粤港澳大湾区地方政府专项债券分析、思考与展望

张贺 徐谦

自预算法修正案通过后，地方政府专项债券发行规模、地方政府债券发行量占比均在飞速地发展。本文聚焦于粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）的核心城市广州，广州专项债券余额位居大湾区之首，通过对广州全市及所属辖区地方政府专项债券募投项目发行规模、项目投向的调研分析，结合国家战略规划与区域发展特色，为大湾区专项债券项目投向领域以及申报规范提供思路。

自2014年末，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《预算法修正案》后，地方政府债券作为地方政府的合法融资方式，既是区域经济建设项目重要的资金来源，也是遏制地方政府隐形负债和稳增长重要利器;其中，地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为其子品种，占据了绝大部分的份额，是政府建设项目资金来源的有力保障。

作为国家建设的世界级城市群，大湾区在大力发展经济过程中，地方政府专项债作为建设资金的重要来源，在除港澳两大特区之外，充分体现了其重要战略地位。截至2020年末，除港、澳外的大湾区9座城市专项债限、余额占广东全省限、余额均超过60%。其中，广州市限、余额既是广东省第一，也是大湾区第一。下面，本文将着眼广州，映射全大湾区的专项债发展状况。

一、广州市场发行概况

（一）整体债务及发行概况

专项债务限、余额方面，截至2020年末，广东省地方政府专项债务限额为10177.55亿元，专项债务余额为9526.95亿元。其中，大湾区城市专项债务限额为6606.58亿元，占全省限额的64.91%;专项债务余额为5872.71亿元，占全省余额的61.64%。大湾区内除港、澳外其余城市债务限、余额情况如表1：

（二）募投项目趋势

从募投项目种类来看，在2017年以前，项目收益专项债的项目种类仅有土地储备专项债券、收费高速公路专项债券和轨道交通专项债券三种，发行规模最高也不足700亿元;而在2018年-2020年专项债的高速发展时期，专项债募投项目种类得到了极大的丰富，除以上领域外，还扩充到了保障房建设、生态环保、交通运输、社会公共服务、农林水利、防灾减灾、地下管廊、文化旅游、教育、旧城改造、医疗卫生、产业园区建设、乡村振兴共计十六类九大领域。而在2019年9月国务院颁布禁令，广州在2020年全面暂停了新增土地储备专项债的申报与发行，而其他领域均得到了长足的发展。

二、广州区域募投项目结构分析

（一）募投项目分类

2020年，广州市累计发行新增专项债项目59个，总金额470亿元。根据广州市及区级财政对具体募投项目领域划分，共投向11大类，其中发行金额最大的前5大领域是市政建设、铁路、机场、农林水利以及产业园区。前五类项目发行金额总计占全年金额的86.91%。

2020年全年，广州市共发行区本级专项债179.6亿元，除天河区外其他行政区均有发行。发行额度排名前五的分别为南沙区、花都区、黄埔区、番禺区以及增城区。前五行政区发行金额占总金额的87.02%。作为第一名的南沙区，主要投向产业园区、市政建设以及水利工程;由于其南沙自貿区万顷沙自贸港建设、大港先进制造业基地等国家级园区的建设，其用于发行产业园区专项债的金额达22.67亿元，占其区域发行金额的46.11%。发行项目方面，广州市共计新增发行专项债募投项目57个，其中市本级24个，区本级33个。发行项目数第一的依然是南沙区;在其投向的8个项目中，5个均为产业园区建设，剩余为铁路、轨道交通以及污水治理。

三、广州主要地区专项债募投项目分析与思考

相比起专项债务限额，广州市的专项债发行额度还存在差距。2020年，广州市专项债务余额为2229.45亿元，专项债限额为2548.98亿元，当年专项债限额使用率达87.46%，尚剩余319.53亿元空间。未来广州市地方政府专项债还存在着极大的新增空间。本文结合广州地区专项债申报历史、现状以及未来发展规划，针对还存在大量发行空间的区域为未来专项债项目申报方向提供思路：

（一）市本级

2020年全年，广州市本级专项债募投项目以基础设施为主，铁路、机场、市政设施均涉及;而在农林水利项目方面，由于其具体项目主要为大湾区污水联合防治，尽管截至目前相关政府部门并未发布污水联合防治行动公示，但根据十四五规划全面提升环境基础设施，推进城镇污水管网全覆盖的目标，也将是未来专项债投向。

（二）越秀区

2020年全年，越秀区以保障性住房为主，具体投向均为加强补短板项目。根据广州市、越秀区政府工作报告显示，接下来的工作重点中，在保持保障性住房项目以统筹推进城市更新改造进程之外，生命健康产业园区建设、文化和旅游消费集聚区建设均可通过发行产业园区以及文旅专项债解决部分资金来源。

（三）天河区、海珠区

2020年全年，天河区并未新增专项债募投项，海珠区募投项目均投向医疗卫生;截至目前，2021年专项债项目两区均仅有城市更新补短板项目，情况与越秀区类似。建议结合两区未来重点工作，建议在未来可考虑新增申报医疗卫生（包括养老设施）、生态环保类型项目。

（四）花都区

花都区由于承担了城轨（广清城轨、广州东环城际等）、铁路（广州北站）、机场（新白云国际机场）的交通枢纽职责，因此2020年的专项债发行量较大，达到了38.81亿元，其中32.13亿元为以上交通枢纽建设项目所需，剩余6.68亿元专项用于总部经济集聚区建设。由于花都区政府将“智造立区、枢纽强区”作为未来5年的工作重点，因此未来花都区的专项债项目申报重点仍集中于机场、铁路、道路等交通枢纽基础设施建设项目。

（五）番禺区

番禺区跟花都区类似，2020年新增发行的21.9亿元专项债投向项目均为交通基础设施建设。未来专项债申报领域还可增加产业园区建设，以推动打造千亿级汽车制造业产业群的战略目标。

（六）南沙区

2020年南沙区项目募投方向在第二部分已进行分析，在此不再赘述。未来南沙区的专项债项目应仍聚焦于产业园区、交通基础设施领域，以完成推动“三区一中心”的建设与链接。

（七）黄埔区

2020年，黄埔区涵盖了交通枢纽、生态环保、产业园区建设领域。结合黄埔区未来5年工作规划，未来黄埔区专项债申报领域有总部经济集聚区建设（广州科学城建设）、产业园区（广州国际生物岛）、教育（黄埔大学筹建）、交通枢纽（地铁7号线二期、5号线东延段、沙鱼洲隧道建设）等领域。

四、广州地区专项债项目展望与建议

地方政府专项债募投项目的申报对区域经济建设、科技发展、民生都有重大意义。且以专项债券撬动募投项目规模作用给区域建设腾出了更多的发展空间。因此，要更加充分地发挥专项债效用，做好募投项目的规划与筛选，同时提高申报过程中的专业性，进一步提升地方政府专项债的申报成功率，让专项债更好地服务城市、服务人民。

根据调查发现，广州市存在不少地区项目申报成功率较低，甚至个别区尚不足10%的情况;同时通过对广州地区募投项目的”一案两书”进行深入研习，发现普遍存在募投项目方案不够具体、项目自平衡测算粗糙等情况。针对以上问题提出以下建议：

（一）高度重视专项债审核，高质量完成“一案两书”

地方政府专项债项目申报流程由两部分组成：一是项目入库。各地区从区、县、镇级开始，要根据国家政策方向和行业发展需求，梳理项目清单，完成项目前期工作，包括可研报告、土地及规划意见、设计批复等材料的编撰，并获取发改委立项批复。二是债券的申报发行。在项目申报通过进入项目储备库后，各级发改委、财政将按照申请当年的政策投向领域、债务限额等要求进行筛选，纳入当年财政预算及债券额度安排。项目申报主体需要聘请第三方机构进行各项评估工作。最终出具“一案两书”，即专项债的实施方案、融資自求平衡专项评价报告以及法律意见书。

申请专项债额度前，还需在发改委进行立项。因此，在进行项目申报前期，务必保证项目的前期准备工作已经到位，如区域城市更新补短板项目，要提前完善可研、用地、环评报告，办好征地拆迁等手续，以免影响专项债项目申请进度。

（二）准确理解项目准公益性，确保测算合理

一是具有一定收益的公益性项目，不可以是完全公益项目或可通过市场化融资项目;二是项目收益需全程自平衡;三是必须是政府投资项目。因此，在项目申报时应注意区分，项目收益类型、项目收益测算、项目业主均需认真核实，尤其是捆绑项目，务必核实每一个单独项目，以免因个别子项目问题影响整体项目申报。

项目申报过程中，难度最高的是如何对项目预期收益进行测算以保证项目收益覆盖债券本息。因此在测算过程中，一要保证利息覆盖倍数达标（一般均大于1.1倍，在1.3到1.4倍最佳），以满足项目收益自平衡的标准;二要考虑未来的经济因素影响，如供水电项目，收取的水电费极有可能会随着经济发展而上涨，故应以一定增幅测算收益，最大限度测算预期收益，为项目测算增加优势。

（三）及时按照要求精准录入系统，增加通过概率

专项债的所有项目均需录入发改委的国家重大建设项目库中，并编制“一案两书”。经广州地区项目申报情况调研发现，在录入国家重大建设项目库时，存在大量的元素填报不准确、不完整问题;而在对广州市专项债募投“一案两书”的深入研习发现，存在大量的项目内容不够完整、项目收入来源不够明确、项目预期收益测算不够精细或科学等问题。以上问题若在省级以下发改委审核过程中被发现，还有机会修改;一旦进入国家发改委进行审批，凡是上述问题均不再有调整机会，便导致原本符合专项债发债要求的项目被否定。故在项目填报过程中，要审慎填报，务必将填报元素、内容、格式均完善，以增加通过项目比例。

（四）严格使用专债资金，降低合规风险

专债资金要严格按照信息披露文件规范使用。根据《加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严谨用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、产业项目以及房地产相关项目。严格资金使用，降低后续财政部地方监管局等监管部门的审计风险。

（五）把握国家重点支持领域，夯实项目储备基础

在进行项目规划及初筛过程中，要紧跟时代发展方向、符合国家发展路径;做好对国家、区域的宏观经济政策发展方向的深入研习，以十四五战略规划为导向，紧跟财政部、发改委下发关于专项债资金需求指引，并以省、市、区政府工作报告与规划为落脚点，投向符合国家政策与未来发展的领域。如2021年，根据财政部、发改委联合下发的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，当年新增专项债券应重点应用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程九大领域，因此在区域项目规划时，以此为基础，结合区域内建设重点方向申报项目是最好的选择。

参考文献：

[1]夏诗园.地方政府专项债券特征、优势及问题研究[J].西南金融，2020（08）：52-62.

[3]李秀笑，浅析地方政府专项债券项目收益与融资自求平衡评价思路及方法[J].中国工程咨询，2021（10）：77-78.

[4]张贺.全面推进乡村振兴背景下数字普惠金融对我国西部经济增长的影响[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2021，38（5）：55-62.

[5]李超，程强.我国地方政府债券发行的新特征及发展建议[J].债券，2019（6）：22-24.

[6]杨帆.地方政府专项债券的主要问题及政策建议[J].中国物价，2019（7）：54-55.

作者单位：张贺，国家发展和改革委员会国家信息中心应用经济学（金融学）博士后，经济学博士，高级经济师;徐谦，广州银行投资银行部，纽约大学管理学硕士