中小学生“作业减负”政策实施成效及协同机制分析

宁本涛 杨柳

摘要：作业负担是中小学学业负担治理的顽固性问题。新中国成立以来，国家出台了一轮轮减负政策，但积弊难返，效果不尽人意。为了解“双减”政策实施数月以来的初步成效，华东师范大学五育融合研究中心课题组向全国范围的中小学教师、学生、家长发放23746份问卷。调查结果显示：政策实施后，中小学生作业量明显减少，自我管理作业能力增强，一定程度上缓解了学生焦虑情绪。为确保作业“减负”提质，所调查学校和家庭在作业设计、教学反馈、闲暇教育等方面携手共建协同机制，使减负初步呈现出积极效果。然而，政策运行中困境凸显：一方面教师的作业设计负担与难度增加，考核制度与减负矛盾激化；另一方面学生自律性差异显现，家长学业忧患感显著。未来在政策落实上，应从以下几方面突围：遵循作业训练的边际效应与个体差异；探索基于五育融合的创新型作业；划定教育利益相关者的权责边界；引导师生加强时间的自我管理；合理衔接作业任务与学业质量考核。

关键词：作业负担；“双减”政策；实施成效；协同机制

中图分类号：G434 文献标识码：A

* 本文系国家社会科学基金后期资助一般课题“大国如何励‘良师’——中小学教师绩效工资优化研究”（课题编号：20FJKB010）研究成果之一。

作为巩固教学成效的手段，作业长期以来备受教师青睐。当作业逐渐显现出与学生学业成绩的正向关联后，极大牵动了家长、教师、学生三方关注，迫使作业日益繁重，成为负担。国家一直重视并出台了一系列政策推进中小学作业减负，但受制于内部教育利益矛盾和外部教育评价体系，减负陷入沉疴痼疾的尴尬境地。《深化新时代教育评价改革总体方案》明确将“学业负担”作为中小学校评价指标之一，作业负担作为其中最显著的特征，既关乎学校管理评价，又与学生评价改革互相牵引。2021年7月24日，中共中央、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），再次明确作业量、作业类型、作业评价的具体要求，并设立了后续督导机制，24.8万学校接受“双减”督导，基本实现全覆盖[1]。政策颁布已有两月，为了全面真实地了解“双减”下中小学生作业减负现状与困境，华东师范大学基础教育研究所五育融合研究中心课题组在全国范围内小学和初中发放23746份问卷，涉及30个省、直辖市和自治区，回收有效学生问卷9851份、教师问卷1188份、家长问卷10578份。通过对这些样本的分析，初步了解当下学生、教师、家长对于作业减负政策的真实感受与处境，为未来作业负担的治理提供些许参考意见。柯政教授认为，我们无法改变学生投入的学习精力（由此引发学业负担），但可以控制学习精力产生的社会效益，即学生德智体美劳全面发展，这是评价改革应着力解决的[2]。同样，全面发展的评价目标需要学生在各领域投入时间与精力，因此，减轻作业负担是逐步松动根深蒂固的“唯分数”评价难题的必行之路。整治作业负担，不仅是学生学业“破卷”的突破口，从长远看，还有助于深化以全面育人为中心的评价导向。

一、作业负担的裁定与治理政策演进

“作业”是从劳动延伸至教育领域的词汇，通常是指课外或回家完成的学习任务。作业之所以演变为负担，一方面是因为客观上的作业量与作业难度与学生能力差异；另一方面也源于作业隐含的学业期待与评价特征为学生带来的焦虑、惭愧等消极情绪。从作业负担治理的漫长历程看，单纯的减量无法从根本动摇作业的负面效应。当前为作业减负需要首先从作业结构入手，区分作业中的正常任务与真实负担。接着从源头入手，汲取历史经验，制定好新政策的协同策略。

（一）作业负担的形成与结构

作业负担的形成与对作业功能认识偏差密不可分。在作业最初形成的劳动领域中，最基础的功能是学徒巩固知识与技能的练习形式，也是将学习阵地迁移至家中的重要桥梁。陈桂生先生指出，学生“作业”是教与学的组织重心由教师转移到学生的突破口[3]。在学校制度完善后，作业依据教育功能进一步成为培养学生良好思维习惯与心智的途径。接着，掌握教育资源分配的考试制度引起了教育筛选与竞争焦虑。作业为学业成绩带来的正向反馈使它成为提升成绩的最直接又有效的手段。特别是现代社会中，“刷题”已经是学业竞争的必经之路。为达到强化学习效果的目的，作业的量与难度不断攀升，早已脱离培养健康心智的目的，演化为学生的负担。

作业负担，不仅仅是作业量大造成的时间消耗，也涵盖作业难度和作业设计造成的消极心理，包括作业设计带来的无趣感、作业难度引发的失败感、作业无法完成或质量不佳引起的焦虑、惭愧心理等。如图1所示，作业负担的表层结构为作业时间与作业难度，这也是当前作业减负首先触及的问题。它们是作业负担最明显的指证，但还未进入内层。再深入挖掘，作业负担也是一种心理负担和情绪，其形成与作业时间与难度相关。这种层级结构的瓦解若不触及核心，即使击碎了表层与里层，很快仍会生成同样的层级结构。因此，作业负担的核心原因：教育资源配置中，个人利益的争夺问题是在减负政策中需要考虑的难题。这个问题的治理可以划归为教育产权争端，需要政策执行者深入理解作业减负的权责分配与监管，制定协同策略。

（二）作业负担治理的政策演进

我国作业负担的治理往往伴随学业负担治理，并作为其中的一部分存在。从1955年教育部颁布的新中国成立后第一个减负文件《关于减轻中小学学生过重负担的指示》，到2021年最新的“双减”文件，其中发布20多次减负政策，平均三年一次，期间不断强化。既说明学业负担存在的时间悠久、问题顽固，也反映出治理成效不佳，甚至“越减越重”[4]。这些文件中，对于作业减负问题不乏专门论述。比如，1981年教育部颁布的中学教学计划中对作业量和考试次数等做了明确的规定。1995年国家教委发布了《关于五省、市对减轻义务教育阶段学生过重课业负担情况进行督导检查的综合报告》，在对前三年学生课业负担摸排基础上，指出了“作业量超过规定、作业时间过长”等问题。2000年，国家发布了三道减负令，可见形势之严峻。在《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》中指出，校内时间可以安排学生做家庭作业，作业形式除了书面，可适当安排活动类与实践类作业[5]。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中将减负列为长期目标，作业列为其中的观测指标。到2018年，教育部联合八部门联合发布《关于印发中小学生减负措施的通知》，引导多方参与，兼顾作业时间与内容，政策越发细化。60多年的作业减负历程见证了作业负担从一个学业问题发展为“现象级”教育難题的过程。作业负担治理的初衷由关照学生健康到推行素质教育再到如今的缓解教育内卷，其措施也从作业量、作业时间到作业形式不断细化，政策执行力度也随之变强。如果说作业负担产生之初只涉及学生个体身心问题，那么教育与社会的深度交融下，它也引发了家庭与社会矛盾，其治理是三方共同的责任。

（三）“双减”下作业减负新样态

2021年7月24日，新华社全文播发“双减”《意见》全文，这一还未发布就引起争论的政策正式宣告实施。“双减”政策的矛头之一就是进一步减轻作业负担。相比历次减负政策，本次作业减负具有以下新特点。首先，本次减负政策的出台伴随着教育内卷、教育焦虑等热化的社会矛盾，教育问题延伸到了社会领域，因此政策一出台就引起社会极大的关注与讨论。这也是近些年教育问题社会化的体现，后续的治理也需要学校、家庭、社会的三边协同。其次，从本次作业减负的内容来看，文件对各个年龄段的作业时间都做了详细规定。除作业时间，还提出了“健全作业管理机制”“提高作业设计质量”“加强作业完成指导”等作业内部减负措施[6]。依据上文对作业层级结构的划分，本次《意见》已经突破表层，开始了由里层向核心的挺进。最后，此次作业减负与校外培训机构治理并行发布，表明政策制定者规范教育资源分配、遏制过度竞争的决心，而作业负担的核心正是以教育资源为主的个体教育利益争端，体现了中央从根源治理作业负担的决心。此外，《意见》发布后，国家紧接着制定督导策略，各省市也相继发布极具针对性的文件，比如温州市鹿城区教育局出台《中小学作业管理办法暨“书包工程”实施方式》将作业减负进一步细化。各个部门间相互联动，以实现全覆盖、全链条治理。

二、“双减”背景下中小学生作业减负现状调查

“双减”政策颁布到实施已有两月，社会中关于本轮作业减负的争论愈演愈烈。为了解当前中小学生作业减负现状，华东师范大学基础教育改革与发展研究所五育融合研究中心课题组面向全国30个省、直辖市和自治区的教师、学生、家长共发放23746份问卷。问卷内容和数据信息呈现出当前中小学生作业减负的初步成效与现实困境。

（一）调查内容设计及实施

1.工具与内容

本次调查采用五育融合研究中心课题组自行编制的问卷，包括：当前中小学生作业减负实施现状调查（教师版）、当前中小学生作业减负实施现状调查（学生版）和当前中小学生作业减负实施现状调查（家长版）。

教师问卷共20道题，其中16道单选题、3道多选题、1道开放式问题。问卷涉及教师基本信息，“双减”下教师作业量、作业设计、教学设计现状，以及教师对作业减负政策的认可度和建议。

学生问卷共22道题，其中18道单选题、4道多选题。问卷涉及学生基本信息，“双减”下作业量、作业难度和作业情绪的变化，以及作业闲暇时间的自我管理。

家长问卷共18道题，其中13道单选题、4道多选题、1道开放式问题。问卷涉及家长基本信息，“双减”下学生作业量、作业类型、作业情绪的变化，学生回家后闲暇时间的管理，以及家长对作业减负政策的认可度和建议。

2.抽样与统计

课题组通过问卷星，依据分层抽样原则向上海、四川、河南、江苏、河北、山东、西藏、浙江、北京、江西、重庆、内蒙古、宁夏、贵州、广西、福建、吉林、湖南、陕西、广东、安徽、甘肃、青海、新疆、海南、湖北、天津、山西、辽宁、云南30个省、直辖市和自治区的137个地级市小学和初中的教师、学生和家长发放问卷，在此过程中保证每个年级的问卷数尽量平均。

问卷回收后，课题组从问卷星中导出Excel原始数据，再用SPSS23.0对数据进行分析。对问卷反映的个别问题采取了访谈法以深入了解原因。

3.样本描述

本次调查对象面向教师、家长、学生三个群体。从收集到的数据总体情况来看，各年级分布较为平均。城镇、乡村和城郊学校都有参与，被试涵盖了中小学各年级的学生、教师和家长（如表1所示）。

本次收到的教师问卷为1188份。其中73.1%来自城镇学校，13.7%来自乡村学校，13.2%来自城郊学校。其中一年级到九年级的教师比例分别为11.4%、11.9%、13.9%、11.3%、11.0%、10.1%、10.5%、10.4%、9.5%。教师群体中女性占83.1%，男性占16.9%。学生样本和家长样本的结构与教师样本相似，各年级人数分布较为均衡，来自城镇学校的家庭比例远高于乡村和城郊，来自乡村学校的家庭比例最低。不同的是，学生样本中的男女比例相当。通过问卷星回收的学生样本为10687份。考虑到一年级的学生刚进入小学，没有前后作业负担的对比，很多题目难以回答且不够准确，因此课题组剔除了一年級数据，最终学生有效问卷为9851份。同理，在回收的11871份家长问卷中，剔除一年级学生家长数据，最终有效家长问卷为10578份，其中母亲样本比例为82.8%，远高于父亲的17.2%。

（二）“双减”背景下中小学生作业减负初步成效

根据对作业负担结构的分析，课题组从作业量、作业难度、作业情绪和“双减”政策前后的作业变化分析当下中小学生作业减负的初步成效。

1.作业量明显减少，拓展了学生自主发展空间

调查数据显示，23.4%的学生表示作业在学校完全可以完成，69.1%的学生表示大部分时候作业可以在学校完成，但仍有24.3%的学生大部分时候或者完全不能在学校完成作业，进一步分析可知，这部分学生主要来自高年级段。进一步对比教师、学生、家长对本学期学生作业时间的描述（如图2所示）发现，67.8%的教师布置的作业预估在30分钟内可以完成，说明大部分教师都有控制作业量的意识。但实际上，42.3%的学生和42.6%的家长表示作业一般在30到60分钟内可以完成，略高于教师预估时间，原因在于作业包含多种科目，累计时间超出教师预期。从图中可以看出学生和家长对作业时间的估计基本一致。深度分析各年级段的作业时间发现，各年级段的作业基本符合“双减”文件要求。

与上学期作业量对比，教师、学生、家长均表示本学期作业量明显减少（如表2所示），说明在作业减负政策中，作业量的控制是最直观也是最容易的。且经过了多年的作业减负政策，中小学教师对作业时间的掌控基本合理。在教师问卷的开放性答案中，12位教师反映作业量已经没有可以减轻的余地了，作业减负应考虑从其它地方着手。学生问卷反馈的信息来看，语文作业量远远高出其它科目，特别是低年级段的语文课，必须通过练习、抄写、阅读才能识记，难以删减。作业量减少后，学生产生了相对充裕的可支配时间，55.5%的家长和67.2%的教师认為作业量的减轻有助于拓展学生的兴趣、培养学生爱好。

2.作业难度偏低，学生自主管理作业能力增强

学生问卷的调查结果显示，68.3%的学生表示作业难度一般，35%的学生认为自己完全能独立完成作业，49.6%的学生表示基本能独立完成作业。对比教师问卷数据，94.1%的老师认为作业中的问题用上课所学的知识便能够解答，86.9%的学生认同此回答。由此可知，作业难度整体偏低。从以往社会对作业负担的感受来看，作业负担不仅是对学生自身的，甚至蔓延到了家庭领域，成为了家长负担。因此，本次家长问卷也涉及到了家长的作业负担问题。统计结果显示，25.2%的家长认为孩子作业完全不需要自己辅导，47.6%的家长认为大多数时候孩子作业不需要自己辅导，仅有8.3%和2.6%的家长表示大多数时候以及完全需要辅导孩子作业。作业难度的控制不只是为了减轻学生负担，同时也有助于遏制超前教育和稳固学生的作业主体性地位；培养学生成为作业任务的主体，才能卸下家长和老师的负担。作业减负政策实施两月有余，58.2%的家长表示完全没有承担协助、检查、批改孩子的作业，18.5%的家长表示大部分时候没有。这表明政策在一定程度上遏制了作业负担向家长转移的倾向。总体来看，作业治理是长期的过程，培养学生自主管理作业能力是其中重要的一环。

3.作业排斥度低、成就感高，初步缓解学习焦虑情绪

对学生的作业情绪调查结果显示，63.1%的学生在完成作业时是感到轻松或者比较轻松的。同样，42.3%的家长认为孩子对于作业完全没有抵触情绪；35.4%的家长认为孩子大部分时候对于作业没有抵触情绪。教师调查结果类似，45.7%的教师认为学生对作业都没有抵触情绪，49%的教师表示大部分学生对于作业没有抵触情绪。此结果说明学生对于作业的排斥度较低，主观感受比较积极。这个结论与陈国明博士在2017年调查三省市作业负担的结论一致，即家庭作业负担虽然存在，但中小学生主观上对作业的排斥感较低，能较为理性地看待作业[7]。

如表3所示，“你认为作业是有必要的，它能帮你更好地巩固知识”一题，超过半数的学生完全认同这一观点，基本认同的占据30.8%，说明学生总体认可作业功能。此外，68.1%的学生基本认同或完全认同作业完成后产生的自豪感，以及大部分学生会在意自己是否按时完成作业及作业的完成质量。

对比“双减”政策前后学生作业情绪变化可知，最近的作业减负政策实施后，学生明显更加轻松，并且学习的积极性有一定程度上升。学生问卷的数据显示，67.5%的学生表示作业减少后，感到轻松，77.4%的老师认同这一说法。57.3%的老师认为，作业减少后，学生学习积极性上升，但30.1%的老师认为没变化，5.2%和2.4%的老师认为学习积极性反而降低了。结果说明作业减少有助于初步缓解学生学习焦虑情绪，但深入分析发现作业量带来的作业负担不是学生焦虑情绪的根本原因。

（三）“双减”背景下作业减负提质协同机制探索

本轮作业减负政策除了要求全面压减作业总量和时长，也对作业种类、作业设计、作业指导等方面提出要求。政策颁布后，各地教师在作业设计和实施等方面做出了一些尝试，本次调查对这些探索性举措做了初步摸排和分析。

1.作业设计：尝试作业精选与难度分层

在作业总量削减的情况下，要保证作业原有效果，适当减少“重复性”“惩罚性”“机械性”作业十分必要。文件中明确鼓励布置分层、个性化作业。调查“双减”政策下老师的作业设计情况（如表4所示），图中的两道多选题用SPSS23.0多重响应分析，百分比采用响应百分比，即所有选项的百分比总和为100%，这样的结果分析起来更加直观。多重响应分析得出的频率结果表明，相比上学期，本学期减少的作业中，重复型作业所占的频率为38.5%，惩罚性作业所占的频率为20.2%，练习型作业所占的比例为17.9%，主要是减少了这三种类型作业。剩下的准备型作业、探索型作业、创新型作业、实践型作业都有减少，但总体频率偏低。同时，各地的教师们也采取了多种办法为作业提质，在这些办法中，精选习题是多数教师的选择，频率为29.9%，实施难度较小。个性化作业设计和区分作业难度是作业分层的措施，选择频率为26.0%和21.7%，很多老师都在探索这种做法，但开放性问题中，有32位老师反映作业设计有难度。

2.教学协同：增强课堂反馈与自主探究

作业之所以成为教学中最常用的训练手段，其功能不言而喻。在此次的调查问卷和访谈中，不少老师和家长担忧作业减少后，无法有效得知学生的真实水平以及当天学习的知识难以熟练掌握。通过调查得知，“双减”政策下，为保证学业水平，老师在校内增加了一些措施，分为两类。一类为通过增加课堂反馈掌握学生知识水平。其中增加随堂练习的频率最高，为20.8%；增加习题精讲次数频率次之，为15.4%；增加答疑时间、上课提问次数和学生精讲次数的频率相当。另外一类为引导学生自主探究以增强学生自我学习能力和知识的熟练掌握程度。其中增加实践类作业的频率为13.9%，增加校内探索性活动的频率为10.9%。在对家长的访谈和调查中可知，19.1%的家长会额外给孩子布置作业。从某种程度上看，学校减掉的作业被一些家长又重新加到了孩子身上。由此可知，作业减负政策的实施需要家校双方的认可和协同，消除家长对作业减负的担忧至关重要。

3.家校互补：监管学生闲暇时间与学生自我管理

作业减负的初衷是缓解学习焦虑情绪，促进学生的全面发展与健康成长。然而，调查发现，作业减少后产生的闲暇时间并非全部用于学生的自我发展。一方面，作业的减少不代表学业负担减轻，考核制度下的竞争压力依然存在；另一方面，对学生而言，“兴趣”引发的负担感同样存在。学生问卷的数据显示，33.7%的学生认为兴趣班、课后活动、拓展训练等与作业没有差别；28.7%的学生认为，与这些活动相比，他们更喜欢写作业。因此，部分学生闲暇时间可能不会按照期待去拓展兴趣，反而引发家长的焦虑。采用多重响应分析得出的学生闲暇时间自我管理（如下页表5所示）数据显示，对于学生而言，节省下来的时间希望用于兴趣拓展的频率为35.8%，用于陪伴家长的频率为22.0%，用于玩耍的频率为17.1%，玩电子产品和睡觉的比例相对较低（分别为5.6%，9.1%）。然而实际中，家长观察到的孩子回家后拓展兴趣的频率比孩子自己的预期减少13.2%，反而是玩耍和玩电子产品的频率明显增加。由此可知，学生的闲暇时间的自我管理是能否实现作业减负初衷的关键。家长对作业减负政策的建议也显示，作业减少后，学生的家庭监管责任重了，更加考验家庭教育和学生的自律性。

（四）“双减”背景下作业减负政策的认可度与潜在困境

政策的效用需要通过长期的实践检验，也需要及时的反馈与调整。“双减”政策实施仅有两月，对其效果无法全面准确地评价，但是大多数人已经有了初步判断，并遇到了实施中的难题。

1.作业减负政策受到普遍认可，教师认可度高于家长

调查家长和教师对“双减”下作业减负政策的认可度（如图3所示）可知，认可作业减负政策的老师和家长占据大多数，显著高于不认可的人。但具体分析，老师群体基本认可和完全认可作业减负政策的比例为79.2%，高于家长群体的73.2%。而家长中，基本不认可和完全不认可减负政策的人占据17.5%，远高于教师群体的5.8%。数据显示出家长对作业减负政策的担忧程度高于教师，但持观望态度的教师比例高于家长。在“您认为作业减少为学生整体素养的提升提供了便利？”问题中多达26.3%的教师选择了“不确定”，在“您认为作业减负政策对学生的发展是有益的？”问题中，21.5%的教师选择了不确定。此外，教师对政策的积极态度高于消极态度。这些情况表明，教师和家长总体认可作业减负政策，但家长在对政策的建议中担忧明显高于教师，主要是学生的学业成绩；而教师相对理性，建议相对保守和客观，更关注后续的作业设计与学生管理。

2.教师的作业设计负担与难度增加，考核制度与减负矛盾激化

在回收的教师问卷中，有33位教师表示作业减负政策施行后，教师对作业的设计与安排难度增大，有20位教师在建议中明确提出需要专家指导作业的设计与创新。在对学生的调查中（如图4所示）发现，学生作业中频率最高的为练习，占到33.4%；其次是阅读和抄写，分别为23.4%和23.7%，比例相当；手工、劳动、调查研究和其它类型的作业频率较低。而学生最喜欢的作业类型是阅读，占24.4%，其次是练习和劳动（23.7%和15.3%）。针对学生喜好，对教师访谈发现，在作业减量情况下，要维持教学效果，仅有的作业量会优先考虑对当天课堂学习内容的练习，再兼顾学生兴趣。大量家长和教师在政策建议中表示，考试改革和作业减负应该同步进行，否则作业减少带来的只是当下的轻松。长期看来，若作业减负与考核目标背道而驰，升学的焦虑不但不会减弱，甚至会被激化，影响政策执行力度。

3.学生自律性差异显现，家长学业忧患感显著

从学生对空闲时间的安排上看，拓展兴趣和玩耍的比例最大。据家长反馈，作业减少后，部分学生完全不会将时间用于其它形式的学习，而是花费在玩耍和电子产品上，违背了促进学生健康全面发展的初衷。这种情况主要取决于学生的自律程度和家长的监管力度。没有作业的约束，学习欲望强烈的学生回家后也能安排自我学习时间，或者被家长安排，这时家庭教育的功能得以凸显。但这对另一些家庭而言会成为负担。表6针对家长担忧的调查结果显示，担心作业减少影响学业成绩的频率为27.2%，这也是家长最担忧的一点；其次是担忧学生将时间花费在单子产品上和影响后续升学（19.4%和18.9%），总体来看，四个选项的响应百分比分布集中。结合个案百分比来看，69%的家长四个选项都选，并且在建议中提出最多的就是對学生未来升学和学业水平的担忧。整体上看，家长作业减负后的学业焦虑情绪高于学生和老师。

三、“双减”背景下“作业负担”治理的突破路径

作业减负与中小学教育问题治理亦步亦趋，它不是一个新举措，推行力度逐年增强，结果却差强人意，甚至形成了微妙的博弈僵局。形式上的减负在继续，实际的负担在加强。新一轮的作业减负政策与校外培训治理协同，已触及作业负担的核心。在作业减负现状调查基础上，新时期的作业负担治理不妨考虑从以下方面突破。

（一）提质增效：遵循作业训练的边际效应与个体差异

作业是把双刃剑，不可否认一部人凭借“刷题”提升了学业成绩，但由此产生的“考试工厂”式的学校和疯狂的校外补习现象扭曲了教育的生态，使人的心理也发生了变化。作业仿佛成为了学习效果的安定剂，作业量的减少使部分家长感到极为不安。但实际上，作业量并非越多越好，教育心理学大量案例表明，习题量达到“临界点”，便会出现学习的“高原现象”，呈现边际递减规律，影响作业效果。因此，作业减负可以以此为契机，一方面削减重复、机械性作业；另一方方面探索作业习题的科学结构。从本次调查问卷的反馈中可知，家长和教师既赞同作业减负，又不想失去“海量”作业的功效，对精简习题是否代替原有的机械刷题持怀疑态度。要突破这种瓶颈，设置的作业功能就不能局限于对知识点的记忆和熟悉，而要挖掘深层学习的细节和高阶思维方式[8]。针对家长担忧的学困生与优等生差异，教师设计并安排相应的基础性、应用性、综合性和创新性的习题训练，制定符合需求的适量作业。

（二）五育融合：专家指导基于全面发展的创新型作业

“双减”政策的指导思想中明确指出减轻作业负担、促进学生全面发展。教育的“十四五”规划中也提出要建立高质量教育体系，这种高质量的教育绝不是培养应试人才，而是素质教育下全面发展的人才。本次作业减负除了作业量，也提到了作业类型的设计与创新。政策实施过程中，不少老师也意识到作业“提质增效”不是以删减作业量实现的。不少老师增加了实践类、探索类、劳动类作业，有18位老師在建议部分要求教育部门开展统一的作业设计指导，保证作业质量。特别是乡村地区教师，对于如何在落后地区作业减负背景下保证学生的发展尤为担忧。而“五育融合”目标恰好与本次作业改革中全面发展的目标一致，可以尝试在作业中融入德智体美劳各种元素，让“五育”不仅成为课堂的教学目标，也成为学生的任务目标。具体的操作需要指派专家进校指导，目前各省市已有针对作业设计的培训，但仍处于初期探索阶段。

（三）权责利明确：划定减负教育利益相关者的权责边界

在对作业负担结构的分析中提到，先前作业减负政策成效低微的原因在于未触及作业负担的核心，即背后的教育利益争夺。即使学校为学生减轻了作业负担，家长仍然会在校外学业培训，反而造成了学校教育效果不佳的假象。宁本涛教授认为，减负难与其说是一个“教育问题”， 毋宁是一个“文化和社会问题”，是社会过度追逐名利而导致的教育利益相关者的短视行为和非公平竞争[9]。在此情境中的利益相关者看似形成了共识，一旦涉及到学业成绩、升学考核等，便会与政策逆行。因此，从教育资源与教育利益的合理分配入手，才能逐渐扭转作业减负的尴尬局面，此次的培训机构治理便是良好的开端。此外，教育部门要明确划分学校、家庭、社会在减负过程中的权责，不能学校一边减，家庭和社会以自己的意愿增加负担。三方要形成统一的思想和行动，围绕学生发展的核心利益，达成“和而不同”的共识[10]。家校协同治理作业负担首先双方应以“双减”政策的目标和理念为核心，形成观念上的政策认同。接着，教师一方面严格执行，给家长树立良好典范；另一方面，通过作业设计创新与课堂教学提质缓解家长对于作业减少的焦虑。当减负后的高质量教学生态开始良性运转，教师与家长各司其职，放弃对稀缺教育资源的过度追捧，才有望打破利益博弈下作业减负难以推进的尴尬局面。当然，三方力量的统一是基于教育资源的均衡配置，国家已经出台了“公民同招”“城乡教育一体化”等措施稀释优质资源，但此过程需要时间。教育利益相关者不能等待效果立竿见影，而是要参与作业减负，与国家共同治理。

（四）家庭监管：引导师生加强时间的自我管理

从学生问卷的结果看，突然多出了闲暇时间，学生更倾向于自我放松。玩耍和玩电子产品的比例占到40%，这也是家长担忧的一个方面。作业减负政策主要是针对义务教育阶段的学生，而年龄越小，自我管理的能力越弱。因此，一些学生在回家之后完全和学习脱离，不利于学生成长。学习习惯良好的学生受作业的影响程度不大，但不自律学生很可能被政策“筛选”掉。此时，家庭教育的功能开始凸显，家长对孩子课余时间的引导和监督非常有必要。此举并非将学生的作业负担转移给家长，而是家长对孩子成长的辅助。学校不是教育和学生发展的唯一场所，家庭教育也不只是作业辅导。学生兴趣培养、习惯养成在家庭轻松的环境中反而更容易实现。家长的责任不只是为孩子讲解习题，而是为他们的爱好提供有利保障与支持。

（五）内外协同：合理衔接作业任务与学业质量考核

通过调查发现，大部分教师和家长支持作业减负政策，并且愿意协助政策执行。但双方提出了同一个矛盾点，即作业量减轻、难度降低后，学生如何应对以考试为代表的学业竞争体系？这是作业减负改革中面临的尖锐又实际的问题。如果作业和考试无法对标，那么作业减负迟早会流于形式。利益驱动下，学校、家长、学生会心照不宣地延续原来的模式，架空政策。从系统论的角度看，作业是育人体系的一个环节，是知识加工的过程，而评价是育人的终点。系统中一个要素的变化必然需要其它要素协同，才能保持系统的整体稳定性。因此，作业减负政策与当下的教育评价改革需同步推进，共同坚守全面育人的教育理念。从当前教育改革现状来看，教育评价改革是“破五唯”的重要关卡，且已步入改革的深水区，“应试教育”与“全面发展”的对立愈发明显。然而，各级教育系统已经开始为单一以智育为主的学业考核降温。具体来看，义务教育阶段的考核要进一步弱化筛选功能，增加德、体、美、劳的评价分量，充分落实形成性评价与发展性评价。除中考外的考试成绩不作为学生分层依据，借此缓和家长和学生对考试成绩的过度追捧。高等教育阶段健全和完善职业教育，争取让技术深造变为家长与学生关注的选择，而不是被分流的途径。简言之，作业减负为综合素质提升创造了空间，评价改革需进一步攻克综合素质评价的难关，内外协同培养全人。

总之，“双减”背景下的作业减负政策实施已有两月，虽教师、学生、家长整体持积极态度，但教育沉疴未除，政策施行中难免阻滞。政策执行者既要坚定推行信念，又要统一战线，与教师、家长携手解决实践中的问题，忍过改革阵痛，化解作业负担，让作业回归学生自我塑造、自我管理的育人价值。

参考文献：

[1] 中华人民共和国教育部.24.8万所学校接受“双减”督导 基本实现全覆盖[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2021/53675/ mtbd/202109/t20210901_557367.html，2021-09-01.

[2] 柯政.学生评价改革的难为、应为、须为[J].教育发展研究，2021，（18）：29-37.

[3] 陈桂生.“作业”辨析[J].上海教育科研，2009，（12）：59-61.

[4] 胡惠闵，殷玉新.我国减轻中小学课业负担的历程与思考[J].全球教育展望，2015，44（12）：48-58+95.

[5] 殷玉新，郝健健.新中国成立70年来我国学业负担政策的演进历程与未来展望[J].首都师范大学学报（社会科学版），2019，（6）：172-179.

[6] 中华人民共和国教育部.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/ moe_1778/202107/t20210724_546576.html，2021-07-24.

[7] 陈国明.三省市初中生家庭作业负担研究[J].全球教育展望，2017，46（6）：100-115.

[8] 杨志明，吴仪.“双减”背景下从边际效益递减规律看习题训练[J].教育测量与评价，2021，（9）：3-8+64.

[9] 宁本涛.“全民减负”教育治理的产权困境及其出路[J].徐州工程学院学报（社会科学版），2018，33（1）：96-99.

[10] 贾伟，邓建中等.利益相关者视域下我国中小学生减负的博弈困境及突破对策[J].中国电化教育，2021，（9）：51-58.

作者简介：

宁本涛：教授，博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地基教所研究员、五育融合研究中心主任，研究方向为教育经济、教育政策学、教育评价学、学校改进。

杨柳：在读博士，研究方向为基础教育改革、教育评价。

Analysis of the Effectiveness and Coordination Mechanism of the Policy of “Reducing the Burden on Homework” for Elementary and Middle School Students

—Based on a Survey of 137 Cities in 30 Provinces

Ning Bentao， Yang Liu（Institute of Basic Education Reform and Development， East China Normal University， Shanghai 200062）

Abstract： Homework burden is a stubborn problem in the management of schoolwork burden in primary and secondary schools. Since the founding of the People’s Republic of China， the state has issued a round of burden reduction policies， but the accumulated drawbacks are hard to return， and the effect is not satisfactory. In order to understand the initial results of the “double reduction”（ease the burden of excessive homework and off -campus tutoring for students ） policy in the past few months， the research team of the Five Education Integration Research Center of East China Normal University distributed 23，746 questionnaires to teachers， students， and parents in primary and secondary schools nationwide. The survey results show that after the implementation of the policy， the amount of homework of primary and middle school students has been significantly reduced， and the ability of selfmanagement of homework has been enhanced， which has alleviated student anxiety to a certain extent. In order to ensure the “burden reduction” and improvement of the quality of homework， the surveyed schools and families have jointly established a collaborative mechanism in the aspects of homework design， teaching feedback， and leisure education， so that the burden reduction has initially shown a positive effect. However， the dilemma in the operation of the policy has been highlighted： on the one hand， the burden and difficulty of teacher’s homework design have increased， and the contradiction between the assessment system and burden reduction has intensified； on the other hand， differences in student self-discipline have appeared， and parents have a significant sense of academic worries. In the future， policy implementation should break through from the following aspects： follow the marginal effects and individual differences of job training； explore innovative jobs based on the integration of five educations； delimit the rights and responsibilities of education stakeholders； guide teachers and students to strengthen their time. link between homework tasks and academic quality assessment reasonably.

Keywords： homework burden； “ease the burden of excessive homework and off -campus tutoring for students” policy； implementation effectiveness； coordination mechanism

收稿日期：2021年10月26日

責任编辑：赵云建