广东省促进环境保护的财政政策研究*

○广东白云学院 植妹快 胡涵婉 陈燕欣 黄旭威

一、绪论

财政政策作为政府宏观调控政策中最有效的工具之一，在促进环境保护方面发挥了巨大的作用。政府将具有节能减排目的的财政手段作用于经济，进而改变以往高污染、高能耗模式的经济发展模式，最终实现低碳经济的发展。本文聚焦于广东省2013—2018年关于环境保护的财政政策研究，旨在结合广东省环境保护的实际发展情况，提出促进经济发展的财政政策合理建议。通过对广东省促进环境保护财政政策研究，探索出长久有效解决经济发展和能源、气候变化以及环境协调发展的有效路径，形成一套可操作性强、切实有效能促进广东省低碳发展的相关财政政策。

二、广东省促进环境保护的财政政策现状及存在问题

(一)广东省促进环境保护的财政政策现状

在我国经济不断发展的同时，对于能源的需求量也呈现出不断增长的趋势。目前广东省的低碳经济和绿色发展仍处在起步阶段，政府政策和法律的支持是必要的条件。广东省对经济与环境的协调发展制定了一些相关的实施政策，将节能减排、加强环保工作作为发展的重要任务。2013年广东省出台推行建设低碳社区与低碳园区的相关政策；2014—2015年，积极调整产业结构，发展环保产业，优化能源消费结构，确定节能减排目标责任等相关政策；2016—2018年，支持碳排放管理和交易、低碳试点和重点政策研究等工作。广东省在推动全省经济发展中，积极鼓励企业利用生态及资源优势发展生态产业，推动重污染企业转型升级。

广东省积极推动全省低碳试点工作达到国家低碳试点的标准。其中，全国第一、第二、第三批低碳试点省市中，广东省就占据了广州市、深圳市、中山市三座城市。广东省积极落实并探索碳排放量交易制度，2013年，碳排放交易市场在深圳正式启动交易，市场主体的参与度活跃，市场排放配额总量不断增加。广东省低碳市场的排放量成效显著，碳排放交易市场配额的交易量高达4991万吨，市场交易的金额达到8.37亿元。广东碳排放交易市场的发展吸引了省内外以及境外机构的关注，为广东省推进了碳金融和碳惠普的持续创新，初步建立起碳市场和碳惠普相结合的市场化生态补偿机制。

(二)广东省促进环境保护财政政策存在的问题

广东省作为中国的第一经济大省，高能耗和高排放仍是目前发展道路上最大的障碍。广东省在环境保护方面的财政政策不够完善，管理机制仍处于初级阶段，政府对环境保护与绿色经济发展的财政支持力度不够到位，政府对环境保护的专项补助资金未能建立，财政投入不足。目前低碳经济的相关税种和环境保护的相关税收优惠政策不完善，税收手段是政府制定的多项环保财政政策中最主要的一种手段，目前广东省并没有专门的环保税种，只有少部分的税种与环保相关并且还不够清楚完善，因此在实际中的实施效果不理想。碳金融的发展对于广东省促进环境保护方面发展十分重要，但目前广东省碳金融市场还处于初步阶段，仍有很大的进步空间，需要政府完善碳市场的机制优化。同时，要想做好环境保护，培育低碳文化和环保意识是必不可少的，但广东省总体的低碳文化意识不强，需要政府部门对社会低碳文化进行积极培养与引导。

三、广东省促进环境保护财政政策取得的成效

(一)广东省环境保护的财政支出政策

1.在环保方面的财政支出

2007年开始，广东省将环境保护支出纳入单独科目的预算中，并实施新的财政政策分类标准。从图1可知，2017—2018年广东省完成节能环保支出呈逐步上升趋势，由26.39亿元增加到567.41亿元。

图1 广东完成节能环保支出

2.设立专项基金，促进低碳经济发展

为了进一步推动广东省低碳经济发展，广东省财政厅对节能减排和新能源开发保持高度重视，并持续跟进。2011—2013年，广东省专门设立了节能减排专项资金，投入节能专项资金6.2亿元，推动了节能减排项目实施，鼓励企业升级节能技术及发展节能型产业。广东省财政为规范该专项资金的运用与管控，提高省财政资金的运用效率，制定了《广东省节能专项资金管理暂行办法》，详细说明了资金的使用范围、使用方式和使用标准。在低碳发展方面与循环经济发展方面，广东省设立了低碳发展、循环经济发展的专项资金并制定了相应的专项资金管理办法。2012—2013年，广东省每年发放3000万元低碳专项发展资金，以奖励或补贴的方式来支持低碳发展。

3.提高科技创新水平，促进产业转型升级

从2015年开始，广东省确立以创新发展为核心目标，促进广东省经济结构进行更深入的调整，加快产业转型升级工作。广东省为科研类项目投入大量的资金，以提高科技创新水平，促进循环经济的发展和环境保护工作的进行。

(二)财政支出政策引导下环境保护取得的成效

1.财政资金支持下，有效控制污染物排放

随着广东省预算内财政支出用于环保支出完成总体呈不断上升趋势，广东省的工业废水排放量逐年减少，工业废气、工业烟(粉)尘的趋势亦同。如表1所示。

表1 工业废料排放汇总

2.专项生态补偿机制逐步健全，生态资源保护效益显著

在探索生态补偿机制的过程中，广东省逐渐建立了激励与补偿双结合的财政机制，提高了企业对生态环境建设的积极性，增强了大自然的生态保障能力。与此同时，广东省增强了生态保护区的建设工作，提高了社会各界人士对环境保护的积极性，逐渐让生态保护区服务能力基本到达公共服务能力。

广东省生态补偿机制的成果，体现在多个方面。如图2所示，全省的森林覆盖率从2013年的58.2%提高到2018年的59.08%；2014—2017年，广东省森林覆盖率逐年增加，同2013年相比，2017年增加了88%；2017—2018年因城市规模扩建的问题，广东省的森林覆盖率增速正在放缓，并逐步达到饱和状态。

图2 广东省森林蓄积量和覆盖率

四、广东省环境保护财政支出实证分析

(一)环境保护财政支出的规模分析

1.建立规模指标

本文为了更加直观的分析广东省低碳经济发展及环境保护财政支出总额的变化趋势，对环保投资规模分析设立了相应的指标体系。

(1)投资总量指标即污染治理投资的总额。通过观察污染治理投资的总量规模可以直观了解广东省用于污染治理的投入力度，分析污染治理投资规模的变化趋势，直观的观察污染治理投资总额与经济总量是否同时增加以分析在经济持续增长的情况下，污染治理投资是否也在增长，对污染治理的力度是否需要加大，从而减缓经济发展与环境之间的矛盾。[1]

(2)污染治理投资相对量指标即污染治理投资总额占地方居民生产总值的比重、污染治理投资占地方财政支出的比重。将这些指标与全国水平作比较，来判断污染治理投资的规模水平。

2.绝对规模指标

居民生活、生态发展和经济发展三种水平都是影响低碳经济发展的主要因素。污染治理投资水平和投入程度对一个国家和地区的污染治理、环境环保工作有着重要的影响。随着环境污染事件的频繁出现，政府对环境高度重视，公众对环境保护密切关注。广东省加大对环境保护的财政投入力度，促进生态环境保护，把减排治污工作作为促进环境保护的重要任务之一，加大其投资力度。

由表2可以看出，广东省用于污染治理的投资总额上升趋势不明显，且2013—2015年有下降趋势，虽然从2013年的351.9亿元增长到2017年的366.2亿元，增长了近15亿元，但广东省污染治理投资总的来说增长幅度不大。

表2 2013—2018年广东省污染治理投资及其增长率和GDP生产总值及其增长率表

从图3可知，广东省污染治理投资的总额居于全国中等靠前水平，投资规模在全国也位于较靠前位置。但广东省与江苏省、山东省等省份相比对污染治理投资额的平均水平相差较大。

图3 2013—2017 年全国 31 个地区污染治理投资平均值(单位：亿元)

3.相对规模指标

广东省2017年相对2013年污染治理投资总量增长了近15亿，但这只是总体投资额的体现。要研究低碳水平及污染治理投资的相对水平，需要从其相对量来研究。本文分别从节能环保支出、科技支出占公共财政支出的比例，污染治理投资占全省财政支出比重，广东省污染治理投资占 GDP 比重进行分析。同时，将节能环保支出占公共财政支出比例与科技支出占公共财政支出的比例进行纵向分析，把前后时期的数据作为相对指标。用全国污染投资相对指标作为参考，分析广东省污染治理投资相对规模的情况。[1]

从图4可看出，2013—2018年，科技支出、节能环保支出两者分别占公共财政支出比例呈持续上涨，虽然某年份会出现下降趋势，但总体呈上升态势。科技支出占财政支出的比重较大，说明广东省主要通过发展低碳经济来改善环境方面的问题，同时财政政策对低碳经济发展具有较强的促进作用。

图4 科技支出及节能环保占公共财政支出比重(2013—2014年节能环所占比例未找到)

由图5可知，广东省污染治理投资占GDP比重与污染治理投资总额的变动趋势相同，但是污染治理投资占GDP比重的波动不大，与全国污染治理投资占GDP比重的波动虽然方向一致，但广东省的波动较为平缓。

图5 2013—2017 年全国、广东省污染治理投资总额占其 GDP 的比重

由图6可知，广东省污染治理投资额占财政支出水平比全国污染治理投资额占财政支出水平低，但广东省与全国污染治理投资额占财政支出水平的波动状况一样，广东省污染治理投资额占财政支出水平上升趋势大于全国水平。

图6 2013—2017 年全国、广东省污染治理投资总额分别占财政支出比重

根据以上分析可以得出，广东省对于新能源、新科技以及节能环保产品进行以补贴为主的财政支持，并对符合节能减排的企业实行税收优惠政策等财政支持手段。广东省针对污染治理投资总额较低的问题，应继续增加环保的财政投入力度、合理规划污染治理投资总额，使污染治理投资总额占 GDP 的比重维持在合理区间，实现环保投资持续稳定地增长。

(二)环境保护财政支出结构分析

1.环境保护财政支出结构现状

要实现低碳经济，科技硬实力是必不可少的。提高科技创新水平可有效地提高生产过程中资源利用效率和降低能源的消耗水平，从而推动地区循环经济的发展。近年来，广东省以产业升级转型为契机，大力实施科技创新，推动经济的持续健康发展，科技支出占公共财政支出的比重及节能环保支出占公共财政支出比重逐年递增。2015年，广东省提出把创新发展作为核心战略，推动经济结构的调整和产业转型升级。为推动科技创新能力的提升，促进循环经济发展，广东省不断增加对科研经费的投入，积极推动科技创新。

2.结构分析

广东省对节能技术装备创新持支持与鼓励态度，从居民生活水平、经济发展水平、生态环境水平三个层面来提高“新基建”能效水平，促进低碳经济发展。按照我国对污染治理的统计口径，广东省污染治理投资包括了广东省城市环境基础设施建设投资总额、广东省工业污染源治理投资总额以及广东省建设项目“三同时”环保投资。由表3可知广东省建设项目“三同时”环保投资占污染治理比重最大，可以看出广东省在其投资结构上存在一定的不合理现象。因此，应该逐步完善投资结构，使三项投资控制在合理的范围内。

表3 2013—2017 年广东省环境污染治理投资结构表

五、广东省促进环境保护的政策建议

(一)完善广东省促进环境保护的财政政策

1.加大财政支持力度

广东省作为经济和人口大省，不可避免的面临着经济发展与环境保护的平衡矛盾。广东省应充分发挥政府财政政策这一宏观调控的有力手段，进一步加大财政支持力度，通过加大对节能减排技术创新、减排激励惩处机制完善、产业绿色转型以及新能源和绿色产业发展等的财政政策支持力度，实现生态环境和经济的可持续发展。广东省有计划地、系统地加大对低碳经济发展的财政支持力度，可以从两个方面入手。一是要制定完善的环境保护财政预算方案。结合各地实际发展情况，运用大数据分析制定科学有效的环境保护财政政策预算，实现财政资源合理有效配置。制定完善的预算方案，有利于对环保支出进行长期的规划，使财政政策的支持效率得到有效控制；二是建立完善的环境保护支出管理机制。通过建立系统化的管理机制，加大对环保资金的统一管理，明确每一笔资金的来源、用途、成效，提高资金使用的监管度和透明度，使政府财政政策的支持力度得到充分发挥，促进广东省低碳经济的发展。

2.完善政府绿色采购制度

政府绿色采购是一种既具有绿色环保意义，又有经济调控和政策指引作用的政府采购新形式。政府绿色采购可以发挥政府采购对生态和资源的指引和控制作用，降低传统政府采购造成的环境成本，促进政府采购兼顾环保和经济效益。广东省的绿色采购制度还处于初步发展阶段，尚有很大的完善和发展空间。广东省应该不断丰富和扩充绿色采购对象，将能够促进低碳经济发展的产品和设备纳入到采购项目中，加大绿色出行、低碳建筑、绿色低碳生活用品的采购力度，并对相关绿色生产行为给予一定的补贴；在遵循《政府采购法》的基础上，结合本省实际，完善政府绿色采购实施细则，制定统一的政府采购标准和法律责任，推动广东省绿色采购制度化、规范化和法律化，提高政府绿色采购对社会的绿色生产、生活方式形成的引导和推动作用；不断完善政府绿色采购监督制度，坚持完善和巩固现有的环境保护监督体制，各政府部门要明确和落实好自身的监督职能，维护和保障整个环境保护监督机制的系统性、完整性和有效性；政府要将绿色采购制度放置在阳光下，定期向社会公示，自觉接受社会公众的监督。

3.设立转移支付专项资金

针对广东省目前的财政资金情况，建议设立能促进广东省低碳经济发展的转移支付专项资金。在新公共管理视野下，设立转移支付专项资金有助于加强对环保资金的统筹规划，做到精准用实，提高每一笔资金的公平和效率，激发财政政策对低碳经济发展达到效益最大化；有助于形成对每一笔环保资金的流向和用途的监督管理机制，在一定程度上能够更好的监督和管理每一笔资金，有效避免资金使用过程中的滥用和误用问题，充分将每一笔环保资金的使用效益都发挥到实处；建立转移支付专项资金能够有效地促进政府集中财力保障环保事业，促进广东省低碳经济的发展。

(二)完善促进环境保护的财政收入政策

1.完善与低碳经济相关税种

坚持低碳生活、发展低碳经济已经成为全世界的共识。广东省应不断加大财政政策的支持力度、不断完善与低碳经济相关的税种构建，发挥税收杠杆调节作用。在财税政策实施过程中，政府不仅要发挥激励性财税政策的作用，也要注重发挥税收的约束性作用，实现激励性和约束性并行的科学税收政策。

目前广东省在资源税方面存在征税范围过窄的问题。为了实现低碳经济发展，要加快推进对资源税征税方式及税率的改革工作，使资源税由量计征向复合计征的方向转变，通过提高资源税率加强对企业资源利用的约束和管制，促进能源消费结构的转型升级和资源利用效率的提高。发挥税收的约束作用也离不开消费税，在扩大消费税征税范围的同时也要增强在环保方面的调节力度。政府可通过对现行消费税税率的种类和污染程度实行差别税率，引导人们绿色消费、低碳生活，增强人们的环保意识。

2.完善相关税收优惠政策

政府应进一步制定和完善核电和清洁能源等绿色资源产业的税收优惠政策。做好对低碳企业减免所得税、低碳技术研发投入加计扣除、抵扣应纳税所得额、企业贷款财政贴息和其他专项优惠政策等财税优惠政策，为低碳环保产业提供一个良好的政策环境，激励和引导更多企业投入到绿色低碳经营中来。促进低碳技术的研究和开发，推进绿色创新成果转化；对于公民个人而言，政府可以合理运用税收优惠政策，对从事绿色低碳行业的相关人员准予少征或免征个人所得税。这有利于提高社会公众对低碳环保事业的认可度和积极度，促进低碳经济的发展。

(三)完善环境保护财政政策配套措施建设

1.完善相关法律法规

2018年，《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》进一步为环境保护提供了法律依据和法律武器。广东省积极响应国家号召，对本省生态环境保护的法规进行全面的清理。虽然在相关领域取得了一定的成效，但仍存在相关法律体系宽泛，缺乏针对性的问题。因此，政府要积极抓住机遇，梳理现行政策，结合本省发展的实际情况，解决和填补环境保护法律法规存在的漏洞和空白，加大法律法规的执行力度和监管力度，真正让法律落到实处，实现以法治的力量保护生态环境。

2.发展碳金融

“碳金融”是一种低碳经济投融资活动，它是实现经济社会发展与生态环境保护冲突、实现人与自然和谐共生的有力武器。广东省作为国家首批通过的低碳试点省份，应积极发挥政策优势和示范效应，完善碳金融运行环境。一是设立“绿色信贷”风险管理体系，制定项目准入标准；二是完善“碳交易”市场制度，形成“碳排放权”需求市场；三是利用低碳资本市场，催生低碳产业的龙头公司；四是建立“低碳基金”，以基金的形式吸引市场上更多投资者参与到低碳建设中来，通过低碳资金的踊跃投入，促进低碳技术研究与开发。

3.培育低碳文化

发展低碳经济要做好打持久战的准备，它不是短时间内就能达成并立马看到成效的目标。它不仅需要国家财政政策的支持，还需要每个社会公众的支持和自觉参与，提高企业在绿色低碳领域的创新能力、社会责任感，使全社会认识到发展低碳经济最本质的需要和长久的动力就是社会公众的支持。为此，政府需要加大关于低碳生产、低硕生活方式的宣传力度，多举办有关低碳文化的全民宣传和全民参与活动，在实践中将低碳理念深入到人们的生产、生活中，不断提高低碳环保意识，鼓励社会公众从衣食住行等生活小事做起，自觉投入到促进低碳发展，构建美丽地球家园的实践中来。