我国民族高等教育政策文本分析——基于政策工具理论视角

夏仕武，王皓月

（中央民族大学 教育学院，北京 100081）

一、问题提出

民族高等教育政策是我国政府服务于建设高等教育强国的战略目标，同时立足于我国少数民族的实际情况，尤其是少数民族地区的地理位置、经济发展、文化建设和科技支撑等，在推动少数民族地区高等教育发展方面发挥了重要作用。习近平总书记在党的十九大上强调进一步深化民族团结进步教育，筹牢中华民族共同体意识。本研究以民族教育发展为重点，分析新中国成立以来民族高等教育的政治文本，为今后民族高等教育政策的制定提出对策和建议。

目前，学者们对民族高等教育政策的研究主要集中在以下几个方面：从研究课题的角度来看，可分为两类：一类是对民族高等教育政策的总结分析，如陈举［1］考察了新中国成立以来七十年的国家民族高等教育政策的发展历程，总结了发展经验；王世忠［2］分析了改革开放后国家高等教育政策的发展；二类是对民族高等教育政策的实施进行分析，如邓红、毛玉凤［3］研究“少数民族高层骨干计划”的现状及其实践困境；陶克涛、任静［4］基于域观逻辑的视角，从价值追求、教育制度、教育政策三个维度分析民族高校的治理能力与治理路径。从研究对象方法来看可以分为两类：一类是立足于扎根理论运用质性方法进行分析，如任晓玲，严仲连［5］进行政策文本分析；二类是运用量化研究方法研究，如张金波［6］基于知识图谱可视化分析研究民族教育的前沿热点问题等。从研究对象的角度，张学强［7］从比较研究的角度分析了中美两国少数民族高等教育招生优惠政策；杨梅［8］从教育公平的角度分析了中国少数民族融入优惠政策的价值冲突。总体而言，很少有学者根据政策文本分析国家民族高等教育政策，因此，本研究从这一角度出发对民族高等教育进行深入研究，以期为日后民族高等教育政策制定提供借鉴。

二、研究设计

（一）数据来源

本研究中包含的政策文件来自中国政府网站、教育部官方网站、北京大学法宝网站等网站，同时查找了《中国民族教育年鉴》等书籍，按照文件的发文时间、文件内容等进行搜索，检索出1949-2020年间与民族高等教育政策相关的文件共计75份。

所检索到的75份政策文件都是与民族高等教育政策相关，为了保证样本的真实性和准确度，对75份文件进行筛选，筛选标准遵循以下三点原则：一是准确性原则，筛除政策文件中关于少数民族学前教育、初等教育等文件；二是权威性原则，只保留国务院、教育部、人事办公厅、财政部、国家民委等国家直属部门颁布的政策文件，筛除地方政府颁布的政策文件；三是适度性原则，由于国家颁布的少数民族高等教育相关的政策文件样本数量较少，关于少数民族高等教育的政策内容大多分布于民族教育政策中，因此对检索到的文件进行适度的放宽，只选取其中与民族高等教育相关的内容。经过筛选，获得有效样本43份，如表1。

表1 部分文件政策发文时间、机构及名称

（二）构建分析框架

1.X维度：政策工具维度

要想对政策文件进行科学性分析，必须要选择高度契合的政策工具分类标准。目前，国内外已有许多学者依据不同的分类标准对政策工具进行分类，例如根据政策目标与政策选择之间的关系，麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）和艾莫尔（Richard F.Elmore）将政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具［9］。根据政策工具的行为假设，施奈德（Anne Schneider）和英格拉姆（Helen Ingram）将其分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和规劝工具以及学习工具［10］。根据政策工具作用层次水平的不同，罗斯维尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）将其划分为供给导向型政策工具、需求导向型政策工具和环境导向型政策工具［11］。

尽管有不同类型的政策分类，考虑到不同政策的分类标准与民族高等教育政策的适用性、契合度，本研究采用罗斯维尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）的分类法，主要基于以下两个方面的考虑：第一，民族高等教育政策涉及更多的主体，如政府、学校、学生、家长、社会和企业。同时，基于推拉理论（push-pull theory），民族高等教育的发展不仅取决于国家政策的支持，还取决于少数民族高校的积极参与，同时也深受周边社会环境影响。第二，该分类法是目前认可度最高、应用范围最广的政策工具分类方法［12］。本研究的政策工具对民族高等教育作用见图1，具体政策工具分类见表2。

表2 政策工具分类

图1 政策工具对民族高等教育的作用

2.Y维度：政策内容维度

运用政策工具维度对政策进行分类划分，能够较为清晰地了解政策制定者的使用偏好，但是从政策工具维度并不能全面有效地反映民族高等教育政策的内容。因此，Y维度从政策内容主题进行切入，以期对民族高等教育政策有全面深入的了解。通过深入阅读民族高等教育政策文本内容，本研究将Y维度划分为组织领导、管理体制建设、教师队伍建设、人才培养等四个方面，如图2。其中，组织领导相当于民族高等教育发展的“火车头”，引领民族高等教育事业发展的方向，指明前进的道路；管理体制的建设基于民族高等教育发展的现实需要，对民族高等教育事业发展加强管理和规划；师资队伍的建设是影响民族高等教育发展质量的重要因素，师资队伍水平与人才培养密切相关；人才培养明确规定了少数民族高等教育需要培养什么样的人，为少数民族院校课程开设、教学计划、评价体系等明确大致方向。

3.二维分析框架

基于以上对民族高等教育政策的框架进行分析架构，本文构建了民族高等教育政策的二维分析框架，如图2。

图2 民族高等教育政策的政策工具与政策主题二维分析框架

（三）文本分析

首先对X维度进行分析，本文利用Nvivo12Plus统计软件进行编码，具体步骤如下：第一，将搜集到的43篇政策文件导入到Nvivo12Plus软件中，精读文本，进行初步编码，形成258个自由节点，490个参考点；第二，对258个自由节点进行分类，将内容相似或主题相似的自由节点归纳到同一主题之下，从而建立树状节点；第三，对树状节点归类整理，归纳到一级节点中，最终完成对所有节点的编码。

在利用Nvivo将政策工具类型编码之后，对490个参考点进行手动分类，利用Excel软件进行整理分析。最终形成民族高等教育政策的二维分析结果，如图3。

图3 X维度民族高等教育政策工具类型编码结构

三、政策工具视角下少数民族高等教育政策的文本分析

（一）X维度分析：政策工具分析

我国民族高等教育政策使用的不同工具类型所占比例，如图4，政策工具类型分类及其参考点占比，如表3。同时从图3 可以看出，我国民族高等教育政策类型分布存在巨大差异。通过对不同政策工具进行详细的解释，从中得出我国高等教育政策中存在的问题，从而完善政策工具的使用。

表3 政策工具类型分类及其参考点

图4 民族高等教育不同政策工具类型占比示意图

1.供给型政策工具。在这三种政策工具类型中，供给型政策工具的使用频次最高，所占比例最大，为75.10%。其中人才培养在供给型政策中占45.31%，可见政府非常重视少数民族人才培养，如1984年教育部、国家民委颁布的《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》指出“从各地区各民族的实际出发，区别对待，降分幅度要适当”等政策。［13］除了招生优惠外，政府还通过创办预科教育、加强专业建设等环节提高少数民族的受教育水平；资金投入占15.10%。通过提供资金来改善少数民族经济状况，保证少数民族学生不因经济条件辍学，如2002年国务院颁布《关于深化改革加快民族教育的决定》指出“少数民族散杂居地区的各级政府要设立民族教育专项资金”，通过资金支持为民族高等教育发展提供保障；基础设施建设占7.35%。［14］通过建设教学楼、图书馆、体育场馆、科研设备等基础设施，为高校发展建立基本保障；管理体制改革使用频次较少，占比较低，为4.29%，管理体制建设对民族高等教育政策发挥方向引领作用。随着“十四五”规划的出台，民族教育以后要不断深化管理体制改革，扩大少数民族院校的自主权；信息投入占3.06%，信息服务通过加强远程教育、信息现代技术教育等方式帮助民族学生接受优质教育资源，还通过宣传少数民族教育经验，增强民族教育自信。总之，民族高等教育中基础建设、管理体制、信息服务等方面有待加强。

2.环境型政策工具。环境型政策工具占三种政策工具的20.61%，与供给型政策工具相比，环境型政策工具使用频率较低。具体来看，在环境型政策工具维度中，目标规划使用频次较多，占比最高，为7.96%，政府政策文件立足于建设高等教育强国的目标，相应的对民族高等教育的发展做出长期规划，如2016年国务院办公厅颁布的《关于加快中西部教育发展的指导意见》首次对中西部教育改革发展进行顶层设计；［15］法制规管占5.92%，早在1992年国家教委、国家民委颁发的《关于加强民族教育工作若干问题的意见》提出“制定《民族教育法》，使我国民族教育工作逐步走上依法治教的轨道”［16］；对口支援占4.29%，对口支援是国家针对东中西部经济发展不平衡的实际情况要求东中部高校对西部民族地区院校进行相应支援，民族高等教育发展的具体战略包括加强教材建设、提高教育质量、开展科学研究等。如1993年国家民委《关于加快民族院校改革和发展的意见》就民族院校内部管理体制、教学改革和师资队伍建设提出了一系列建议。整体来看，环境型政策工具内部不同类型的使用差异较小，相对而言较为均衡。

3.需求型政策工具。需求型政策工具主要看少数民族高等院校发展、地方经济、中华文化发展等对政策的需求，其作为一种“拉力”，在民族高等教育发展中发挥着关键作用。然而，基于需求的政策工具使用最少，使用频率也较低，其中，社会企业占3.27%，市场环境占1.02%。许多政策文件提到要在民族高等教育建设中引入市场竞争机制，2002年国务院颁发的《关于深化改革加快民族教育发展的决定》明确提出鼓励和支持社会力量办学，支持东部和中部地区的社会力量管理少数民族和西部地区的学校。可见，一些政策文件已开始根据民族大学的发展需要，在市场上引入竞争机制。但是，我们必须认识到，在市场中引入竞争机制和扩大社会对学校发展影响的管理渠道还需进一步发展。

（二）X—Y 维度政策工具与政策内容的交叉分析

在政策工具类型的基础上对政策内容进行交叉分析，如图5。在政策主题分析中，其中人才培养主题占比最高，为43.27%，其中有153条供给型政策工具，53条属于环境型政策工具，6条属于需求型政策工具；管理体制建设占21.84%，其中67条属于供给型政策工具，34条属于环境型政策工具，6条属于需求型政策工具；教师队伍建设占20.61%，其中有22条属于供给型政策工具，74条属于环境型政策工具，5条属于需求型政策工具；组织领导内容主题占比最低，为14.29%，其中有23条属于供给型政策工具，43条属于环境型政策工具，4条属于需求型政策工具。整体来看，人才培养、教师队伍建设、管理体制建设和组织领导等四个主题在政策工具使用分布不均衡，但是均对需求型政策工具使用频率最低。

图5 X—Y 维度政策工具与政策内容的交叉分析

其中在人才培养和管理体制建设方面，供给型政策工具使用较高，主要是由于政府高度重视少数民族高等教育的发展，为民族地区的建设和发展提供人才支持。国家政策多次使用供给型政策工具，能够强有力地保障少数民族学生接受高等教育，提高少数民族学生入学机会。管理体制改革以政府宏观调控为基础，是深化民族教育改革、促进民族高等教育发展的重要举措。教师队伍建设使用环境型政策工具较多，主要是考虑到少数民族地区经济发展难以吸引高水平教师，高水平教师相对薄弱，教师的综合素质有待提高。在组织领导建设中运用了许多环境政策工具，政策的执行实施需要多个部门的共同合作，共同完成各项政策。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

1.注重短期效益，长期投入较少

通过对民族高等教育政策进行文本分析，发现政策存在注重短期效益、长期投入较少的问题，这主要体现在供给型政策工具的使用上。在供给型政策中，人才培养和资金投入的占比较高，而涉及到的信息服务和管理体制改革较少。不可否认，政府高度重视少数民族高等教育的人才培养和资金投入有利于提升民族高等教育发展的规模和质量，加快少数民族高等教育事业发展。其中人才培养中涉及到的少数民族骨干计划、优惠招生等政策有利于加快民族人才的培养；通过资金投入直接补贴民族高等教育事业发展，在短期内提高高校的硬件设施，完善民族高等院校基础设施建设等，这些都是实实在在，肉眼可见的。但是，管理体制建设、信息服务建设、民族高等院校的长远发展规划等这些内在、无形且对未来民族高等教育事业发展产生深远影响的文化体制建设受到忽略。尽管在短期内会看到民族高等教育发展带来的成效，但是缺乏长远规划与系统建设终将会影响未来的发展建设。

2.政策工具类型使用失衡

民族高等教育政策在工具类型的使用上存在较大差距，过度使用供给型政策工具，而环境型政策工具和需求型政策工具使用较少。从政策工具维度分析结果来看，供给型政策工具使用频率最高，说明政府认识到民族高等教育存在基础设施差、师资力量薄弱等实际情况，希望通过政策的指引来改善民族高等教育教育环境，吸引优秀师资力量，进而提升民族高等教育质量。但是，环境型政策工具和需求型政策工具使用频率较少、占比较低。环境型政策工具中的策略措施存在一定的模糊性，这有可能会导致实践上的困难。需求型政策工具是在充分了解和考察民族高等教育发展的实际情况，在充分听取民族地区人民对民族高等教育发展的建议的基础上，利用社会资源来实现政策发展目标。需求型政策工具与供给型政策工具的最大差别在于政策制定者的出发点不同，通过扩大政策参与主体的方式能有效打破传统的“官本位”。

3.政策内容聚焦民族高等教育发展

从政策内容来看，民族高等教育政策聚焦于组织领导、管理体制建设、教师队伍建设和人才培养建设四方面，均使用三种政策工具，但是分布不均衡。在管理体制建设、教师队伍建设和人才培养三个主题中，政策工具分布较为集中，说明民族高等教育政策内容比较关注少数民族人才培养，优秀的教师是实现人才培养的关键，深化管理体制改革是实现人才培养的路径。此外，深化民族高等教育管理体制改革，只有把握民族高等教育政策发展的大方向，才能坚持社会主义不动摇，维护民族团结，共铸中华民族共同体。

4.不同政策内容使用不同政策工具类型，二者存在较大差异

民族高等教育的不同政策内容与政策内容使用不同的政策工具类型，且二者存在较大差异。例如，人才培养和管理体制建设过于依赖供给型政策工具，教师队伍建设和组织领导过于依赖环境型政策工具。政策工具使用的差异更多体现了政府对政策工具的使用偏好，对政策内容适切性的关注略有不足［17］。政策工具和政策内容二者相互交叉将会影响民族高等教育政策的执行实施，其中需求型政策工具起到“拉力”作用，体现民族地区文化经济发展对高等教育的需求，对于其重视程度不高，运用明显不足；而环境型政策工具起到外部影响作用，体现为对口支援、具体策略等外部环境对民族高等教育发展的影响，尽管运用了环境型政策工具，但是实际上其影响十分有限。目前，我国高等教育快速发展，亟需建立一批一流大学和一流学科，从政策角度来看，未来势必要加强环境型政策工具和需求型政策工具的应用。

（二）政策建议

1.政策制定需兼顾长期效益和短期效益

任何一项政策的出现与制定，都是为解决现实问题而存在的。但是，教育事业作为国家的民生大计，不仅要解决现实问题，更要突出教育事业的长远发展规划建设。目前我国民族高等教育政策工具选择存在长远发展规划不足的问题，在供给型政策中大多是关于人才培养和资金供给的政策，在管理体制建设和信息服务方面有所欠缺。在未来民族高等教育政策规划时，既要着眼于当前教育事业的发展，也要合理做好中长期发展规划，科学选择政策工具并制定相匹配的具有前瞻性和可操作性的发展规划，建立不同阶段的发展目标，并定期检查与审视。如随着科技发展，也应将民族院校的信息化、数字化建设、在线网络课程等信息资源的建设发展提上日程，在民族高等教育信息化建设政策工具选择时，做到三种政策工具类型的均衡使用，信息化建设不仅需要政策资金保障，政策优惠等供给型政策，加强目标规划、法治规管等环境型政策工具，也需要吸引社会力量参与，发展第三方服务等需求型政策工具，通过政策扶持为民族高等教育信息化持续发展提供支持。

2.均衡使用不同类型的政策工具，合理使用其他政策工具

政策在制定计划的过程中，不仅要从现实的需要出发，还要参考借鉴现有政策中发生的问题。现有的民族高等教育政策工具不均衡，过度使用供给型政策工具，缺乏环境型政策工具和需求型政策工具的使用，今后应平衡使用不同类型的政策工具。具体来说，一是要适度减少供应型政策工具的使用，适当增加环境型政策工具，同时要看到民族高等教育的市场需求，大幅度增加环境型政策工具的使用，引入社会办学，激发市场活力。二是要调整同一政策工具的内部结构，如减少供给型政策工具的人才培养，适度增加基础设施、信息服务、管理体制改革、资金投入等，从而保证内部结构的均衡性；提高环境型政策工具中策略措施和对口支援的使用频率，真正落实民族高等教育的支援建设。三是合理探索使用其他政策工具，在使用其他政策工具时要注意到与现有政策工具的适切性。单独的政策工具所起的作用很小，不同类型的政策工具合理组合才能将政策的效益最大化。因此不能局限于现有的政策工具，也要着眼于开发探索以及运用其他的政策工具。

3.提升政策工具与政策内容的适切性

从政策内容与政策工具的交叉维度来看，要增强政策工具与政策内容的适切性。一是在人才培养方面，加强需求型政策工具的使用，适度降低供给型政策工具的使用频率。人才培养是根据民族地区经济发展情况，培养高素质的民族地区建设者，应根据民族地区的经济发展的市场需求有针对性地培养人才。二是在教师队伍建设方面，适度增加需求型政策工具和环境型政策工具的使用频率，通过了解少数政府、企业、民族地区对高校教师的需求（需要知识型或技能型或者知识技能并重型师资），基于需求导向向民族院校输送相应的师资，同时加强对原有教师的培训。三是在管理体制建设方面，适度增加需求型政策工具的使用频率。在管理体制建设中，民族院校最了解自身的情况，应该多征求民族院校的建议，从需求的角度出发提出管理改革的建议。四是在组织领导方面，适度增加供给型政策工具。党和政府把握民族高等教育事业发展的方向，这就需要政府加强组织领导建设，通过强有力的组织领导为民族高等教育的发展保驾护航。