高校科研经费内部控制影响因素研究

梁飞 芮航帆 王旭彤 （南京航空航天大学 江苏南京 210016）

一、引言

2018年5月，习近平总书记在中国科学院、中国工程院两院院士大会上指出，进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构，广大科技工作者要矢志不移自主创新，坚定创新信心，着力增强自主创新能力。2020年5月，李克强总理在科协、科技界联组会议上强调，科技兴、国家强、人民安，要提高基础研究水平，深化科技领域“放管服”改革，为科技人员潜心探索松绑减负。根据国家统计局统计数据，2017—2019年三年期间，我国高校科研经费支出达4 057.08亿元，高校基础及应用研究经费支出呈逐年上涨趋势。在国家加大对科研经费投入力度的同时，如何创新科研经费内控管理体系，实现“放管服”有机统一，是保证科研经费发挥最大效益的重要课题，也是本文探索研究的主要方向。国家对科研经费的内控管理也非常重视，2016 年4月，教育部印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅［2016］2号，以下简称《指南》）对高校科研经费加强管理。随着《指南》的颁布实施，国内高校开始加快探索建立高校科研经费内控制度，这对于杜绝腐败滋生、推动高校科研业务活动规范运行具有重要意义。然而，由于多数高校没有根据《指南》要求建立健全内控体系，高校科研经费内控较为薄弱，给科研经费违规支出留下了可操作的空间。部分高校科研经费内控“失控”和缺失，加上财务管理存在漏洞，不但损害了国家的科研资源，还使从事科研活动的团队面临巨大的法律风险，如何建立健全内控体系，实现制度、系统及第三方监督相结合的内控运行机制，是值得探讨和深入研究的课题。

二、高校科研经费内部控制研究成果回顾

在推行内控建设过程中，国内许多专家、学者对高校科研经费的财务内控进行了研究。冯娟（2018）认为新阶段科研经费管理存在预算编制缺乏科学合理性、科研项目执行力度不够、部门之间缺乏有效沟通和科研管理缺乏有效激励机制等问题。邬敏燕、张剑青（2015）对高校科研经费管理过程中受托责任及存在的风险进行了阐述，提出采取预算绩效评价和信息公开监督加强对科研经费进行有效监管的建议。刘俊贵、张丽英、高珊珊（2016）建议实施科研经费内控信息化建设，将内部控制内嵌于信息化系统之中，进一步规范加强内控制度建设。姚宇（2016）分析了当前高校内部控制的框架，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五大要素，认为它们之间相互关联又彼此制约。金娜（2018）从内控视角分析了独立学院科研经费管理存在来源渠道众多、预算编制缺乏合理性、使用缺乏有效控制、资产管理责任不清等问题。李丛（2018）认为可以主要从改善科研内控管理环境及建立完善的内部沟通机制入手，加强对科研经费的内控。杨雯钧（2019）提出需有效地优化科研项目资金管理，加强项目资金预算编制、使用、验收管理，从而提升科研项目经费的利用率。郭菲（2020）提出建立科研财务一体化协同管理模式，通过推行科研财务全生命周期协同管理和监督平台实现对科研经费的模块化管理。杨文静、谢春红（2020）从单位和业务双层面分析阐述高校科研经费管理存在的风险点，认为要通过科研经费全过程管理，从优化内控环境、全面风险评估、加强科研信息沟通、严格科研经费审计监督等方面完善内控建设。张瑞元（2020）认为高校财务与科研部门信息共享能力不足，这使得科研经费报销难、报销繁，提出建立科研财务云平台，通过将科研数据与财务数据整合，串联起经费行动轨迹，从而满足财务服务和监管需求。齐天、李学伟、李静（2020）认为高校内控风险在于经费管理力度不足及科研资产管理模式较为粗放，应通过组建多部门专家组成的预算审核小组对科研经费预算进行全过程监管，并后续成立专门联合机构对经费使用情况进行审计监督，以满足科研经费内控要求。张颖萍、张琳梓（2021）认为可以通过构建业务模块，打造相应信息系统方式实现财务与业务部门数据共享，从单位和业务双层面推进内控建设。

通过分析发现，现有成果多立足于探讨解决某个高校或某个点出现的内控问题，较少论述影响科研经费内控深层次的影响因素，另外，虽然基于信息技术的快速发展，绝大多数研究都认识到并提出运用信息系统解决内控信息共享和监管问题，但是对如何具体地运用信息系统进行经费监管、信息系统监管与外部监督等影响因素之间关系缺乏具体论述。因此，本文将对高校科研经费内部控制的影响因素进行探讨分析，并将分析结果与高校实践结合，探索完善规范的高校科研经费内控制度，以更好地促进高校财务管理水平的提高。

三、科研经费内部控制影响因素分析

科研经费内部控制，是指高校为了规范自身科研业务活动，以更有效地开展科研活动，规避腐败风险，而实施的自我控制、自我调整的一系列方法和措施的总称（以下简称科研内控）。基于国内高校内控建设研究进展，本文在挖掘现有文献基础上，立足高校实际，认为高校科研内控建设受控制环境、内控人力资本、风险动态评估、信息交流共享、内部监督五个因素的影响。

（一）控制环境

控制环境包含高校财务治理环境、舆论环境等内容，是科研内控建设的“大脑中枢”，所有内控执行的方式、手段，需要由中枢发布指令，指挥各个部门去执行、推进，其重要性不言而喻。财务治理环境主要涵盖高校科研内控执行政策文件、内部制约制度（例如“三重一大”决策制度），舆论环境则是指高校教师员工尤其是领导层对科研内控的重视、认识程度。

虽然财政部、教育部先后下发了多个指导性政策文件，但部分高校仍存在业务规章流程简单、部分科研风险岗位制度流程缺失、内控执行督促及激励制度缺乏等问题。此外，如果高校管理层对科研内控的重要性把握不足，对于《指南》缺乏了解，或者虽然了解但存在“实施科研内控是给财务上枷锁，会降低工作效率”等错误认识，这将会导致虽然有相应的制度可依托执行、但是缺乏执行的动力和持续力，科研内控建设终将流于形式，没有真正意义上起到内部制约的作用，也不能发挥财务管理的监督职能。

师生员工对科研内控制度的认识和了解程度，也是控制环境中较为重要的一部分，对科研内控重要性认识不够或对科研经费管理认识肤浅，可能会使师生对科研内控执行有抵触情绪，这将在一定程度上影响科研内控执行的效率。

（二）内控人力资本

美国经济学家舒尔茨和贝克尔认为人力资本应包括员工业务素质、学习动力、再培训机会等内容。再完善、缜密的制度，再高精尖的信息控制系统，都需要具体人员来操作，精通业务知识、熟悉内控执行流程的专业人才是建设科研内控的关键。科研内控从大局角度来看，是一项系统工程，需要熟悉并掌握预算、收支、采购、资产管理、法律、审计等专业知识的复合型管理人才参与进来，多数情况下具体实施或牵头实施科研内控的部门是财务或审计部门，参与科研内控实施的人员多数为单纯的财务或科研管理人员，在没有经过专门培训的情况下，从事全局内控建设能力稍显薄弱。

（三）风险动态评估

风险动态评估主要在于及时了解、评估相关领域颁布实施的制度法规所带来的影响，及时组织研究、评估风险岗位、风险流程潜在风险并反馈给高校科研管理层。风险评估的关键在于提前预警，在《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》颁布之前，高校科研经费内控建设一直处于探索状态，内控基础的薄弱，使得高校科研经费领域频繁爆发挪用科研经费、贪腐等案件，相关内控规范流程和定期评估机制几乎处于真空状态，套取、贪污和挪用科研经费等事件不断发生，这些案例的共同特点在于高校自身监督预警管理职能缺失，纵使高校设置了审计部门，也多半流于形式，仅仅局限在对学校预算和正常财务收支进行监督审计，而且多数高校的审计工作仍存在上级领导指定或安排、独立审计职能大大削弱、受到的限制较多等问题。就现有文献研究成果来看，单独设立风险评估部门进行风险评估建设探索的高校很少，更没有对风险岗位和风险点进行专项风险评估。

（四）信息交流共享

信息交流共享包括信息化系统执行、监督功能的完善程度、校内各部门或相关业务科室间交流的流畅性和效率性等内容。当下，国内高校均建立起了适合自身的财务信息化系统，在此基础上，应探索建立基于财务信息化的科研经费管理系统，充分利用高科技带来的便利提高财务管理效能，通过管理系统记录科研业务发生、授权、执行全过程轨迹追踪，将岗位职责、不相容属性、审批控制等功能整合于系统之中，减少人为因素对内部控制的干预和影响，增强科研内控监督性及透明性。需要注意的是，如果仅仅将科研经费相关管理部门信息系统通过网页链接整合在一起，势必会造成部门之间缺乏数据共享和交流，形成了实质上的“信息孤岛”，不但降低了财务数据搜集整理的效率，还给跨部门跨领域的科研业务执行和监督造成一定的困难，例如科研项目立项和审核时可能需要相关财务数据作为支撑依据，非共享状态的科研管理系统显然无法满足这类跨系统间的沟通协调机制。

（五）内部监督

内部监督是指有无成立有针对性的监督管理领导小组和管理部门、定期不定项目审计、定期定时反馈监督意见等内容。

多数高校科研经费以上级预算拨款为主，辅以高校间科研协作、科研院所项目拨款、企业项目经费到款等，虽然上级部门会定期委派会计师事务所抽查审计经费支出，但是往往由于下辖高校较多，对高校全经济业务过程监督力度不够，而高校财务信息一般不会公开或者公开范围较狭窄，加上履行监督职能的高校审计部门由于其自身局限性，不能实现独立监督，所以探索多种形式结合的监督手段以规范完善内控制度成为当务之急。科学基金会国家科学与工程统计中心调查结论显示，一些西方发达国家科研经费来源由原有的以政府拨款为主，高校自有经费、科研转化和社会募捐为辅，发展为政府拨款比例逐渐下调、高校自有经费及企业研发经费占据比例越来越高。来源渠道的变化使得欧美教育主管部门对教育科研经费收入支出情况越发重视，此外，欧美由于安然事件的引爆，对于内控监督越发重视，先后出台多项政策指导内控执行，制订了严厉的惩罚制度以及强制财务报告公开的制度。

四、科研内控影响因素的关系模型

基于以上分析，得出科研内控影响因素关系模型，如图1所示。控制环境属于科研内控建设顶层设计模块，对于科研内控建设而言起指导、约束作用，即用政策及制度告诉科研人员什么该做、什么不该做，通过制度宣传潜移默化地改变科研人员认为“科研经费是我花精力申请下来的，我想用在什么方面由我说了算”的固态思维，树立正确的科研经费管理观念。

图1 科研内控影响因素关系模型

内控人力资本及信息交流共享是科研内控建设的基础，“工欲善其事，必先利其器”，完善的科研内控离不开对这两大模块的投入。内控人力资本关键在于通过培训、带新等方式培养出一批高素质内控管理人员，不但熟悉财务专业领域知识，精准为科研经费项目组提供预算编制指导、项目执行中经费使用支出合规合理性咨询等服务，还能熟练运用内控信息系统引导科研人员规范使用科研经费，并协调校内科技部、国资处等部门解决内控系统运行中出现的问题。信息交流共享模块实质在于通过大数据集成财务、科研项目信息、招投标、资产管理等多方面资源，以实现信息共享共通，一方面可通过数据比较提前发现经费使用异常行为等，另一方面可通过模块化的设置加快科研人员办理各项业务的审批节奏，为科研人员提供更为效率便捷的服务。

内部监督是科研内控重要的上层模块，对科研内控基础模块独立行使监督及管理职能，是确保科研业务活动规范、有效运行的重要手段，内部监督相关人员应基于合理性、效益性原则，对科研项目进行全过程评估，尤其对外拨、外协费用的真实、客观性进行监管，以有效地提升科研经费管理水平。风险动态评估是科研内控建设不可或缺的重要模块，职能在于定期地对其他模块进行动态评估，以确保整个科研内控体系健康、完整、可控，并且可向高校内控建设牵头单位反馈可能风险点及可行性建议，以有效地提高科研内控体系的运行效率。

五、加强科研内控建设的建议

依据上述科研内控影响因素关系模型，以内部控制五要素为出发点，本文认为加强高校科研经费内控建设，实现规范可控的科研经费使用过程监管，可从五个方面入手。

（一）构建科研内控运行机制，划分权力清单

为建立行之有效的科研内控制度，首先需要全面梳理、修订现有业务制度，编制清晰合理的业务流程图。按照业务流程化、监督表单信息化原则，弱化人为因素影响，从学校的业务性质、业务范围、管理架构等内控基础出发，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，合理界定岗位职责、业务流程，清晰划分内部权力清单，有效运用内部授权、审批，控制单据控制、风险岗位定期轮岗等方式，将控制程序内置于财会业务流程中，嵌入至科研经费管理系统之中，确保内部控制规范落到实处。总而言之，学校科研预算收入、支出、设备采购应坚持以财务控制为核心，加强财务信息公开，不断提高财会人员的专业技能、内控意识，从而保证充分发挥内部控制的作用，确保学校科研业务活动的有效进行，确保内控有效实施。

（二）树立全员内控意识，塑造内控“软环境”

所谓软环境，涵盖教职工及师生的道德价值观及经济业务胜任能力，是内部控制环境的大脑神经，对科研内控建设的建立和实施起着重要作用。软环境是一个复杂而又关联性极强的系统工程，需要学校各级领导和师生员工共同参与并承担相应责任。财务、审计部门可通过联合赴学院宣讲释疑、印制宣传手册、录播宣传视频、微信公众号推送等多种形式，深入地开展科研内控相关宣传引导工作，增强师生员工的科研内控意识，形成良好的控制环境，使科研人员均能自觉按内控要求开展学校科研业务工作。

（三）建立规范、完善的风险评估体系和流程

深入把握《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》等相关法规，结合高校自身实际，采取长期风险评估与专项风险评估相结合方式将科研内控风险防范贯彻于流程中。长期风险评估立足于学校长期发展战略，重点评估分析当前影响学校发展的潜在风险；专项风险评估主要对岗位设置、权力制约、工作流程等就进行全方位实时监控，及时发现反馈风险隐患，并落实整改以消除或降低风险。此外，还应当定期对学校科研经费管理系统做内控风险评估，打造安全、高效的内控风险评估系统。

（四）发挥一体化系统“云协作”优势，打造内控“硬环境”

通过全面整合信息系统对科研内控制度和流程进行“固化”，以人工监督及信息化技术辅助控制相结合为手段，保障科研内控真正落在实处，实现内部控制从单一“人控”向“人控”与“信息化控”协同管理的转变，在可控框架下以“云协作”方式实现业务共建共管。

内控牵头部门可在学校党委领导下，协同多部门进行科研内控信息化建设，以期实现数据资源共享，形成信息化内控合力。科研经费管理系统应涵盖科研立项申请、项目预算填报、科研合同管理、项目结题、财务审核报销、复核监督、资金收付、银行对账、票据管理、科研经费报表分析等多项业务功能。

协同建设科研经费管理系统还可将内部控制多项基础规范嵌入其中，将岗位职责、业务风险、规范标准、管理制度、授权审批等流程进行关联，形成部门业务流程网络，实现业务程序化、常态化，形成信息共享、数据共享，改变“信息孤岛”状态，简化优化办事流程，不仅可以大幅提高业务执行效率，也能极大地方便“监督者”及时发现漏洞和隐患，并对其进行修正，有效加强内部控制效率，使各部门间协作管理合规高效运行。

（五）多形式、定期定时开展内控监督检查

建立健全科研内控制度，离不开“监督者”的监督检查，在内控领导小组带领下，定期检查内控机制的执行和实施情况，对不敏感财务信息予以信息公开审查，争取建立定期财务信息公开制度，第三方利益相关者可了解相关科研经费使用情况，提高科研资金使用透明度，督促业务部门合规、有序开展科研、教学活动。此外，还可探索建立内部一般经济业务审计监督和重点专项、大额经费开支审计监督制度，引入外部监督者以完善科研内控建设，从源头上堵住贪腐现象的滋生。

六、结论

科技信息化的迅猛发展，将会给财务管理带来重大影响，例如财务机器人的出现，将会加快会计基础工作的智能化，高校财务职能将会彻底向复杂管理、监督转变，这给科研经费内控建设提出了更高的要求。由于篇幅有限，影响科研经费内控制度的因素缺乏调查数据做实际验证，今后将在这方面做进一步研究。

总之，建立、完善规范有效的科研经费内控制度，不能一蹴而就，而是一个长期的、动态多变的过程，高校应结合自身发展规划的属性，以提前预警为核心，以强化会计管理监督职能为目标，以促进财务信息公开、引入第三方监控重点资金业务为努力方向，以风险评估作为实时监督手段，着力推进科研内控建设发展，为高校科研资金安全保驾护航。