保障创新驱动发展战略实施加速实现高水平科技自立自强——新修订的科学技术进步法呈现新思路新变化

◎ 本刊记者 蒋向利

2022年1月1日，修订后的科学技术进步法（以下简称科技进步法）正式施行。在我国加快实现高水平科技自立自强的大背景下，此次修法聚焦各界目光。

2021年12月20日，十三届全国人大常委会第三十二次会议在京开幕，科学技术进步法修订草案（二次审议稿）提请审议。在十三届全国人大常委会第三十二次会议第一次全体会议上，全国人大宪法和法律委员会副主任委员丛斌在作草案审议结果的报告时提出，此次修订集中在激发科研人员创新活力、加快战略人才力量建设等方面，吸收采纳14项主要修改意见。

1993年颁布施行，2007年第一次修订，时隔14年后，科技进步法完成第二次重大修订。站在“两个一百年”的历史交汇点，此次修订深意何在？与2007年第一次修订相比，有什么新提法新变化，意在解决哪些阻碍科技进步、制约创新的老难题？相关专家对此进行了解疑释惑。

“此次科技进步法修订，是在新的历史起点上，为保障实施创新驱动发展战略、实现高水平科技自立自强而进行的一次全面修订，为实现步入创新型国家前列、建设世界科技强国的战略目标提供法律基础和保障。”作为科技进步法起草组的核心成员，科技部科技人才交流开发服务中心副主任、研究员陈宝明如是阐释修法意义。

全国人大常委会委员、国务院发展研究中心研究员吕薇告诉记者，当今世界正经历百年未有之大变局，直面新发展阶段，我们需要通过创新促进发展方式的转变，科技事业发展也急需修订完善科技进步法。

“本次修订通过新增设立单独章节的方式，重点从基础研究、区域科技创新、国际科技合作和监督管理等方面全面升级我国科技治理体系。”中国科学院科技战略咨询研究院研究员肖尤丹说，新版科技进步法不仅将党和国家的创新论断和创新战略固化为法律规定，如将科技自立自强作为国家发展的战略支撑等写入法律。同时，将国家创新体系建设调整为科技进步法的制度主线，在总则部分新增创新体系建设专门条款。

明确超前部署的技术研究范围

就贯彻落实习近平总书记对科学技术进步工作新的重要指示，丛斌表示，二次审议稿增加4项规定：支撑实现碳达峰碳中和目标；中长期科学和技术发展规划、科技创新规划应当明确指导方针，发挥战略导向作用，引导和统筹科技发展布局、资源配置和政策制定；国家培育具有影响力和竞争力的科技领军企业，充分发挥科技领军企业的创新带动作用；建立健全以国家实验室为引领、国家重点实验室为支撑的实验室体系。

值得一提的是，二次审议稿第七条采纳了常委会组成人员关于“超前部署的范围应当集中在重大基础研究、有重大产业应用前景的前沿技术研究和社会公益性技术研究”的建议。

基础研究单列成章

值得关注的是，此次修订强调加强基础研究、激发科研人员创新活力，以及减轻科研人员事务性负担。

中国科学技术法学会名誉会长段瑞春表示,科技进步法于1993年颁布时曾将“基础研究和应用基础研究”列为第四章,2007年第一次修订时将该章融入了其他章节之中。但是近年来的实践发现,基础研究是科学技术发展的先导,从0到1的原创能力不足,是我国和发达国家的差距所在。“这次修订把基础研究独立成章,十分及时、重要。”段瑞春说。

“将基础研究单独成章，反映了我国科技发展的阶段性特点和战略需求。”作为科技进步法起草组的核心成员，科技部科技人才交流开发服务中心副主任、研究员陈宝明坦言，我国步入创新型国家行列，但基础研究短板日益明显，越来越多的科技发展前沿领域或“无人区”探索，需要强大的基础研究支撑，我们亟待补齐科技创新链条中的源头短板。

国务院发展研究中心研究员吕薇则抛出数据说话：长期以来，我国基础研究投入长期徘徊在5%左右，2020年提升到6%。与发达创新型国家基础研究投入占15%～20%相比，差距较大。

陈宝明剖析称，通过立法，主要解决基础研究投入不足、基础研究发展不全面、支持基础研究机制不稳定、基础研究人才不足，以及相关评价、激励机制不完善等问题。

“设立基础研究专章，体现了新时期推进高质量发展、增强原始创新能力的要求。”吕薇解释说，修订后的科技进步法加强了基础研究的规划和部署，推动基础研究自由探索和目标导向有机结合；鼓励基础研究主体多元化，特别强调高等学校要加强基础学科建设和基础研究人才培养，增强基础研究自主布局能力；基础研究投入机制，主要以国家财政为主给予稳定支持，并强调自然科学基金在支持基础研究中的作用。同时，鼓励企业和社会力量加大投入，进一步提高基础研究占研发支出的比重。

在肖尤丹看来，新版科技进步法将基础研究单独成章并置于第二章的位置，并不是简单将基础研究、技术开发与成果转化按照线性的创新逻辑割裂开来，而是彰显了科技立法整体思路从“以技术为主”回归“以人为本”。

增加应用研究论述

针对备受关注的应用研究与成果转化，大修后的科技进步法又有什么新提法，与促进科技成果转化法又是怎样的关系？

对此，陈宝明解释说，科技进步法是科技领域的基本法，包含了科技创新的全链条；而科技成果转化法是专门对科技成果转移转化进行规范和促进的法律。

“修订后的科技进步法大幅增加了关于应用研究的法律规定，提出促进基础研究与应用研究、成果转化融通发展，完善共性基础技术供给体系等。”陈宝明说，这些都是时代发展的新要求。

具体到成果转化，陈宝明则认为，科技进步法与科技成果转化法是相衔接的。“推进知识产权归属和权益分配机制改革要求，以及技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，都按照科技成果转化有关规定执行。”他说，这些条款都将最新的改革实践上升为法律，有利于深入推进成果转化工作。

肖尤丹认为，修改后的科技进步法，将“应用研究与成果转化”设为专门章节，弥补了技术攻关组织与保障的法律制度空白，并且，将探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权写入法律之中。

减负激励保障同步推进

修订后的科技进步法特别提到，减轻科学技术人员项目申报、材料报送、经费报销等方面的负担，保障科学技术人员科研时间。不仅如此，国家还鼓励科学技术人员自由探索、勇于承担风险，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。

“减轻科研人员事务性负担成为推进科技创新的基本要求。通过立法简除烦苛、保障科研时间，不仅为科研人员开展科研活动提供基本保障，也为相关政策实施提供法律依据，便于进一步明确要求、保障实施。”陈宝明直言，如果科研人员不能将主要时间、主要精力用于科研，即便再加大投入、提高激励等，这些举措也都将是无效的。

对此，吕薇深有感触地说，新版科技进步法将近些年科技领域“放管服”改革的好经验好做法上升为法律，如简化各种管理流程和手续，减少科研人员不必要的负担。同时，也提出了今后需要努力的方向和原则，落实还有待进一步细化。

在为科研人员松绑减负的同时，修订后的科技进步法也建立了激励机制、保护机制和约束机制。

“一方面，国家鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、企业等采取股权、期权、分红等方式激励科学技术人员。”吕薇说，另一方面，为了保护科研人员的科研能动性和自由探索积极性，规定禁止以任何方式和手段不公正对待科学技术人员及其科技成果，并建立勤勉尽责的免责机制。

陈宝明认为，对于科学技术人员来说，激励和权益保护是必不可少的两个方面。通过激励，使科学技术人员贡献越多、收益越大，建立正反馈机制，不仅促进科学技术人员提高科技创新积极性，更是对其做出贡献后的权益保护。

“从另一个角度而言，由于在现代科技管理体制下，很多权利的行使应充分尊重单位自主权，但也可能致使科学技术人员受到利用职权而产生的打压、排挤、刁难等。”陈宝明表示，从法律上来说，在尊重科学技术人员自主权的同时，防止他们受到不公正的待遇，不但是对科学技术人员的权益保护，也是对单位自主权的一个制衡。

探索赋予科技人员成果所有权制度

科技领军人才等战略人才对于实现关键核心技术重大突破具有重要作用。二次审议稿增加规定：国家加快战略人才力量建设，优化科学技术人才队伍结构，完善战略科学家、科技领军人才等创新人才和团队的培养、发现、使用、评价机制，实施人才梯队、科研条件、管理机制等配套政策。

为充分调动广大科学技术人员的积极性，二次审议稿增加规定：国家鼓励科学技术研究开发机构、高等学校、企业等采取股权、期权、分红等方式激励科学技术人员。

为促进科技成果转移转化，加大职务科技成果权属改革力度，二次审议稿增加规定：国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度。

此外，将技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取，从“视同科学技术成果转化，依照法律规定办理”修改为“按照科技成果转化有关规定执行”。

立法鼓励女性科技人员发挥更大作用

2021年7月，科技部等13个部门印发《关于支持女性科技人才在科技创新中发挥更大作用的若干措施》。

为鼓励女性科学技术人员发挥更大作用，二次审议稿增加规定：各级人民政府和企业事业单位应当完善女性科学技术人员培养、评价和激励机制，关心孕哺期女性科学技术人员，鼓励女性科学技术人员在科学技术进步中发挥更大作用。

此外，为减轻科学技术人员事务性负担，给科学技术人员潜心科研提供服务和保障，二次审议稿增加规定：科学技术行政等有关部门和企业事业单位应当完善科学技术人员管理制度，增强服务意识和保障能力，简化管理流程，避免重复性检查，减轻科学技术人员项目申报、材料报送、经费报销等方面的负担，保障科学技术人员科研时间。

再度大修后的科技进步法的变化和亮点

相比于2007年第一次修订，时隔十四年后的再度大修又有哪些变化和亮点？

吕薇介绍，与2007年版科技进步法相比，这次做了较大幅度的修改，由原来的8章75条改为目前的12章117条，增加了基础研究、区域科技创新、国际科学技术合作、监督管理四章，其余章节亦有较大改动。

“科技进步法修订的最大亮点，是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面构建了面向新时代发展需要的科技创新治理架构，把自上一次修订以来，我国及世界在科技创新领域进行的实践探索和科技创新发展趋势所提出的治理需求进行了集中体现。”陈宝明说，不只是在篇章结构上体现为增加了一些新章节，事实上，变化在通篇都得到了体现，对科技发展的前沿问题进行回答，对科技发展新趋势可能带来的新挑战进行回应，对未来的科技创新治理机制及规则进行了架构。

“如果说2007年第一次修订，在国家科技治理体系法治化上实现了政府与市场功能关系的再定位。那么，这次修订在维持现行法确定的法治化框架稳定的基础上，进一步实现了基础研究在创新体系中核心地位、央地关系重塑、国内国际并重、发展与安全统筹的更大升级。”肖尤丹表示，同时，系统增加了规制科技创新应用可能产生负面影响的安全机制，有利于厘清长期影响我国科技创新发展的关键性制度关系。

以创新为主线，完善科研人员创新免责制度；重视以人为本，首次将违反《进步法》人才保护规定的行为纳入法律责任的范围；设立“监督管理”专章，首次将科研诚信失信记录、财政科技资金绩效管理制度、设立国家科技伦理委员会和禁止学术论文买卖、代写、代投等监管规则写入国家法律。

肖尤丹认为，这次的修改“并非局部性调整，而是立足新时代科技创新法律制度发展而进行的全面性、系统性修改，其修改强度和规模甚至不亚于一次重新立法”。

谈到此次修订的突出亮点时，陈宝明特别提到了新技术应用治理的例子。他认为，科学技术研发和应用对经济社会发展及人民生产生活带来的潜在影响是社会日益关注的重要问题之一，对这个问题的处理既关系到能否破除科技创新发展的阻碍，又关系到能否对新技术应用进行适当规制，从而创造有利于其发展的社会环境。

“新修订的科技进步法规定，国家鼓励新技术应用，按照包容审慎原则，推动开展新技术、新产品、新服务、新模式应用试验，为新技术、新产品应用创造条件。”陈宝明指出，同时对发挥政府采购在推动创新产品进入市场中的作用进行了规定，对科技伦理的治理体系进行了构建，提出完善科技伦理制度规范，防范新技术研发和应用带来的伦理问题。

为创新驱动发展提供法治保障

“本次修订是事关创新驱动发展战略实施和科技强国建设长期性、系统性的制度设计，也是系统落实习近平总书记关于科技创新系列重要论述的重要举措。”中国科学院科技战略咨询研究院研究员肖尤丹说，修订也集中展现了党的十八大以来科技体制改革的成功经验，是攸关我国科技事业和科技界长期发展的里程碑事件。

吕薇解释说，科技进步法是科技领域的基本性法律和上位法，也是促进法。此次修订充分体现了党的十八大、十九大以来的科技创新战略部署，而且将2006年实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》以来，我国科技体制改革取得的好经验好做法，以及出台的一系列政策，以法律形式予以体现。

在陈宝明看来，科技进步法的修订，既全面继承和固化了我国在科技创新领域进行的改革探索和实践，建立和完善了国家创新体系以及科技创新的治理结构，又对科技创新发展进行了前瞻性部署，为重大科技创新任务实施、实现建设世界科技强国的战略目标提供了制度保障。

“此次修订还坚持问题导向和需求导向，对解决一些现实问题提出了有针对性的条款。”吕薇说，比如科技人员激励机制、经费自主权等都写进了法律里，并且对科技伦理道德问题都有所规定。