配合拆旧的行为，同时搬迁户又以何种方式使自身利益最大化？

对于上述问题的系统求解，不仅需要从经验层面挖掘基层易地搬迁过程中“拆旧复垦”政策执行偏差的肇因链条，而且有助于洞悉在后搬迁时代如何有效解决“拆旧复垦”问题。就此而言，本文拟在既有研究的基础上提出一个数字竞赛与双重博弈的分析框架，透过A县易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行过程的历时性观察，以打开基层易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行偏差的“黑箱”。

二、数字竞赛与双重博弈：一个分析框架

(一)数字竞赛是识别基层政府绩效的有效信号

政策的地方实践嵌入在特定的政策情境之中，从自上而下的视角来看，在政策设计过程中，由于政策本身并非铁板一块，而是由多样化的“政策束”的组成，[12]这些“政策束”的组合逻辑影响了基层政策执行过程，同时基层政策执行过程又是嵌入到上下级互动结构之中的，这就是说，在科层制结构运行之下，由于政策执行链条的下沉，不同层级的政府具有不同的决策空间，这种决策权的分配影响了政策“软硬”程度，进而影响了政策执行的有效性。[13]特别对于政策执行底端的基层政府来说，在治理能力与治理资源相对孱弱的前提下，面对如此复杂的易地搬迁政策，它们为了能够在新一轮数字化、指标化、排名化的易地搬迁锦标赛中脱颖而出，无论在搬迁人口规模、搬迁资金投入、搬迁入住完成率，还是拆旧复垦完成率上均可能背离本地的现实发展需求，其本质上是一种过度追求数字化、指标化的竞赛结果，以求在行政考核压力之下寻找脱贫的“城市捷径”。在这种搬迁锦标赛中，“数字竞赛”成为识别基层政府绩效的有效信号，即若在搬迁政策执行中实现高排位，越是能够凸显本地的能力或绩效。

从国家层面的易地搬迁政策意图来看，其旨在于解决“一方水土养不了一方人”的贫困地区人口问题，但是在搬迁人口规模上并没有设置严格的“硬约束”，甚至在安置方式上也给予了基层自主决策的空间，主要为城镇集中与就近分散两种安置方式，因而不少基层政府利用政策窗口期在搬迁人口规模、搬迁安置方式上均搭载了自身的利益逻辑，不仅寻求在搬迁规模上的最大化(“应搬尽搬→能搬多搬”)，而且多数地区选择了远离村寨、脱离农业的城镇集中安置方式。换言之，在以发展为导向的政策逻辑下，这些地区企图将农村贫困人口向城镇集中，充分发挥城镇的带动机会，提升县域的新型城镇化建设水平，让他们获得更多的就业和教育机会，进而走上脱贫致富的道路。[14]然而，这种过度追求搬迁人口数字化、规模化、集中化的竞赛引发了诸多现实问题，譬如“人-地-户”分离、羸弱的社区治理以及拆旧复垦等问题，其中“拆旧复垦”更是成为后搬迁时代基层政府最为严峻的治理挑战。

(二)双重博弈是维护基层政府绩效的关键策略

博弈论是研究存在冲突与合作的群体在互动中理性决策的基本工具，既包含不同博弈主体在何种约束条件下(博弈规则)进行结盟的合作博弈，也涵盖各博弈主体为了自身利益最大化进行讨价还价的非合作博弈。[15][16]正如前所述，由于处于政策执行底端的基层政府盲目扩张搬迁人口规模，将原本“政府主导、群众自愿”的“我要搬”民生工程变成“要我搬”的地方政绩工程，这就不可避免地造成了搬迁政策不精准执行的意外后果。[17]更为关键的是，这种数字竞赛的结果陷入了一个恶性循环的链条，即“搬迁人口规模越大→远离村寨的城镇集中化安置→农村旧宅拆除的难度越大→加剧了基层政府与上级政府、搬迁群众之间的博弈”。从自下而上的视角来看，由于政策目标和工具的不确定性，这就为基层政府保留了政策操作的空间，它们对于上级政府采用上下博弈的应对机制，而对搬迁群众则采取混合博弈的策略，在这种双重博弈过程中最大化基层政府的治理绩效(如图1所示)。

图1 数字竞赛与双重博弈的分析框架

第一，压力型体制下的上下博弈。压力型体制的核心在于其“政治化机制”，[18]一旦一项行政任务被赋予了政治任务的意涵，这种任务的强制性便得到了高度的强调，也就是通过政府强有力的动员机制将行政管理问题转化为政治问题，以政治逻辑代替行政逻辑，进而提高政府动员的高效率和应急能力，因而在自上而下布置任务时，基层官员时常会听到这样一种说法：这是一个政治任务，不管你怎么做，都要完成。[19]在层层加码的考核压力下，基层政府面临的工作强度超出以往，譬如上级政府对搬迁精准、项目开工、土地落实、住房建设、投资完成、搬迁入住、人均住房面积、旧宅拆除以及生态复垦等情况，均会按周、月、季度以及年度进行搬迁专项考核，在这种激烈的排名管理和对上级负责的制度之下，基层政府无暇应付一个接一个的搬迁政策，同时在时间、资源和精力均有限的情况下，每个政策均难以落实到位，进而不得不采取“拼凑应对”的模糊性执行策略来完成任务。具体到易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行过程而言，国家政策设计的意图在于根据土地“增减挂钩”和“应拆必拆”原则进行旧宅拆迁和农村宅基地的生态复垦，地方政府层面(省市级政府)要求各地根据实际情况“应拆尽拆”和“拆一补一”，而具体执行政策的基层政府则采取了“能拆就拆”和“替换拆除”的变通策略。“应拆必拆→应拆尽拆→能拆就拆”反映了一项政策随着执行链条向下延伸，不断被操作化和地方化的过程，基层政府在“完成任务导向”的逻辑下，通过替换性策略完成了自上而下的考核指标，同时上级从考核指标和文本提交的角度来看并没有发现任何问题，或者说即使上级政府知道或部分知道实际执行效果并没有那么好，但是也无法质疑这样一种数据和文字都很漂亮的文件传输过程。[20]

第二，不完全信息状态下的混合博弈。信息是决定参与方得益的重要因素，若其中一方相对于另一方掌握更多的信息，则在谈判中处于优势性地位，其中不完全信息状态是指互相不能充分掌握对方的这类信息，但是并不意味着完全没有信息，否则博弈毫无意义可言。[21]在易地搬迁过程中，基层政府显然掌握了更多的信息，但是为了最大化地动员搬迁群众签订搬迁协议，在关于旧宅是否会被拆除以及何时拆除这一关键信息上采取了模糊回应策略；相应地，由于基层政府往往将搬迁优惠政策与扶贫政策捆绑使用，搬迁户为了能够在搬迁中享受更多的政策福利，出现了“人人争当贫困户”的局面，[22]但是在面临旧宅拆迁的博弈中，搬迁农民不可能采取组织化、集体化、公开性抗争方式，而是采取一些不合作、拖延、欺骗等理性计算策略使自身利益最大化。在斯科特看来，农民反抗的日常形式本质上是一种“弱者的武器”，公开的政策和隐藏的文本的交界处实质上是基层政府和农民持续博弈的地带，也就是说基层政府与搬迁群众之间出于自身利益考虑的默不作声，共同造成一种“合谋的沉默”。[23]换言之，在某种程度上，基层政府与搬迁群众的混合博弈形成了一种共生网络，基层政府面对不配合拆迁的搬迁户采取替换性拆除的策略，也同样完成了旧宅拆除的任务目标，但前提是搬迁群众在上级考核面前予以沉默性配合；同时，对于一些不配合拆旧的搬迁户面对政府的模糊性回应，他们在理性计算之下，兼具“新房入住”和“旧宅保留”，也同样满足基层政府的沉默性配合要求。

三、研究方法与案例选择

A县位于中国西部A省N市东南部，下辖6镇4乡、118个行政村和14个社区，其中，共有9个乡镇被列入石漠化片区范围，2020年底全县人口42.54万人。“十三五”时期，A县是国定贫困县，也是国家新一轮扶贫开发工作重点县、滇桂黔石漠化片区治理县，共有18831户71602人纳入建档立卡贫困户对象，占全县人口的16.8%。2015年至2020年，A县在国家易地搬迁政策规划之下，在县城所在地建设了一个城镇集中安置社区，共计搬迁建档立卡贫困户5847户22423人(另74户255人为乡镇7个中心村安置)。以A省A县作为案例研究的对象，其缘由主要有以下几点：

第一，A县是A省搬迁人口规模最大，也是国家“十三五”时期搬迁工作成效明显的县。2015年至2020年，A县连续6年获得省扶贫开发工作成效考核一等奖，所建设的安置社区入选为“十三五”易地搬迁安置示范区的典型案例。从这个意义上来说，A县在易地搬迁政策前期的治理实践上获得了上级政府的认可，因而探讨A县后续的“拆旧复垦”政策执行过程就具有典型性和代表性。

第二，A县在易地搬迁项目评比中不仅在每一个专项上完成了自上而下的考核指标，而且还超额完成了政绩指标。A县在2016年至2018年度搬迁项目考核中获得105分(满分为100分，5分为额外加分)，排名第1。由于A县搬迁群众入住安置点的时间是2018年6月和12月，因而旧房拆除和生态复垦指标并没有纳入搬迁项目整体考核之中，而是作为单列的考核指标。另外，《A省易地搬迁及旧房拆除协议》规定“乙方同意在搬迁入住安置新房两年左右自行拆除或同意相关部门拆除原旧房及附属设施实施并复垦。甲方应结合乙方旧房质量、旧宅基地的占地面积、复垦价值等情况，在拆除旧房后给予乙方不低于20000元的奖励”，所以“两年左右”是基层政府完成旧房拆除的过渡期，同时在2020年12月的《A县易地扶贫搬迁工作总结》中明确提到，“目前A县各个乡镇已经按照要求将符合旧房拆除范围内的自建独立房、处于地质灾害隐患点或危险范围内的旧房进行应拆尽拆，生态复垦在旧房拆除过程中同时进行，旧房拆除完成率和生态复垦率为100%”。

第三，在2021年8月，笔者通过小范围内的随机性调查，发现A县政府公开的旧宅拆除完成率与实际旧宅拆除完成率有着显著的差距。除了那镇之外的其他9个乡镇均有搬迁户安置到城镇集中安置点，为此笔者从这9个乡镇随机选取了20位已经入住A县城镇集中安置社区的搬迁户进行电话访问，如果电话访问对象的旧宅属于亲属连体房或属于具有旅游开发或历史文化保护价值的村落的旧房，则再抽取一位属于符合旧房拆除范围的访问对象。从9个乡镇的随机调查结果来看，主要有两点：一是属于旧房拆除范围却未完成旧房拆除的比率为77.8%(140/180×100%=77.8%)；二是离县城距离越远的乡镇未完成旧房拆除的比率越高，譬如屏乡离县城距离81.7公里，其搬迁规模在全部乡镇中最低，但是几乎100%的搬迁对象并没有完成旧房拆除，具体如表1所示。值得说明的是，尽管调查过程采用了电话访问且表明了来意(表明身份且用本地方言进行访问)，但是仍然存在一种可能，即部分搬迁户仍担心旧宅会被拆，所以选择了说“假话”，即声称原本没拆的旧宅已经被拆除了。

表1 A县“十三五”时期各乡镇易地搬迁完成情况(1)数据来源：作者根据调研资料整理而成；“与城区的距离”是指乡镇政府所在地离县政府所在的距离，这是最短的距离；每个乡镇均随机抽取20位搬迁户进行访问。

为了进一步验证随机调查结果的可信度，笔者通过熟人关系网络(2)由于访问的话题比较敏感，公开性的正式访谈无法得到真实的情况。由于笔者的亲戚刚好是屏乡副镇长，与丁镇、都乡、古乡驻点干部均为一个工作小组，因而由他出面进行邀请，再与笔者逐个进行非正式、面对面的访谈。访谈了都乡、屏乡、古乡以及丁镇共4个乡镇的副镇长(他们均为各个乡镇派往A县城镇集中安置的驻点干部)。2021年10月1日至7日，通过与4位乡镇干部的面对面访谈，发现这4个乡镇甚至给出了比随机调查比率更高的未完成旧房拆除比率(几乎90%都没有拆除)。如古乡驻安置区干部W副镇长谈及农村旧房拆除时提到：“我们乡基本上都没拆，因为拆不了啊，你要是拆了，农民得跟你拼命，哪个人不是想农村有套房，哪怕房子再破，祖坟和农田、林地都在农村，如果没有房子，他们回来怎么住？无奈之下，我们就拆了一些农民用不上的闲置房，如养鸡房、农具房等。”(访谈资料：20211002AW)(3)访谈资料编码格式为“时间+地点+姓氏首字母”。

四、案例分析：易地搬迁中“拆旧复垦”何以呈现政策执行偏差？

按照“拆旧复垦”政策，在搬迁户入住安置社区之后，再历经2年左右的政策缓冲期，原来属于旧房拆除范围内的农村旧房应该被按时拆除以及进行生态复垦，然而从实际调研情况来看，易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行陷入了“其实都没做完但表面上似乎都做完了”的模糊状态。表面上均完成了100%的拆迁完成率和生态复垦率，以漂亮的数据和文件传输通过了自上而下的政绩考核，但是实际上却陷入了政策的搁置或模糊状态。究竟为何会陷入政策搁置性状态？其背后隐藏了何种行动逻辑？

(一)发展逻辑、绩效作为与“数字竞赛”面向

地方政府在治理资源配置过程中倾向于将资金优先投向可实现预期绩效的典型示范点，如基层政府能够在既定时限约束内将一揽子待建项目借由政策窗口期向上级申报，对项目批复规模和资金体量具有重要的作用。[24]这些需要通过搬迁安置解决人口贫困问题的地区，往往也是严重缺乏财政自给能力的资源匮乏型地区，它们迫切需要一种投入大、难度大、规模大的资源密集型项目，通过这种具备显绩化、集约化的示范项目既能够符合上级政府打造易地搬迁安置示范区的政策要求，也能够回应本地发展实际。特别是在先前以GDP为标的的干部考核竞争中，资源匮乏型地区的基层政府几乎没有可能有胜出的机会，但是易地搬迁作为新时代精准扶贫战略的重要内容，对于贫困县地区而言俨然成为一种最为重要的“政策优先事项”[25]，甚至可能成为振兴地区经济的“城市新引擎”。对于背负着巨大考核压力的基层政府来说，就近搬迁只能在短期内改变贫困人口的生活条件，而搬迁到县域城镇，则能够彻底重构搬迁户的发展空间以及制造城市发展引擎的需求。[26]因而在这种以城市为中心的易地搬迁实践逻辑的导向下，基层政府更可能追求搬迁规模和集中安置以凸显本地的绩效作为，进而在强激励复合策略的刺激下形成以超额完成指标、注重数量而不是质量为导向的发展逻辑，这种过度追求“数字竞赛”的行动逻辑为后搬迁时代易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行偏差预留了隐患。

A县凭借“政策窗口期”在2015年便着手申报了一个扶贫生态移民与城镇化结合的示范工程，其集约化、规模化以及可实现预期绩效的示范点得到了省、市级政府的全力支持，在这之后的一系列区别性政策供给与特殊性资源供给为A县易地搬迁示范点提供了实践上的可能。第一，在以城市为中心的发展逻辑，尤其是土地与资金的双重约束与城乡二元思维的主导下，基层政府企图通过将大量的农村人口向城镇集中，提升县域的城镇化水平，带动城镇化效应。2016年，A县城镇常住人口仅9.16万，城镇化率为29.31%，远未达到《A省新型城镇化规划(2014—2020)》中要求到2020年全省常住人口城镇化率54%的目标。事实上，A县早在第一轮易地搬迁规划中计划搬迁人口为6万，这样至少达到了“十二五”时期各县城镇化人口15万的政策目标，但是国家发改委和扶贫办在巡视排查之后，明确提出要求各地重新排查搬迁人数、禁止盲目扩张搬迁人口规模，因而在2016年的规划中A县计划搬迁人口大幅度缩减为24678人(100人为同步搬迁)，占了全县建档立卡对象的34.5%，同时也是A省搬迁人口规模最大的安置点。A县利用政策红利也基本上实现了“能搬多搬”的实践逻辑。

第二，正是由于入选了省易地搬迁示范点，为了凸显本地的绩效作为，尤其是保持在各项任务竞争性排序中取得优先地位，A县在全省易地搬迁专项项目考核中均连续3年排名第一，并且超额完成各项考核任务。然而，正是这种一味追求短平快的搬迁动员机制，不可避免地造成了易地搬迁政策的应付式执行，既使得政策受众没有较长的政策缓冲期来适应“进城上楼”的环境，也使得基层官员缺乏足够的时间和精力解释搬迁政策本身的“捆绑性条件”，这就为后续的“拆旧复垦”任务埋下了隐患。譬如，为了在搬迁群众入住安置点的时间排名上保持优势地位，A县首批搬迁户入住时间为2018年6月，这比N市要求的2018年12月的完成时间还早半年。在搬迁群众入住之后，便催促搬迁群众立马进行装修入住(检查是否完成实际入住有一套专门化、具体化的标准)。在这种快马加鞭式的层层动员、主动加码之下，A县在易地搬迁工作中赢得了高排位、高绩效，但并没有考虑留给搬迁群众甚至是一些基层官员消化政策的缓冲时间。A县易地搬迁专责小组副组长Z先生如是说：“我们的所有进度都要上榜，按照周、月、季度以及年度进行排名，每个乡镇也要排名，尤其是各个县，哪个县排名落后就要上‘黑榜单’，这种动态式排名让我们压力很大，每一步都要争先。不过我们县就好一点，由于入选了省示范点，资源多、政策好，很多工作开展很快。”(访谈资料：20210409AZ)

就此而言，“数字竞赛”面向所呈现的是在发展导向的政策逻辑之下，基层政府在易地搬迁政策执行过程中搭载了提升城镇化发展水平的政策目标，同时也通过在搬迁项目考核的横向竞争中保持优先性地位，以最大化凸显本地的绩效作为。然而，正是这种“数字竞赛”的行动逻辑，促使基层政府在搬迁人口规模上盲目追求 “能搬多搬”的自利行为，而且远离村屯、城镇化集中安置的方式也加剧了搬迁群众的生计转换困难，进而加大了后续动员过程中搬迁户对旧宅拆除的抵制力度。

(二)层层加码、拼凑应对与“上下博弈”面向

“数字竞赛”面向所要呈现的是基层政府在发展导向逻辑下，为了凸显本地的绩效作为，采取自我加码追求搬迁规模最大化的理性选择，却带来了后续拆房难的非理性后果；“上下博弈”面向则在于阐释在政策执行压力层层加码的情境下，基层采取“拼凑应对”的模糊性执行策略以完成自上而下的政绩考核。科层制结构的目标和激励维度可以作为一种影响政策执行的分析结构，目标是指参与政策执行过程中科层部门的行动方向，激励则是引导政府部门行动的诱因[27]。

第一，易地搬迁中“拆旧复垦”政策目标从中央到基层政府存在显著的差异性。就顶层设计层面而言，2015年国家发改委联合5部门出台的《关于印发“十三五”易地扶贫搬迁工作方案的通知》中关于土地政策的要求明确提到“新增建设用地计划指标优先保障易地搬迁工程用地需要。在分解下达城乡建设用地增减挂钩指标时，向易地搬迁任务重的省份倾斜。鼓励通过城乡建设用地增减挂钩优先解决安置所需要建设用地”(4)城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将建设用地整理复垦为耕地和其它农用地，产生的建设用地指标用于城乡建设，在优化城乡建设用地布局的同时，实现建设用地总量不增加，耕地数量不减少、质量不下降，农村生产生活条件和生态环境有改善。，与此同时，在2016年国家发改委公布的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中也提出了关于土地整治和迁出区生态恢复的政策要求，其在土地整治维度中明确要求“对迁出区宅基地等建设用地，以及腾退、废弃土地进行复垦”。可以看到，中央层面关于易地搬迁中“拆旧复垦”的政策设计初衷在于脱贫致富与生态环境(5)按照《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地、占新必须腾旧；搬迁群众签订的《易地搬迁旧宅基地腾退协议》规定，搬迁群众迁入新居后，原有住房应予以拆除，收回土地使用权并对宅基地进行复垦或生态恢复。，因而各地在城乡建设用地增减挂钩的优惠性政策之下，应该按照“应拆必拆”的要求对迁出区进行生态复垦。

就省市级政府层面而言，2016年A省政府办公厅出台的《A省易地扶贫搬迁“十三五”规划》中提出：“迁出地的宅基地原则上交由村委会按集体所有财产逐步统一处置，同时对搬迁移民给予适当的资金补助，迁出地的宅基地具体处置办法由各县根据本地实际情况确定；城乡建设用地增减挂钩，对纳入省易地搬迁‘十三五’规划的地区，移民腾退的旧宅基地及附属设施用地，按照增减挂钩政策实施复垦。”2019年，A省发改委等5部门印发的《关于加快易地扶贫搬迁旧房拆除工作的指导意见》中关于“强化拆旧复垦”明确提到：“对易地搬迁对象迁出地旧房的不同情况实行差异化拆除措施，分类施策、分步实施、有序推进。对属于自建独立房的，在其实际入住新房后2年内拆除旧房，对于经县级政府批准可以不拆除的共居(共建)连体房和各类保护性住房，及时办理认定手续，收归为村集体研究处置。”省市级层面对于“拆旧复垦”政策执行的要求不外乎为两点：一是按照中央城乡建设用地增减挂钩要求，各个安置点建设所用的土地指标应该通过移民腾退的旧宅基地进行置换，即“应拆尽拆”；二是要对搬迁移民予以奖励性的补助，做到“拆一补一”。

然而，究竟如何处理迁出地的宅基地以及如何进行生态复垦，省市级层面并没有进行明确的说明，而是由各个县根据本地实际情况而定，这就给予了基层政府较大的自主行动空间。2017年A县扶贫办印发的《A县易地扶贫搬迁工作实施方案》中提及“不涉及征收为国有，符合‘拆旧复垦’及土地利用总体规划的扶贫移民生态工程项目，用地指标按先使用后由省核销的办法管理”，但是A县所有的搬迁工作政策中均没有关于如何处理“拆旧复垦”问题的公开化、正式化的官方表述。2020年《A县强化责任落实加快易地搬迁拆旧复垦工作方案》中提及“各乡镇要按照‘能拆快拆、应拆尽拆、鼓励自拆、不搞强拆’的原则，结合实际细化完善本乡镇工作方案，积极、稳妥地推进拆旧复垦工作落实”，但是这个方案也仅是内部的讨论稿件，并没有正式发文。就其后续实际的治理实践而言，A县对于“拆旧复垦”政策执行的目标实质上在于“能拆快拆”和“能拆就拆”。

第二，在政策激励方面，对于“拆旧复垦”的政策执行，省市级政府并不具有较强的激励性，它们的责任更多在于传递中央精神以及确保下级政府完成任务，但是基层政府作为具体执行的部门则具有属地管理的责任，面临的激励极强。在易地搬迁工程开启之前，每年全县建设用地指标仅为15亩左右，但是城乡建设用地增减挂钩之后，A县每年至少固定获得了300亩建设用地的指标，甚至如果需要更多的指标可以直接向上级政府报批，基本上没有设置建设用地指标的上限。为此，A县政府利用城镇集中安置区入选省示范工程的机会，在实施方案中明确规划建设5950套安置房，安置小区占地7.6平方公里，其他公共服务相关配套以及产业园区建设用地3874亩。所有这些用地指标均要通过“一户一宅”用地审批方式，也就是说，城镇集中安置区建设用地指标均要通过搬迁户的宅基地腾退来实现。如A县城镇集中安置建设服务中心主任L先生谈道：“以往我们县指标少得可怜，才给15亩，现在每年至少是给300亩，按需报批。由于农村宅基地指标这些都是统筹的，拆了以后的这些指标就回到县里面来统筹，拆了旧宅就有这么多指标出来，一般我们都不会交易，而是选择内部消化。”(访谈资料：20210409AL)

第三，从政策目标来看，从中央到基层形成了“应拆必拆→应拆尽拆→能拆就拆”的转变，而就政策激励而言，在土地增减挂钩政策执行过程中，基层政府能够通过“拆旧复垦”增加更多的城市建设用地指标，正是在这两者相互叠加的效应之下，基层政府产生了极强的建设规模更大、投入更大、难度更大的城镇集中安置区的动机，而且政策目标和政策工具的不确定性也给予了基层政府政策操作的自主空间。面对来自上级政府层层加码的“强化拆旧复垦”的考核要求，在完成任务的逻辑之下，基层政府首先必须执行来自上级部门的指令、完成具体指标，因而采取“两步走”策略：一是通过基层官员依靠人情面子等非正式方式反复动员拆迁户进行旧房拆除，并承诺给予一定的拆迁奖励(一般是1万元)，做到“能拆快拆、能拆就拆”；二是对于拒不配合拆迁的搬迁户采取“暂缓拆除”和“替换拆迁”的方式，拆除闲置房，如农具房、养鸡房、猪舍等。凭借“两步走”的“拼凑应对”策略，不仅圆满完成了自上而下的各项具体考核指标和任务要求，而且也没有加剧基层政府与搬迁户之间的激烈冲突。如A县易地搬迁专责小组副组长Z先生提到：“其实才不到2年的时间内，我们需要完成从选址、建房、动员到入住等一系列任务，这是个政治任务，不管怎么样都要完成，‘签字难’‘搬迁难’我们都扛过来了，但是‘拆旧难’这个硬骨头是最难啃的，要拆掉农民房子实在是太难了，我们也只好采取一些人性化政策，减少拆房的阻力，对于独立自建房，都拆一些闲置的危房、农具房等。”(访谈资料：20210409AZ)

第四，在搬迁安置完成之后，拆旧复垦成为基层政府“必须完成的任务”，这种治理任务的转向也使得基层政府不得不在这种拆旧锦标赛中完成政策下压的各项指标。为了进一步强化基层政府完成拆旧的任务进度，N市专门成立了“强化责任落实加快易地扶贫搬迁拆旧复垦工作领导小组”，同时也对各县拆旧复垦的进度进行滚动式排名，如果各县“红黑榜”排名靠后，则将对各个县及其相关领导进行公开性通报批评。2020年《N市强化责任落实加快易地扶贫搬迁拆旧复垦工作方案》中明确提到：“全市将拆旧复垦作为2020年易地搬迁重点及难点工作加以推进，从2020年3月份开始，以2020年底前全面完成任务为目标，以赶超全省进度为重点，组织项目县迅速研究制定旧房拆除工作目标计划，对拆旧任务进行倒排工期。此外，由市扶贫搬迁专责小组每半个月对各县、各乡镇进度进行‘红黑榜’排名通报，并提出存在问题及工作要求，大力营造‘比学赶超’的工作氛围。从2020年5月份开始，拆旧复垦‘红黑榜’通报由每半个月一次更改为每十天一次，进一步强化压力传导。”

在自上而下的考核压力之下，A县进一步将上级政府的政策执行压力传导至各乡镇，要求乡镇党政领导人将拆旧复垦作为首要政治性任务，否则将面临被上级政府问责的政治风险。这种“比学赶超”“层层下压”的政策执行环境，引致了基层政府采取完成任务的导向逻辑应对自上而下的政策指令。换言之，在明确可测的任务目标无法完成的情况下，基层政府不得不编造同样“明确可测”的虚假资料应对，而直接上级部门明了政策执行的难度和下属部门捉襟见肘的窘况而默认允许[28]。因而A县既通过修改旧房属性(纳入可不用拆除的范围)减少执行压力，同时也通过“替换性拆除”方式完成任务指标，在这种“拼凑应对”之中，不仅在全市乃至全省的拆旧复垦排名中位列第一，而且超额完成了任务。《2020年关于A县强化责任落实加快易地扶贫搬迁拆旧复垦工作方案》中提到：“市扶贫搬迁专责小组从2020年3月起，每10天对有易地扶贫搬迁拆旧任务的各县及各乡镇进行‘红黑榜’排名通报；从6月5日起，对排在全市后3位的乡镇由市拆旧推进组在通报中对乡镇党政主要负责人进行点名通报批评，对连续2次排在全市后3位的乡镇由市强化责任落实加快易地扶贫搬迁拆旧复垦工作领导小组副组长对乡镇党政主要负责人进行约谈，对连续3次排在全市后3位的乡镇由市督查问责组按程序对乡镇党政主要负责人启动问责机制。”

(三)模糊回应、理性计算与“混合博弈”面向

在不完全信息状态下，就政策执行主体而言，基层政府相较于搬迁户掌握了更多的政策信息，但是为了尽快地完成搬迁安置任务，往往在早期采取模糊回应的策略以减少“签字难”“搬迁难”的阻力，同时囿于拆旧复垦的成本以及可预期的执行阻力，基层政府倾向于政策执行模糊化的操作；就政策受众而言，尽管搬迁户可能并不完全了解政策全貌，或者说他们对入住安置房与必须拆除旧宅是否具有连带性或一致性并不了解，但是如果一味采取不合作的策略，则可能付出更多的机会成本，因而在这种混合博弈的过程中，搬迁群众在理性计算之下更可能与基层政府形成“合谋的沉默”。

第一，基层政府的模糊回应策略致使原本不愿放弃旧宅的搬迁户入住安置区，加剧了拆旧复垦的难度。同时，无论是拆除旧宅还是进行生态复垦，均需要投入巨量资金，而尽量少拆、不进行大规模复垦更能降低执行成本。A县9个乡镇均是石漠化片区，石头多、土地少，复垦的价值并不大，反而拆房子和进行生态复垦需要大量的资金投入。从这个意义上来说，基层政府也倾向于模糊回应是否拆除旧房以及何时拆除旧房这一问题，无论上级的政策如何变化，先等群众搬迁入住之后再进行应付。

对于多数搬迁群众来说，村中旧居是自己的财富象征，是“安土重迁、落叶归根”的居所，搬迁群众也希望把继续回去从事农业生产劳动视作自己在城市失业后的唯一出路。尽管搬迁群众在国家改善逻辑的帮助下享受到了更好的公共服务，但是他们对未来仍然缺乏稳定的预期，也并不希望过早地拆掉旧宅，一旦在城镇生活不下去，还可以回到农村务农维持起码的生计。因此在这种“迟早归乡”的导向下，如果选择了城里安置房就必须拆除老宅，那么多数搬迁户均不愿意搬迁，这就阻碍了基层政府完成搬迁安置任务的进度，以致基层政府不得不采取“迂回”“模糊”“缓缓”字眼来动员搬迁群众。由于拆旧复垦本身给予了两年左右的政策过渡期，在搬迁安置任务执行之初，上级政府也没有在拆除旧房上予以明确的界定，因而基层官员面对上级各种各样的下压政策和自身资源的有限性，会采取主动的适应性执行策略，即在“尽力去做”与“拼凑应对”中寻找平衡点[29]。换言之，在多中心任务与上级严格督查的情境下，基层政府更关注短期目标，无论这种指标完成是否影响后续的治理任务，即“先渡过眼下难关，以后的事情以后再说”，为了完成自上而下的搬迁安置任务，基层政府更倾向于采取“模糊回应”的策略。正如A县安置区居民农女士所谈到的：“当初签订合同的时候，我们是非常犹豫的。因为村委说得含糊不清，并且协议上的条例也有些含糊其辞，然而外面又有许多不会拆除老房子的言论，之后又有领导来劝说并明确说出‘不会拆除旧房’，才让我们本来犹豫的一群人接受了搬入安置房。搬到安置房之后，又说什么一定要装修才可以，又花了好几万元进行装修，本以为可以安心住下，然而如今我们却陷入老家即将被拆的困境。”(访谈资料：20210912AN)

第二，在搬迁群众入住之后，尤其是2年的政策过渡期过后，拆旧复垦不仅成为基层政府最为严峻的治理挑战，也同样成为搬迁群众不得不面对的搬迁成本。就搬迁群众而言，既已搬迁入住，享受了城镇的教育、医疗等公共服务，尽管不想拆除旧房，但一味地采取不合作、拖延的策略并不能使自身利益最大化。基层政府对于后续不配合拆除旧房的搬迁群众，通过采取“替换性拆除”和“暂缓拆除”的策略，既维护了搬迁群众的“新房入住”和“旧宅保留”的利益诉求，同时也通过与搬迁群众构建共生网络，形成了一种“合谋的沉默”，否则极可能引发新一轮的退房潮和返迁潮，这是基层政府难以应付的。值得说明的是，2021年8月，A县安置区可以申请办理产权证，但是为了留住农村的旧宅，多数搬迁群众并没有申领，因为若申领了安置住房的产权证，按照农村一户一宅的政策，旧房则更无可能“保留”。A县安置社区居民覃先生如是说：“我们家的农村房子是在2018年靠自己打工翻建的三层毛坯房，因为两个孩子上大学和老婆身体有点残疾，导致了因病、因学致贫，当初搬到安置区的时候村委没有告知农村房子要拆。要是拆我老家的房子，安置区房子肯定是不要的，家里还有70多岁的父母亲种地、养鸡鸭，他们不可能来城里住，所以我家目前还没拆，只是拆了一些放农具的闲置土房子。”(访谈资料：20210912AQ)

五、结论与讨论

基于数字竞赛与双重博弈两个维度，解码A县“拆旧复垦”政策如何在不同利益主体的互构下发生了转变，以及为何完美的指标数据与文字背后却发现政策执行陷入模糊或搁置状态的内在逻辑，即在以城市为中心的发展逻辑下，基层政府陷入了寻求规模最大化的数字迷思，为拆旧复垦埋下了治理隐患；在压力型体制的上下博弈中，基层政府采取拼凑应对的模糊执行策略以有效应对自上而下的政绩考核；在不完全信息状态的混合博弈中，政策受众在理性计算之下与基层政府形成了“合谋的沉默”。

进一步而言，从案例解构中所推出的政策启示在于以下三点：其一，易地搬迁政策本来是为了提升搬迁群众的生活水平和修复迁出区生态环境，但是在多中心任务以及上级严格督查、考核评比之下，基层政府将上级政府下达的任务指标视为目的，并没有考量盲目追求搬迁人口规模最大化所可能隐藏的治理危机，因而一旦手段目的化，基层政策执行就会发生异化，极大损害基层治理能力与绩效。其二，易地搬迁政策既没有给予一个确定的拆迁期限，同时也为基层政府在旧房属性的修改上预留了政策操作的空间，因而政策目标与工具的不确定性引致基层政府在完成任务导向的逻辑下进行政策变通，既能够以完美的数据和文件传输完成自上而下的绩效考核，同时也不至于引发基层政府与搬迁群众之间的矛盾，但是这种变通实质上使得政策陷入了政策模糊或搁置状态。其三，就政策本身的适用性而言，易地搬迁是有效解决“一方水土养不了一方人”的关键，但是考虑到搬迁群众因生计困境、家庭规模增加而进行回迁的可能，以及旧宅生态复垦利用率不高、复垦投入成本高的现实情境，因而在拆旧复垦政策执行上应避免采取一刀切或急于求成的方式，在向搬迁群众明确农村旧宅需要拆除的基础上，更应为搬迁户生计转换以及空间转换预留足够的缓冲期和适应期。换言之，实现搬迁群众“稳得住”的关键在于“能致富”，即为搬迁群众营造保护性的生计空间。值得说明的是，文章贡献在于从上下两种相互融合的视角，为基层易地搬迁中“拆旧复垦”政策执行偏差提供了一种学理解释。事实上，由于基层治理任务的复杂性和多变性，很难评判基层政策执行偏差究竟是消极还是积极变通，而更应该以一种“中立”“多主体”的切入视角来透过中国场景下的治理故事建构中国治理话语，力求避免对基层政策执行变通的诠释建立在“非黑即白”的价值判断之上。