以平衡且充分的区域协调发展视角探讨共同富裕

马微波 钟仁耀

当下我国东中西部地区在经济发展、基础设施投入、区域教育、生态环境保护、市场发育水平等领域的发展水平存在较大差距，区域发展不平衡不充分问题较为突出。2012年，习近平总书记在广东考察工作时就已指出，“实现城乡区域协调发展，不仅是国土空间均衡布局发展的需要，而且是走共同富裕道路的要求”。以重大区域发展战略为引领，深入实施区域协调发展战略，尊重地区发展差异的客观规律，发挥各地区动态比较优势，建立优势互补、高质量发展的区域经济布局，加强区域协同和联动，推动更加平衡、更加充分的区域协调发展，是实现共同富裕的内在要求和重要举措。

一、宏观背景：缩小区域差距是共同富裕的主攻方向之一

改革开放以来，我国区域发展差距经历了从快速上升到稳中略降的演变，但目前仍然存在东西差距和南北差距问题。我国区域经济战略布局经历了三个阶段：均衡发展阶段、东部发展阶段、区域协调阶段。为了缩小区域差距，我国自1996年“九五”计划开始引导区域协调发展，通过一系列财政、投资政策推动中西部地区发展，全国各省 GDP 规模的最大与最小值的比值也自20世纪90年代最高106倍逐渐收敛至2020年的58倍左右，东部地区GDP占比自2005年的55.5%缓慢降至2020年的51.9%附近，同期中部和西部地区的GDP占比分别自18.8%和17.1%升至2020年的22.0%和21.1%，但东北地区经济总量占比持续下行，自 8.6%下降3.6个百分点至2020年仅有5.0%[1]。新发展格局下，为实现共同富裕，区域发展政策引导将逐渐从“促进先富”到“带动后富”“协调兼顾”转变。在此背景下，弥合区域发展差距仍将是未来区域协调的重点方向，一方面，更大力度地支持落后地区的经济发展和公共服务供给水平的提升；另一方面，在支持相对富裕地区高质量发展的同时，引导其积极参与对欠发达地区的扶持工作，最终实现各地区之间的高质量协调发展。

二、区域协调发展的困难与挑战

一是部分区域的发展尤其是西部仍然面临着较大困难。虽然从2006 年起，西部地区经济增长开始高于东部地区，但由于西部地区经济总量基数偏低，二者之间的绝对差距仍在不断拉大。首先，在农业方面，西部地区土地广袤，但是土地自然生产力较低，东部地区耕地面积虽然相对较小，但灌溉条件便利，单位面积费用投入高。所以东部地区的农业用地的经济效益依旧高于西部地区。其次，工业差距较为明显。改革开放后，东部沿海地区凭借对外开放的区域优势，较早地接受了国际上的产业转移，发展了相关的轻型工业。2000 年后中国启动了新重化工业阶段，市场竞争导致了重工业东迁，而2000年后重工业对中国人均GDP增长的影响已经超过轻工业的影响。再者是服务业的差距。东西部第三产业的差距主要由工业差距所起，因为东部地区发达的工业直接拉动服务业，工业发达导致高工资也使东部地区的购买消费能力大于西部，带动批发零售业、房地产业、餐饮业等第三产业的发展，多重因素影响下，服务业已经成为东西部发展差异最大的区域[2]。

二是区域经济分化态势明显。其中，东部沿海发达省市在转型中发展，率先适应和引领全国经济新常态发展;中西部一些地区则在发展中转型，经济新常态特征已初露端倪但还不很显著;而东北等老工业地区仍在转型与发展的“两难”中停滞不前，尚未真正进入发展新常态[3]。

三是在城镇化进程中，虽然大城市的经济实力不断增强，地域辐射扩散能力日益扩张，在人口流动、产业联系等方面逐渐打破行政分割，形成了长三角城市群、珠三角城市群等区域经济增长极，但是仍然存在着城市间协同发展体制机制不健全、分工协作不足、低质同构现象严重、交通设施通达度有待提高等问题。

三、区域协调发展存在问题的成因分析

（一）内生增长动力存在差异

不同区域经济的内生增长动力存在差异，经济发展主要依赖投资、消费、进出口三家马车[4]。目前东部地区城市和农村居民消费显著高于中西部地区，消费驱动经济增长动力强，但中西部消费不足。相比较而言，长三角和珠三角等城市群已经形成了新的增长动能，以“速度变化、结构优化、动力转化”为核心的经济轮廓日益明显。但东北地区，新的增长动能尚未形成而老的动能乏力衰退，使得经济持续增长态势难以为继。其核心原因归于各项体制、机制障碍使得区域内的经济因素难以合力，市场配置资源的职能受到限制。市场力量的有限损失了资源的配置效率，造成巨大的浪费。

（二）各区域尚未形成全方位、全过程、常态化的开放互动和协作共享的分工格局

各区域存在着地方保护、行政分割与区域分治现象，政府依然发挥着较强的获取资源和调控经济秩序的作用，这不仅无法激发经济外部性，还可能给各部门的区域规划带来矛盾激化、地区间过度竞争、公共资源浪费等问题[5]。经济区内的不同区域的不配合，导致规模经济优势和地区比较优势无法发挥。此外，人口经济活动与产业分布严重失衡，一些沿海地区核心区拥有密集的产业分布和充足的就业岗位，然而劳动力供应很不充裕，而中西部欠发达地区虽具有丰富的劳动力资源，却因缺乏支撑产业，就业岗位严重不足。这种人口分布与产业分布的不相匹配使得劳动力资源和就业岗位在空间上失衡和分离，进而出现大规模的劳动力要素流动，导致地区经济过密或过疏。各区域间互联互通水平不高，也制约了区际资源要素的自由流动。这些因素都影响了区域整体经济效益，成为区域经济差距居高不下的原因。

四、实施区域协调发展的有效路径

新发展格局下实施区域协调发展战略需要以破除区域不平衡不充分发展为主要目标，将以人民为中心的新发展思想和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念融入具体路径中。

(一)加快推进区域协调发展战略精准落地

当前，城市群、都市圈、中心城市、主体功能区、四大板块等多元层次主体成为区域发展的重要载体，需要综合考量各主体的比较优势，精准制定发展目标和战略。首先，构建多中心的都市圈结构，增强中心城市和城市群承载力，发挥更大的带动作用。着重发挥京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角等城市群合理配置资源和要素的作用，构建国家级创新平台，形成国家级增长极，引领新发展格局下区域高质量发展[6]。其次，精准确定不同区域在新发展格局下的定位和发展重点。对于各区域中心城市，要在合理细化各等级的基础上确立功能定位和发展导向，引领发达地区的中心城市向国家中心城市攀升，而相对落后地区的中心城市向高质量发展的区域中心城市发展。再次，合理配置数字经济要素，打造区域发展新优势。鼓励经济发达的城市群、都市圈、中心城市以及东部地区带头发展数字经济，增加数字创新力度。其他地区要积极融入数字经济新业态，促进数字技术与实体经济的深度融合，推进地区产业数字化转型。最后，合理分工多元层次主体在国内国际双循环中的功能。经济发达的城市群、都市圈、中心城市以及东部地区发挥好参与国际经济循环和构建国内大循环的核心作用，大力发展外向型经济，示范引领供给侧改革，以高质量供给适应新需求。

(二)加强区域多元开放联动，优化国土空间布局

以国内大循环为主，推动形成强大国内市场，必须要畅通区域经济循环，加强区域多元开放联动，优化国土空间布局。首先，要畅通发达地区和欠发达地区的经济循环。从资源禀赋来看，发达地区在市场、人才和技术等方面具有比较优势，而欠发达地区的原材料和资源能源丰富，可以采用开展多元化的经济合作以实现发达地区与欠发达地区的开放联动，共建产业园区和资源加工基地等方式，促进发达地区产业布局的调整以及欠发达地区产业的转型升级。其次，发挥城市群、都市圈、中心城市在优化国土空间布局中的战略支点作用，引领带动乡村建设，支撑区域高质量发展。在乡村振兴和新型城镇化建设中，各区域要坚持城乡一体化协调发展的原则，要优化空间发展布局，把城市和乡村放在一个系统中加以考虑，全面规划，协调好不同规模城市以及集镇和乡村的发展。

(三)健全区域多元协调机制，切实增进民生福祉

破除区域协调发展中的体制机制障碍，首先要确保市场准入负面清单制度的公平性与统一性，致力于构建统一开放、竞争有序的商品和要素市场，推动土地、资本等传统要素和数据等新型要素资源的市场化改革，建立全国市场调节机制下的建设用地指标机制和大数据交易中心。其次，提高各个地区公共服务均等化水平。公共服务基础设施资金投入不足，会进一步拉大公共服务基础设施存量和增量上的差距。面对这一现状就需要政府制定多元化的融资政策引导社会资金投入到教育、医疗卫生等公共服务基础设施的建设中来，提高不同地区尤其是城乡间基本公共服务均等化水平。再次，进一步完善区域均衡的财政转移支付制度和区域生态补偿制度。政府应加大均衡性转移支付力度，并对环境保护政策实施所形成的增支减收给予补偿，通过建设项目、财政转移支付、财政补贴和税收方式，实现对生态涵养区的生态补偿。开放联动机制的关键之处在于改革户籍制度，促进稳定就业的欠发达地区的农民工能够在发达地区实现市民化，实现发达地区和欠发达地区在产业布局、就业岗位和人口分布的适应匹配[7]。应该坚持调整城乡利益格局和放宽户口迁移限制的“双轨路径”,剥离户籍背后的利益捆绑、加快推进公共服务均等化、强化户籍领域的法治程度,未来坚持以人为本,追求迁徙自由和公平待遇。

五、结语

立足于我国区域不平衡不充分发展的现实基础，要充分识别各地区比较优势，走合理分工、优化发展的道路，精准制定差异化的指导政策。同时，要消除体制和政策壁垒，推动生产要素在地区间合理流动，对产业转移进行科学论证，分步骤地引入产业，使产业转移能够跟该地区的发展水平与资源禀赋相适应，逐步引导地区间形成良好的产业分工协作关系。此外，将新发展思想融入实现区域协调发展具体路径中，加快构建高水平社会主义市场经济体制，完善政府调控和兜底作用，缩小区域基本公共服务等方面的差距，扎实推进共同富裕。