关于改进和完善财政缴存款业务的思考

宋艳

财政存款作为央行的重要基础货币，是央行实施再贷款、再贴现的资金来源，其缴存状况关系着央行实施宏观调控效果。近年来，随着经济形势的发展和转变，传统的财政存款监管模式逐渐难以适应财政缴存款管理的需要，金融机构转移、拦截财政存款的现象屡见不鲜，财政存款的转移和流失加大了央行对金融机构流动性的监测难度，影响了央行货币政策的执行效果。

一、财政缴存款业务及相关制度的发展变化

1984年，央行开始专门行使中央银行职能，将财政金库存款和机关、团体等财政性存款划为央行的信贷资金，纳入财政性存款缴存范围。同年央行印发《关于颁发各专业银行向人民银行划缴存款的范围和委托代理央行账务的规定的通知》、次年印发《关于办好人民银行委托专业银行代理业务账务以及加强缴存存款等项工作的通知》，进一步明确了财政性存款的具体范围、缴存方式及处罚规定：财政金库存款、地方财政预算外存款、部队存款、基本建设存款、机关团体存款等财政性存款属于央行的信贷资金，应100%划缴央行，城市分、支行应每旬调整一次，于旬后五日办理;县支行及其以下行处每月调整一次，于月后八日内办理。对迟缴、少缴或转移财政性存款的，每天按万分之三罚款。

1998年，央行印发《关于改革存款准备金制度的通知》，调整了财政缴存款范围，将金融机构代理央行财政存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为金融机构的一般存款。规定金融机构代办的中央预算收入、地方金库款和代理发行国债款项属于财政存款缴存范围，全额就地划缴央行，根据当年划定的各金融机构缴存款范围中对招商银行部队存款的核定及会计司《关于缴存款问题的函复》，部队存款也纳入了一般存款缴存范围。财政存款的缴存范围调整后，继续保留全额缴存、独立核算、分级办理的做法，划缴方式不变，但缴存时间由原来按旬、按月缴存调整为全部按旬缴存，旬后五日办理。对金融机构迟缴、少缴财政存款的行为，维持原处罚规定。此后30余年，央行未再就财政存款管理出台新的制度办法，基层央行对财政缴存款的管理一直沿用原有办法至今。

二、财政缴存款制度相对滞后

随着经济体制改革与发展，我国信贷资金管理方式发生了根本性改变，当前央行总量调控的信贷资金管理模式对财政缴存款监管提出了新的要求，但由于制度办法更新不及时、监管职责不明确等原因，基层央行在实际业务中缺乏抓手，金融机构办理财政存款业务过程中少缴、漏缴等不合规现象时有发生，导致财政缴存款监管体系缺乏适应性和权威性，难以满足当前央行执行货币政策、维护金融稳定的需要。

（一）制度建设滞后于社会经济体制发展

一是社会主义市场经济体制下，央行对信贷资金的管理方式由直接管理向间接管理转变，越来越重视通过实施存款准备金、利率等更具弹性的政策手段进行信贷资金总量调控，对财政缴存款的监管力度则逐步弱化，1998年之后，相关部门没有再出台系统性的财政缴存款管理制度，大大降低了财政缴存款作为货币政策工具的地位。二是随着电子支付方式的应用，财政资金管理运作机制发生了重大变化，资金管理效率不断提高，而央行没有及时跟进制定财政缴存款管理制度，原制度规定的财政存款划缴方式、划缴程序、处罚激励办法等难以适应越来越信息化、市场化的调控方式，影响了财政资金管理效率，导致制度发展与宏观调控需要脱节。

（二）财政缴存款划分原则界定不清

《关于改革存款准备金制度的通知》规定将中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项划为财政存款缴存范围，将金融机构代理央行财政存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为金融机构的一般存款。但近年来央行调整缴存款范围的文件又将待结算财政款项、地方财政预算外存款、代理兑付国债资金等纳入缴存的范围，2004年，《中国人民银行关于国库存款计付利息有关问题的通知》中也将地方财政库款、财政预算专项存款和财政预算外存款三个会计科目纳入向央行划缴财政存款的范围，且文件中并未有此前相关规定废止的意思表述。缴存款范围划分文件前后矛盾导致央行实施财政缴存款监管的政策依据不充分，难以对资金性质进行判断，影响了对财政缴存款的监管效力。

（三）金融机构会计科目调整频繁且设置不规范、不统一

一是金融机构自行设置会计科目的做法使得各金融机构在会计科目及其核算内容上存在差异，央行只能单独审核各金融机构会计科目核算内容以确定其财政存款缴存范围，大大增加了工作量和工作成本。同时金融机构会计科目不断更新使得新增会计科目不纳入缴存，或原有会计科目扩大使用范围后应缴存财政存款而未缴存现象时有发生，个别金融机构以一级科目核算一般性存款，下设二级科目核算财政存款以规避缴存，造成央行在审核会计资料时无法确认缴存数据的真实性，难以发现漏缴、少缴问题。二是现有规定中划分金融机构财政存款范围的基本原则较为笼统，基层央行只能根据自身理解核定金融机构缴存财政存款的范围，在实际核定中对有关会计科目无法准确把握，而且随着经济发展，金融机构业务持续创新，金融机构会计科目不断调整，导致央行划分金融机构财政存款缴存范围的调整文件多、时间跨度长且未对调整依据和调整标准予以明确，影响了央行对财政缴存款监管的权威性。

（四）存在成本收益倒挂现象

央行对财政存款划缴业务按金融机构划来的财政存款的全年日平均余额的万分之五计算手续费，低于对存款准备金的计息利率，甚至无法弥补金融机构进行财政缴存款管理的成本。财政存款缴存成本与收益倒挂及全额缴存财政存款的規定违背了商业银行追求利润最大化的经营目标和增强资金流动性的意愿，降低了金融机构准确区分财政账户资金性质的主动性。

（五）监管职责界定不明确降低了财政缴存款监管效率

一是根据当前规定，营业部门负责对金融机构的财政缴存款实施柜面审核及监督，主要通过审核金融机构报送的会计报表上相关科目核算的财政存款是否全额缴存来对金融机构财政缴存款进行监管，审核金融机构缴存或调整财政存款的主要依据是财政存款缴存凭证、财政存款余额表和月末日计表[1]。当前，商业银行仅在上旬提供上月月末日计表，上中旬调整时，只向央行提供自行填制的财政存款缴存余额调整表和财政存款缴存科目余额清单，不提供原始会计资料，根据金融机构填制的缴存科目余额表办理退补缴业务，退补缴金额的真实性和准确性主要取决于金融机构缴纳财政存款的自觉性、主动性，营业部门只能从形式上检验金融机构是否漏算了科目以及数值计算的准确性，无法对金融机构财政存款资金性质和流向进行实质性判断，导致柜面监督流于形式。二是监管职能部门没有建立有效的审核机制。2004年，《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》明确了对存款准备金的监管职责：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门负责存款准备金交存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。但央行未对财政缴存款监管出台专门办法，《中国人民银行法》中也没有对财政缴存款业务监督检查权的明确规定，监管职责不明确导致基层央行执法底气不足，弱化了央行对财政缴存款的监管力度。由于监管定位缺失，当前基层央行一般参照存款准备金管理规定对财政缴存款实施监管[2]，一方面金融机构为了规避缴存财政存款，存在财政账户与会计科目使用脱节现象，单方面审核会计科目或单方面审核财政账户，难以发现金融机构是否存在规避缴存款行为，在监管中对金融机构报送会计资料的依赖性也导致监管更加被动。另一方面对财政缴存款业务的监管职能横向分散在多个部门，监管部门之间信息不对称，未形成监管合力，当金融机构出现违规问题时，多头管理使得监管责任难以界定，影响了财政缴存款监管工作的严肃性。

（六）存在缴存和缴库并存现象

按照规定，金融机构待报解财政款项发生额于当日或次日上午报解央行国库，而金融机构按照旬末余额缴存财政存款，如果待报解财政款项在财政存款调整日后报解，相当于金融机构同时向央行营业部门与国库部门缴纳财政存款，造成缴存与缴库并存，金融机构需垫付资金至下一旬财政存款缴存金额调整时，降低了資金流动性，驱使金融机构将旬末财政存款资金转移至一般存款科目核算。

三、加强财政缴存款管理的政策建议

（一）加强财政缴存款制度体系建设

为保证财政缴存款政策执行效果，首先应该更新财政缴存款管理理念，摒弃落后于社会经济体制的管理模式，完善财政缴存款监管制度，根据当前财政缴存款业务特点，对财政缴存款的有关文件进行清理、补充和完善[3]，制定更加全面、具体、规范的财政存款缴存管理制度：明确财政存款的缴存范围，确定财政存款和一般存款等信贷资金划分标准;明确财政存款缴存及考核方式;明确央行对财政存款的监督管理手段及相关部门职责;规范财政存款缴存的审核内容、各类审核报表的报送时限以及报送方式等;对迟缴、欠缴财政存款行为制定统一合理的处罚办法，规范处罚依据，明确处罚主体、确定处罚标准及处罚方式，从制度层面保证缴存财政存款的准确性、及时性和全面性，保障财政缴存款监管工作的权威性和严肃性。

（二）规范金融机构财政缴存款会计科目设置

深入研究金融机构会计科目设置和使用范围，可制定会计科目统一设置的指导意见，引导金融机构合理设置属于财政存款缴存范围的会计科目，金融机构根据指导意见自行设置，或者直接出台财政存款缴存范围的统一会计科目，并明确各科目核算内容，避免金融机构使用相同会计科目核算不同性质资金等情况，以规范会计科目管理水平，有效解决财政缴存款业务中违规使用会计科目的问题，提高央行监管效率。

（三）改进对金融机构缴存财政款的激励方式

完善金融机构代理财政缴存款的激励机制，一方面加强对金融机构报送会计财务资料的监督核查，将金融机构缴存财政存款情况纳入金融机构年终评价体系。另一方面有机结合对财政存款计付手续费和利息的激励方式，适当提高对财政存款计付手续费的标准或参考存款准备金计息方式对财政存款计付利息，以增加金融机构办理财政缴存款业务的收益。

（四）完善财政缴存款监管模式

一是强化实质重于形式原则，加强对财政资金性质的审核界定，而不仅局限于审查会计科目，着力加强对财政部门和预算单位银行账户的规范化管理，与财政部门共同做好财政账户的审核工作，严格规范财政存款账户的开户和变更条件，明确财政账户核算范围，强化对财政专户使用管理的源头把控和风险控制，确保财政账户资金管理工作规范、安全、高效。二是完善会计集中核算系统，在系统中增加财政存款数据比对功能，由系统自动生成缴存财政存款划拨凭证和财政存款余额调整表，并进行缴存款金额计算，营业部门根据金融机构自行填制的财政存款缴存余额调整表和财政存款缴存科目余额清单进行账务处理后，将处理结果与系统计算结果进行比对，能够有效解决每月上中旬央行无法核对财政存款科目余额真实性的问题。三是准确界定会计、国库、货币信贷、支付结算、营业部门等对财政缴存款业务的监管职责。加强部门间协调合作与监督，建立有效的监管机制，强化各部门信息和资源共享，积极整合非现场监管资源和现场检查力量，推行联合检查制度，定期对财政缴存款业务进行现场检查，明确财政资金的来龙去脉，构建审核指导、会计核算、监督管理三位一体的监管模式。此外，央行应积极承担与财税部门和金融机构的沟通协调工作，以便全面掌握财政资金状况，提高对财政存款全额缴存的监管效率，促进财政政策与货币政策的协调配合，增强各部门及金融机构对宏观经济形势把握的一致性，保障宏观调控政策顺利实施。

（五）运用平均法考核财政缴存款

金融机构为了避免因缴存和缴库并存导致的预算收入垫资缴存情况或为了少缴财政存款，可能会在旬末将财政存款转移至其他账户以降低财政存款余额，针对这一问题可以参考《中国人民银行关于实施平均法考核存款准备金的通知》对人民币存款准备金实施平均法考核的规定，利用现代化会计核算系统，对财政缴存款运用平均法进行考核，将按旬末存款余额缴存变为按每旬平均余额缴存，央行根据财政存款日终余额的算术平均值而不是旬末余额考核金融机构缴纳财政存款。改进财政存款缴存基数计算方法能够改善当前金融机构有意或无意占用财政存款的情况，保证财政存款缴存的及时性、准确性。

参考文献：

[1]韩晓蕾.当前金融机构财政交存款管理工作中存在的问题及政策建议[J].金融会计，2016（8）：71-75.

[2]杨春雪.金融机构交存财政存款业务存在的问题及对策建议[J].吉林金融研究，2020（4）：66-69.

[3]赵守卿，吕元媛，周蜀雁.现行财政存款管理制度研究[J].时代金融，2018（17）：43+49.

作者单位：中国人民银行济南分行营业管理部