中国邮轮产业有形之手：政策创新与产业演化

孙晓东 林冰洁

（1.华东师范大学工商管理学院，上海 200241；2.嘉兴职业技术学院文化与旅游学院，浙江嘉兴 314036）

0 引言

历经近半个世纪的成长，国际邮轮业已然发展成为旅游与接待业中经济效益最显著、发展速度最迅猛的产业之一，被称为“黄金水道上的黄金产业”（Sun et al.，2011）。邮轮产业属于复合型产业，涵盖航运、海洋、港口和旅游等多种经济形式，核心领域涉及邮轮制造、邮轮运营、邮轮接待、邮轮船供和邮轮消费等多个产业环节，对于区域经济具有显著的带动作用。全球邮轮产业的直接、间接和诱发经济产出超过1200亿美元，创造了超过100万个就业岗位（CLIA，2018）。

近年来，随着欧美邮轮市场的日渐成熟，国际邮轮公司加快了“东移”步伐，积极向亚太、南美和中东等地区投放邮轮。特别是以中国和澳大利亚为代表的亚太地区成为战略性新兴市场，成为全球邮轮经济新的增长点（Rodrigue et al.，2013）。1976年，大连接待了第一艘挂靠中国港口的国际邮轮。2006年，歌诗达邮轮“爱兰歌娜号”（Costa Allegra）首次在上海运营母港邮轮航线，标志着中国邮轮业正式起步。目前，我国沿海已经形成了设施和功能完备的邮轮港口系统。从2016 年开始，中国超过德国成为全球第二大邮轮客源市场。上海则成为亚洲第一、全球第四大邮轮始发港，正向着优秀邮轮母港的目标稳步发展。2017年2月，在国家主席习近平和意大利总统马塔雷拉的见证下，中国船舶工业集团与嘉年华（Carnival）集团、芬坎蒂尼（Fincantieri）集团签署了我国首艘国产大型邮轮建造备忘录协议（MOA）。2018年11月6日，上海外高桥造船有限公司、中船嘉年华邮轮有限公司、中船邮轮科技发展有限公司在“中国首届国际进口博览会”上，签订了2+4 艘Vista级（13.55 万吨）的大型邮轮建造合同，其中实船2 艘，选择船4 艘，每艘邮轮价格为7.70 亿美元，首个合同总价为15.40 亿美元，标志着中国首艘大型邮轮开始了实质性的设计与建造（汪泓，2019）。此外，中船嘉年华邮轮有限公司将同时成为深耕中国市场的本土邮轮运营商。中国邮轮产业开始步入邮轮旅游、邮轮制造、邮轮运营的全产业链发展模式。

中国邮轮产业的发展离不开各级政府和不同部门的大力支持，邮轮政策这只“有形之手”的作用举足轻重。在产业发展之初，国际邮轮在中国属于舶来品，涉及出入境、海关、海事、交通、旅游、航运、客运、港口、环保、公安、税务等众多要素，原有的船舶管理制度并不适应。2006 年以后，我国频繁出台政策，以推动邮轮产业演化。2008年6月，国家发改委发布促进邮轮业发展的部级文件《关于促进我国邮轮业发展的指导意见》。2015 年3 月，《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出，要“推动21世纪海上丝绸之路邮轮旅游合作”，为我国邮轮航线布局与旅游合作提供了更大的发展空间。邮轮旅游成为践行“一带一路”倡议的重要内容。2012年到2017年，上海、天津、深圳、青岛、大连、福州先后被批复为“中国邮轮旅游发展实验区”，以促进我国邮轮政策创新与产业变革。涉及邮轮产业发展的国家及地方政策，成为推动中国邮轮产业变革与演化的“有形之手”。

当前，中国已经进入邮轮业发展的新时期，全产业链布局与优化成为必然选择。深刻理解产业发展的历史阶段、关键事件、政策特征、政策制定中的产业环境、管理体系、产业要素及作用机理，对准确把握邮轮产业发展方向、推动政策创新和产业演化具有重要意义。本文采用描述性分析、文本分析、词频分析和扎根理论等方法，在系统分析我国邮轮产业发展阶段及政策特征、政策创新与产业变革关系基础上，深度剖析邮轮政策制定的结构特征、产业要素及运行机制，并进一步提出政策制定的方向和路径，以适应邮轮产业优化升级需要。

1 文献综述

邮轮产业是由邮轮制造、邮轮运营、港口接待、旅游消费及其他关联行业构成的复合型产业（孙晓东等，2012），离不开相关行业、国家战略、法规政策的叠加支持，需要政府部门在制定政策体系、强化管理机制等方面加强引导以解决瓶颈问题，促进产业升级（张树民 等，2012），同时降低可能带来的负面影响（李柏青，2009；孙晓东等，2017a）。近年来，从国家层面到地方层面，从整体规划到要素配置，我国颁布了大量政策以促进邮轮产业发展（Sun et al.，2014）。建立在科学方法上的政策分析有助于决策者继续优化政策体系（Quade，1989；杨秀云 等，2018）。通过对邮轮政策进行系统分析，可以厘清产业要素及其作用机制，探究产业发展的宏观大局和细微动态，识别政策漏洞，为政策制定提出针对性的指导意见。

从现有文献来看，虽然政策研究的学术成果并不罕见，但尚无针对邮轮政策的学术研究。在政策概念及特征方面，黄凯丽等（2018）从政策文本形式、政策涉及领域、政策制定主体和政策年度4 个方面对我国“一带一路”政策特征进行了描述性分析。在政策演变方面，王刚等（2018）通过社会网络分析等方法对中国核电政策在日本福岛事件前后的演变路径进行了探究。刘云等（2014）系统阐释了各阶段中国国家创新体系国际化政策演进特征。黄萃等（2015）运用合著网络分析方法绘制了不同阶段我国科技政策制订部门之间的合作网络，以此为基础识别了政府部门的合作模式、合作关系及其演变规律。在政策评估方面，张炜等（2016）从创新政策的协同度、完善度和强度方面构建了一个多维度评价模型，并对江浙沪区域的创新政策进行了测度。张永安等（2018）使用双创PMC 指数模型对双创政策进行了量化评价。芈凌云等（2017）从政策目标、政策力度、政策措施和政策反馈4个维度对居民生活节能引导政策进行了效力量化分析和节能效果评估。Deng 等（2019）采用断点回归方法对西部大开发政策对当地旅游业的影响进行了测度，并发现基础设施建设和税收激励要素对旅游业发展具有积极作用。Qi 等（2021）基于DDD 模型进行实证分析发现，碳交易试点政策对一个行业低碳国际竞争力具有显著正向影响，为完善碳市场的政策设计提供了启示。Kuo等（2019）比较了中国、德国和美国在工业4.0 产业振兴过程中的创新政策，分析了具体政策工具的差异，提出提高政策实施的结果和质量的建议。Yang 等（2020）运用文本挖掘方法对我国新能源汽车产业政策进行了研究，基于PMC 一致性指数对每一项政策进行评价，从而找出政策短板并提出优化方案。

在研究方法方面，近年来基于扎根理论的政策分析越来越多。针对复杂的政策体系，扎根理论可以更全面地描述整体框架，深入挖掘内部要素之间的关系结构。唐啸等（2016）采用扎根理论对环境治理中官员激励与政策执行之间的关系进行了探索，构建出了二元激励路径下的激励-行为-产出模型。郭鹏飞等（2018）基于扎根理论对城市绿色转型问题进行了研究，并凝练出了政策属性、执行过程、实施效果三大核心要素。陈慧茹等（2016）以国家自主创新示范区科技创新政策为研究对象，采用词频分析、扎根理论、共词网络等方法，对网络中的节点特征与小团体结构进行了分析。郭高晶等（2018）以上海自贸区政府职能转变相关政策为样本，运用加权共词分析法和扎根理论对政府职能转变的注意力配置情况进行了研究。Zhang等（2020）采用扎根理论探讨了绿色物流政策的有效性，并通过构建绿色物流政策的先行框架探讨了关键要素的影响路径和内在机制。

政策本身具有混合性和复杂性的特点。不同阶段的政策可能反复出现，而不是线性、有序发展（Kayesa et al.，2020）。作为复合型产业，邮轮产业链环节众多，要素结构复杂。单一方法在把握邮轮政策体系、要素系统和作用机理上存在难度。为此，本文采用描述性分析、文本分析、词频分析和扎根理论相结合的方法，系统梳理邮轮政策的基本特征，包括政策发布年度、政策文本形式、政策发布主体和政策文本主题；并基于邮轮产业发展历程及关键事件，深入探讨政策创新与产业演化之间的关系。进而，采用扎根理论挖掘中国邮轮政策制定的关键要素及内部运作关系，并构建邮轮政策制定的理论框架，从而深入剖析政策“有形之手”推动邮轮产业发展的运作机理。

2 研究设计

2.1 政策文本选择

邮轮产业政策主要以中央和地区政府机构为发布主体，涉及多个领域。本文所选取的政策文本均来源于公开数据资料，主要通过政府官网搜索、邮件申请（累计38 次）及电话咨询（累计26 次）等方式获取。其中，全国层面的邮轮政策主要通过中华人民共和国中央人民政府（www.gov.cn）、国家发展和改革委员会（www.ndrc.gov.cn）、交通运输部（www.mot.gov.cn）、文化和旅游部（www.mct.gov.cn）等网站进行搜集。地区层面的邮轮政策主要通过各邮轮港口所在地的省（区、市）级人民政府、发展和改革委员会、交通委员会/交通运输委员会、文旅局/发展委员会等官方网站进行搜集。

为保证政策样本的有效性、准确性和代表性，按照以下4 条标准进行文本选取：一是政策制定的主体必须是国家级行政机关及下属机构、地区政府及下属机构；二是政策文本和邮轮产业相关，标题或内容必须直接涉及邮轮产业；三是政策文本必须包括通知、意见、方案等正式形式；四是抄送和转发相同政策文件，均予以剔除以避免文本重复。根据以上原则，最终梳理出涉及邮轮产业的有效政策文本135份。

2.2 研究方法与思路

本文主要采用文本分析和扎根理论对邮轮产业政策的制定规律与运行机制进行分析。研究思路与分析框架如图1所示。

图1 邮轮产业政策研究思路与分析框架

首先从政策发布年度、政策文本形式、政策发布主体、政策文本主题等方面整体上对政策文本进行描述性分析。然后对邮轮产业的发展历程进行阶段划分，并基于词频分析对不同阶段的产业发展特点及政策特征进行探讨，从而深刻理解政策“有形之手”对产业演化的调控作用。最后，采用扎根理论对邮轮产业政策制定的关键要素及作用机理进行识别。其中，扎根理论由Glaser 等（1967）于1967 年提出，是一种有效的质性研究方法，是政策分析的常用方法（张骁等，2018）。

3 我国邮轮产业政策现状：描述性分析

3.1 政策发布年度

从2006年第一次发布部级政策开始，我国邮轮产业开始受到国家和各级部门的重视，政策数量不断增加，政策内容越来越丰富，产业地位不断提升。2006 年至2018年11月，政策数量稳定增多，阶段性特征明显，直接涉及邮轮产业的政策文本共计135份，其中国家层面的政策文本89份，地区层面的政策文本46份。

3.2 政策文本形式

从政策文本形式来看，国家层面的政策形式主要包括意见、方案、规划、公告、通知、命令、纲要、办法、制度、计划、规范等12 种形式；其中以意见、方案、规划、公告、通知5种形式出现的政策文本数量最多，占政策总量的85%以上。地区层面政策形式则主要包括意见、通知、方案、规划、办法、措施、批复、报告、指南、复函、规范、公告等12 种形式；其中以意见、通知、方案、规划和办法5 种形式出现的政策文本数量最多，占政策总量的80%以上。由于我国邮轮产业起步较晚，发展经验不足，因此引导性的邮轮政策居多，占政策总量的75%以上，主要形式为规划、方案、通知、意见等，主要功能是指导设定邮轮产业发展目标、规划方案、具体任务、实行措施等。

3.3 政策发布主体

国家层面政策文本的发布主体主要包括国务院、交通运输部、文化和旅游部、公安部、海关总署、财政部、国家发展和改革委员会、外交部、国家移民管理局、教育部、工业和信息化部、民政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、住房和城乡建设部、商务部、国家卫生健康委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家体育总局、中国银行保险监督管理委员会、中国民用航空局、国家铁路局、国家邮政局、国家能源局和国家文物局等；而地方层面政策文本的发布主体以省级政府、省级机构、市级政府、市级机构为主。总体来看，政策文本的发布主体呈现以下3个特点：

（1）主体多元，领域多样。在135份政策文本中，单独发文109份，联合发文26份；涉及国务院、国家发展和改革委员会、交通运输部、文化和旅游部等28 个中央政府部门和机构，以及各港口所在地的人民政府、发展和改革委员会、文旅局、交通运输委等53 个地方政府部门和机构，表明发布邮轮产业政策的主体多元，政策内容涉及多个部门和领域。

（2）部门介入程度不同。在多领域多主体参与发文的模式下，国务院、交通运输部、国家发展和改革委员会、文化和旅游部（国家旅游局）等中央机构，以及各港口所在地的人民政府、交通运输委、文旅局、财政局等地方机构出台的邮轮产业政策较为密集，发布的政策文本数量多，对邮轮产业的关注度较高。

（3）多部门合作水平高。多部门联合发文的比例占政策总数的19.26%，其中两部门联合发文12份，三部门联合发文8份，四部门及以上联合发文6份。中央机构之间联合发文共14 份，地方机构之间联合发文共10 份。此外，还有2 份中央机构和地方政府（交通运输部分别与上海市人民政府和天津市人民政府）联合发布的政策文件。

3.4 政策文本主题

词频分析发现，“邮轮”“旅游”“旅客”“发展”“服务”和“建设”是高频词，表明作为邮轮产业的核心板块，邮轮旅游最先受到重视，其中港口建设和游客服务是重要的发展内容；而“港口”“企业”“船舶”“国际邮轮”“航线”“码头”等高频词同样说明邮轮政策主要涉及邮轮旅游的基础要素。2010年至2017年，中国邮轮产业发展主要集中在港口建设与旅游服务方面，政策文本中的“规划”“设施”等高频词也说明政府部门对基础设施建设和邮轮产业整体规划的重视。

从政策文本主题来看，国家政策较为宏观，主要涉及与邮轮产业相关的行业和领域，而地方政策较为微观，主要涉及邮轮产业链的不同环节和相关业务。国家层面政策涉及自由贸易试验区、旅游业、经济发展、交通运输业、促进消费、航运业、制造业、区域合作、邮轮产业总规、绿色环保、服务业、出入境管理、行业规范与标准、港口布局、船舶管理等主题。政策制定的基本逻辑为：重视邮轮旅游等新兴产业的培育，提质增效，促进居民消费；重视邮轮产业链发展，助推自由贸易试验区建设，带动经济增长。地方层面的政策与中央政策相呼应，主要涉及财政奖励、工作方案、邮轮产业发展规划、邮轮旅游发展实验区、母港建设、港区管理、经营规范、邮轮船票制度、邮轮旅游合同、邮轮线路等主题，旨在通过制定具体的措施来推动邮轮产业发展。

4 我国邮轮产业发展历程：政策创新与关键事件

2006 年，歌诗达邮轮“爱兰歌娜号”首次开设以上海为母港的国际邮轮航线，标志着中国邮轮产业正式起步。经历了十余年快速发展，我国邮轮旅游业务成绩斐然。以我国开通第一条始发港航线、上海吴淞口国际邮轮港开港、我国首次超过德国成为全球第二大客源国为关键节点，可以将邮轮产业发展历程大致划分为3个阶段（见图2）：一是探索成长期（2006 年—2011 年）。产业工作主要集中在建设港口基础设施和吸引国际邮轮挂靠业务方面，属于邮轮产业的萌芽期。二是爆发提升期（2012 年—2016 年）。该阶段邮轮港口系统基本成熟，邮轮挂靠数量剧增，中国成为全球第二大邮轮市场，上海成为亚洲第一、全球第四大邮轮母港。国家陆续设立了邮轮旅游发展实验区，鼓励先行先试的政策创新。三是调整优化期（2017年至今）。该阶段，国际邮轮公司在华部署与发展战略略有调整，邮轮接待业务增速放缓。华南地区成为邮轮重要市场，新增邮轮旅游发展示范区，初步形成了华北环渤海、华东长三角、东南海峡两岸、华南粤港澳、南海琼州海峡等邮轮港口群发展格局。中国开启首艘本土邮轮建造项目，多船本土邮轮运营公司出现。

图2 中国邮轮产业发展历程及关键事件

中国邮轮产业的发展离不开各级政府和众多部门的政策支持。国家和地方政府机构根据不同时期的产业发展需求，因地制宜，因需而变，从整体性支持到产业环节的具体性扶持，不断更新、健全和完善政策体系，不断推动中国邮轮产业的科学布局与协调发展。每一次政策创新都推动了邮轮产业的变革与演化。从产业发展规律来看，政策要“全”，涉及邮轮产业链方方面面，缺一不可；政策要“新”，伴随产业需求而不断完善，引领产业演化；政策要“精”，找准产业发展痛点和热点，具有实效性。

4.1 探索成长期（2006年—2011年）

2006 年，中国迎来第一艘母港邮轮——歌诗达“爱兰歌娜号”。中国邮轮业进入探索成长期。我国积极探索，开始对初入中国的邮轮产业谋篇布局，共发布18份与邮轮产业相关的政策文件，且全国性政策比重明显较大，共有15 份。从政策主题来看，本阶段的政策主要涉及旅游业、经济发展、港口布局、产业总体规划、地区性的邮轮经济指导意见等宏观层面。词频分析（见表1）发现，“邮轮”“旅游”“旅客”“发展”“服务”等出现次数最多，说明彼时主要强调邮轮旅游发展与游客服务工作。此外，港口布局与规划、基础设施建设、出入境政策等也是政策文本涉及的重要内容。

表1 邮轮产业不同发展阶段政策文本的词频分析

在探索成长期，国家颁布了一些至关重要的引导政策，推动了邮轮投放、港口建设等关键性事件，引导产业由探索期进入成长期。比如，2006 年9 月，交通运输部和国家发改委发布了《全国沿海港口布局规划》，对沿海邮轮港口功能及基础设施建设进行了布局规划。2008年6月，国家发改委发布《关于促进我国邮轮业发展的指导意见》，提出我国邮轮产业近期、远期“两步走”的发展战略。2009 年10 月，交通运输部发布《关于外国籍邮轮在华特许开展多点挂靠业务的公告》，为近海、沿海邮轮航线布局提供了政策保障。2011年2月，国家旅游局发布《国际邮轮口岸旅游服务规范》，通过邮轮口岸旅游服务场所和服务内容标准化建设，规范国际邮轮口岸秩序，提升口岸旅游服务品质。

在政策引领下，沿海港口积极建设或改造邮轮码头为邮轮停靠提供硬件支持。三亚凤凰岛邮轮码头（2006年11月）、厦门国际邮轮中心（2007年10月）、天津国际邮轮港（2010 年6 月）、上海吴淞口国际邮轮港（2011 年10 月）相继开港，为我国邮轮市场的繁荣打下了基础。歌诗达邮轮旗下“爱兰歌娜号”上海首航。皇家加勒比邮轮紧随其后，派遣“海洋神话号”开启上海母港航线。我国邮轮旅游业兴起，但邮轮产业仍然处于发展初期，产业链还不健全。

4.2 爆发提升期（2012年—2016年）

2011 年，上海吴淞口国际邮轮港开港，“两主一备”港口模式为上海邮轮接待业务蓬勃发展奠定了基础。中国邮轮业进入爆发提升期，邮轮港口系统逐渐形成。该阶段，邮轮政策总量明显增多（69 份），其中，国家层面政策46 份，聚焦于全国性的邮轮旅游业、自由贸易试验区、促进消费等主题。地方性政策也剧增，共有23份，包括《三亚市邮轮旅游发展专项规划（2012—2022）》（2012 年）、《青岛市邮轮游艇经济发展规划（2013—2030）》（2013 年）、《关于本市加快中国邮轮旅游发展实验区建设的若干意见》（上海）（2014 年）、《烟台市人民政府办公室关于加快邮轮游艇产业发展的意见》（2014 年）、《中国邮轮旅游发展实验区建设三年行动方案（2015—2017 年）》（天津）（2015年）、《关于推进上海中国邮轮旅游发展实验区与中国（上海）自由贸易试验区联动发展的实施意见》（2015 年）、《福建省人民政府办公厅关于加快推进厦门邮轮母港建设的若干意见》（2015 年）、《关于加快广州国际邮轮产业发展的若干措施》（2016年）等政策文本。

在这一时期，沿海港口城市不断加大对邮轮产业的支持力度，母港建设与“引轮工作”进入“战国时代”。2015 年4 月，《全国沿海邮轮港口布局规划方案》发布，方案重新审视各港口发展条件，将邮轮港口划分为访问港、始发港和母港三类，对沿海港口提出较为明确的定位，通过分类指导、合理布局推进码头设施有序建设。2016 年大连、天津、烟台、青岛、上海、舟山、厦门、广州、海口、三亚、深圳11 大港口城市共接待邮轮1040艘次，接待游客量突破200万，达到228万人（出入境4567370人次），首次超过德国，成为全球第二大邮轮客源市场（汪泓，2017）。上海吴淞口国际邮轮港成为亚洲第一、全球第四大邮轮母港。自此，中国邮轮港口系统基本形成，东北亚邮轮市场占主导。

词频分析（见表1）发现，“旅游”“邮轮”“发展”“建设”和“服务”依旧是高频词，说明建设港口及配套设施和提升服务旅客水平仍是重要工作。“船舶”和“企业”提及次数较上一阶段更多，说明船舶管理及邮轮公司运营等“引轮工作”更受关注。此外，高频词中提到了“离境退税”，有助于入境邮轮业务的发展。这一阶段的关键性事件（见图2）包括：

（1）稳步推进邮轮港口建设，设立邮轮旅游发展实验区。烟台邮轮港（2014年7月）、青岛邮轮港（2015年5月）、广州港南沙邮轮港（2016年1月）和深圳太子湾邮轮港（2016 年11 月）相继开港。国家旅游局依次批复同意在上海（2012）、天津（2013）、深圳（2016）、青岛（2016）设立中国邮轮旅游发展实验区，鼓励邮轮政策创新与先行先试工作，推进产业链拓展。

（2）国际邮轮投放剧增，本土邮轮运营蹒跚起步。2012 年6 月13.8 万吨的皇家加勒比邮轮“海洋航行者号”开启了中国邮轮业巨轮时代。丽星邮轮“双子星号”（2013 年4 月）、公主邮轮“蓝宝石公主号”（2014 年5 月）、歌诗达邮轮“赛琳娜号”（2015 年4 月）、歌诗达邮轮“幸运号”（2016 年4 月）、皇家加勒比“海洋量子号”（2015 年6 月）上海首航。此外，丽星邮轮“天秤星号”（2015 年11 月）海口首航；公主邮轮“黄金公主号”（2016 年6 月）、皇家加勒比邮轮“海洋赞礼号”（2016 年6 月）天津首航；星梦邮轮“云顶梦号”（2016 年11 月）广州南沙港首航。在此阶段，本土企业开始尝试国际邮轮运营业务，海航邮轮“海娜号”（2013年1月三亚首航）、携程与皇家加勒比共同运营的天海邮轮“新世纪号”（2015 年5 月上海首航），以及渤海轮渡旗下“中华泰山号”（2014年8月烟台首航）参与市场竞争。

（3）邮轮航线日渐丰富，邮轮建造初现端倪。为响应国家“一带一路”之“21世纪海上丝绸之路”建设，2015年2月北部湾（北海）至东南亚“海上丝绸之路”航线首航。2015 年10 月，“21 世纪海上丝绸之路”邮轮旅游发展联盟在三亚市宣布成立。邮轮制造也成为本阶段的重要亮点。2014年11月，意大利邮轮造船巨头芬坎蒂尼集团、美国嘉年华集团与中国船舶工业集团签署了两项谅解备忘录（MOU），联手开拓中国邮轮建造领域。此外，2016 年12 月，首支300 亿规模的邮轮产业基金正式签约，主要投向豪华邮轮的设计与建造及配套产业（汪泓，2017）。

4.3 调整优化期（2017年至今）

在经历十余年快速发展之后，中国邮轮业开始进入阶段性调整优化期，主要表现为邮轮制造取得实质性进展，部分国际邮轮撤出中国市场，运力投放有所下降。比如，2017—2018 航季之后，诺唯真邮轮“喜悦号”、公主邮轮“盛世公主号”、歌诗达邮轮“维多利亚号”、天海邮轮“新世纪号”及皇家加勒比邮轮“海洋量子号”“海洋赞礼号”和“海洋水手号”等邮轮都被抽调出中国市场。

在此阶段，我国仍然密集发布了48份邮轮产业相关政策（国家层面28份，地方层面20份），以促进邮轮经济转型升级与提质增效，特别是向邮轮产业全球价值链的中高端环节攀升。从政策主题来看，自由贸易试验区特征明显。国家非常重视将邮轮产业及其配套产业园与自贸区相结合，充分发挥邮轮业复合型产业效能。地方性邮轮政策主要涉及财政奖励与邮轮基金、市场秩序规范、邮轮旅游发展实验区等主题，如《关于印发青岛市建设中国邮轮旅游发展实验区实施方案的通知》《大连市人民政府办公厅关于加快邮轮旅游发展实验区建设的实施意见》等。

在优化调整期，国家十部委于2018年9月联合发布了《关于促进我国邮轮经济发展的若干意见》，全面提出了至2035年邮轮产业的发展目标：邮轮市场成为全球最具活力的市场之一，邮轮自主设计建造和邮轮船队发展取得显著突破，体系完善、效率显著的邮轮产业链基本形成，邮轮经济规模不断扩大，对城市转型、产业升级、经济发展和人民消费的支撑力和保障作用显著增强。这一阶段我国邮轮产业的关键事件包括：

（1）新增邮轮旅游发展实验区，新设邮轮旅游发展示范区。2017 年和2018 年我国新增两个邮轮港口：温州国际邮轮港（2017 年12 月）和连云港国际邮轮港（2018 年4 月）。福州和大连于2017 年先后被设立为邮轮旅游发展实验区。2019年10月，中国首个邮轮旅游发展示范区在上海揭牌，同时《中国邮轮旅游发展示范区总体方案》和《中国邮轮旅游发展示范区三年行动计划》正式对外发布。

（2）国际邮轮仍然看好中国市场。2017 年中国母港运营邮轮数量创历史新高，上升为18 艘。该阶段，上海首航的邮轮包括诺唯真邮轮“喜悦号”（2017 年6月）、公主邮轮“盛世公主号”（2017 年7 月）、地中海邮轮“辉煌号”（2018 年5 月）和皇家加勒比邮轮“海洋光谱号”（2019年6月）。2018年6月，丽星邮轮旗下“宝瓶星号”在青岛首航。另外，专为中国量身打造的歌诗达首艘Vista 级邮轮“威尼斯号”于2020年为中国消费者服务。

（3）本土邮轮进入多船时代。2018年底，天海邮轮宣布解散，本土邮轮运营受挫。2018 年10 月，中国旅游集团和中国远洋海运集团联合推出星旅邮轮品牌，首艘邮轮为“鼓浪屿号”。2018年11月，嘉年华集团与中国船舶工业集团成立合资运营公司——中船嘉年华邮轮有限公司，首期购入歌诗达“大西洋号”和“地中海号”两艘邮轮。中国本土邮轮公司进入多船运营时代，竞争力进一步增强。

（4）邮轮建造取得实质性进展。2017 年2 月，中国船舶工业集团与嘉年华集团、芬坎蒂尼集团签署了首艘邮轮建造备忘录协议。2018 年11 月6 日，三方在中国首届国际进口博览会上，签订了2+4艘邮轮建造合同，并举行了邮轮建造项目启动仪式。2018 年3 月，首个豪华邮轮制造配套项目在招商重工（江苏）有限公司开工。2019年3月12日，招商局工业集团极地探险邮轮1号船下水。2019年10月18日，中国首制大型邮轮在上海外高桥造船厂进行钢板切割，全面进入实质性建造阶段，并于2020年11月10日迎来坞内连续搭载总装里程碑节点。

5 我国邮轮政策制定的运行机制：范畴提炼与模型构建

经历十余年发展，我国邮轮产业政策体系的基本框架已经形成。为了探究邮轮政策制定涉及的关键要素及作用机制，我们选取89篇国家政策文本为样本进行扎根理论分析，其中60 篇政策文本用于编码分析和模型建构，另外29 篇政策文本用于理论饱和度的检验。具体分析过程如图1所示。

5.1 开放编码

经过资料分解、概念定义及范畴化等步骤，我们共获得274条原始语句及相对应的初始概念，并凝练出了23 个范畴，如表2 所示。限于篇幅，仅针对每个范畴节选2条原始语句来展示初始概念。

表2 开放编码范畴化梳理表

表2（续）

表2（续）

5.2 主轴编码

在23个开放编码范畴基础上，共归纳5个主范畴，最终形成邮轮产业的政策体系，其中主范畴、对应范畴及对应内涵如表3所示。

表3 主轴编码形成的主范畴

表3（续）

5.3 选择编码

通过主轴编码获得互有影响、相互联系的主范畴。在此基础上进行选择编码，进一步分析主范畴之间的关系，并从主范畴中识别出核心范畴，从而形成以此为中心的多脉络逻辑联系，即“故事线”（Story Line）。通过故事线的梳理，最终梳理并构建新的实质理论构架。表4 展示了各主范畴之间典型的关系结构。

表4 主范畴的典型关系结构

在本文中，核心范畴为邮轮政策制定的核心要素及运行机制，故事线可以概括为：随着邮轮产业的不断演化，邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化、邮轮产业链拓展与延伸、运行管理系统和宏观与辅助支持系统5 个主范畴显著影响邮轮政策制定运行机制；邮轮产业政策制定的实质是邮轮产业要素（邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化、邮轮产业链拓展与延伸）的不断完善和持续发展，在这个过程中受到运行管理系统和宏观与辅助支持系统的影响，产业间有机循环、整体动态平衡的过程共同构成邮轮产业政策制定运行机制，最终可以建构“邮轮产业政策制定要素及运行机制”的理论模型框架（见图3）。

图3 邮轮产业政策制定要素及运行机制

5.4 理论饱和度检验

理论饱和度检验用来决定何时终止采样分析编码，只有当采样的数据不会再产生新的理论且不能再揭示核心范畴中新的属性时，认定为数据饱和。基于29份政策文件进行的理论饱和度检验结果显示，模型中的概念范畴已非常充分，达到饱和状态，对于构成邮轮产业政策制定运行机制的“邮轮港口规划与建设”“邮轮旅游与产品优化”“邮轮产业链拓展与延伸”“运行管理系统”和“宏观与辅助支持系统”5个主范畴，未发现其他新的重要范畴和关联，而且主范畴内部也未发现新的概念范畴。由此可认为，所建的模型在理论上是饱和的。

5.5 模型阐释与结果分析

5.5.1 邮轮产业政策制定要素内涵与逻辑

5.5.1.1 产业要素

（1）邮轮港口规划与建设

第一，在邮轮旅游业发展初期，邮轮港口是邮轮产业政策关注的核心要素（孙晓东等，2017b）。政府部门通过政策鼓励和支持在具备发展条件的环渤海、长江三角洲、东南沿海、珠江三角洲和西南沿海布局邮轮基础设施，主动承接全球邮轮旅游业的转移，直接推动了我国邮轮接待业务的增长。

第二，港口定位与协调发展对于沿海邮轮港口科学布局非常关键，可以有效避免母港建设白热化和不必要的损失和风险。通过科学定位将邮轮港口划分为访问港、始发港和母港3 种类型；积极推进专业化邮轮码头建设而非打造邮轮母港；以始发港定位为主，优化港口布局，形成布局合理、层次分明、功能完善的邮轮港口体系，为邮轮产业有序发展奠定基础。

第三，港区及码头规划建设是发展邮轮产业的基本工作，需要将码头和港口规划与城市功能充分衔接，为邮轮业发展预留空间。此外，有序推进邮轮码头建设，合理配置配套设施，创新码头建设和运营模式，探索多维业务发展机会。

第四，在生态文明建设大背景下，绿色港口与可持续发展是邮轮港口发展的必经之路。鼓励依靠科技创新改善和提升邮轮港口及配套设施的运营效率，提升污水、垃圾处理能力。譬如，通过配备船舶岸电设施来有效降低邮轮停靠时的空气污染程度，提升邮轮产业的环境友好性。

第五，通过港城融合建立港口与航空、铁路、公路、城市公交系统及景区景点的有效衔接，促进港口与城市互动发展，提升城市商贸、餐饮、娱乐、休闲及购物等配套服务能力，吸引入境邮轮挂靠，扩大邮轮经济辐射范围。

第六，中国邮轮旅游发展实验区和示范区是国家支持邮轮产业发展的重大举措，是邮轮政策创新的重要抓手。通过加强研究、探索实验、先行先试、有效推广等方式积累经验，充分发挥示范功能和引领作用。

（2）邮轮旅游与产品优化

邮轮旅游与产品优化是邮轮政策制定的关键部分，开启了我国邮轮产业全面发展的历程，具体来看：①邮轮航线布局与优化是邮轮业发展的重要元素，也是邮轮旅游发展的必备条件（孙晓东等，2015）。政府部门通过邮轮政策支持外资邮轮公司在华开展业务，鼓励开辟国际和国内邮轮航线，支持多港挂靠的沿海邮轮航线，打造地方特色精品航线，宣传推介邮轮旅游产品。譬如，以海南岛作为试点，允许邮轮游客离岸退税，开辟无目的地公海游和海南岛沿海游航线。②产品推广与渠道优化有助于邮轮旅游的普及。通过构建集邮轮航线、产品销售、教育培训、咨询服务于一体的邮轮信息网络，共享信息，推广产品，优化产品渠道。③产品设计与品牌建设是提升邮轮游客体验的重要方式。根据中外旅客文化习惯、消费特征，优化邮轮船上休闲、娱乐、运动等服务功能，提供个性化、差异化和多元化的邮轮服务，提升品牌认知度和竞争力。④总部经济是港口城市深化邮轮经济的重要环节，以外轮服务为起点，吸引国际邮轮挂靠，鼓励国际邮轮公司进驻，做大总部经济，提升邮轮产业集聚效应。⑤旅游商品与免税购物是邮轮经济的重要来源。通过在邮轮码头设置特色旅游商品购物区、免税购物点，可吸引游客在当地的消费，拓展旅游消费发展空间，促进邮轮经济发展。⑥邮轮文化与消费市场培育是邮轮产业持续发展的重要保障。作为“舶来品”，邮轮旅游在国内的产品认知度和品牌辨识度较低，须加强宣传和引导，做大消费市场。

（3）邮轮产业链拓展与延伸

邮轮产业链拓展与延伸是邮轮政策制定的最终落脚点，是邮轮产业成熟的标志。邮轮船供与配送体系优化升级是邮轮配套服务不断完善的标志，也是扩大邮轮经济辐射效应的重要手段，应努力提升邮轮供给、配送服务和配套设施水平，发展邮轮保税仓储，吸引邮轮本土采购和在我国港口集中配送的全球采购业务。

本土中资邮轮运营是邮轮旅游发展的支撑力量，属于邮轮产业链的高附加值环节。通过政策创新、融资、财政支持等，鼓励我国企业采用新建、购置或租赁等手段获取中资方便旗或五星红旗邮轮，通过组建中外合资或独资的本土邮轮公司，参与国际邮轮市场竞争。

邮轮维修、设计与建造是邮轮产业高端环节的技术难关，也是邮轮产业链延伸的最后归宿。目前邮轮设计与建造已被纳入国家鼓励类产业目录以支持邮轮制造国产化，鼓励结合技术引进、合作和自主创新方式，在已有技术基础上加大科研投入和技术储备，逐步形成我国邮轮设计与建造能力，突破豪华邮轮设计、建造技术。在产业政策引导下，外资邮轮公司、船级社、邮轮制造企业与我国企业成立了多方合资下的邮轮制造公司。

5.5.1.2 产业管理

产业管理是行政部门通过行政手段管理邮轮产业所形成的运行体系，以保证邮轮产业规范、有序发展。邮轮产业运行管理系统主要包括市场准入与管理、行业规范与服务标准、口岸与签证管理和风险与应急管理。

市场准入与管理主要是通过调整完善相关法律、法规、政策、市场准入条件、经营管理制度等方式为邮轮业务的开展提供便利的营商环境。譬如，允许在自贸区成立的中外合资旅行社销售邮轮船票。

行业规范与服务标准实施是邮轮产业行政管理水平的重要体现。例如：建立邮轮运输和港口服务标准体系，与国际标准逐步接轨，提升邮轮旅游和港口服务水平；利用信息技术建立监督机制，以加强邮轮运输市场监督管理，通过依法查处违规行为维护旅客权益等。

口岸与签证管理的目的是规范邮轮游客出入境流程，提升通关便利性。通过建立口岸管理部门与邮轮相关部门的协调机制，规范并简化通关手续；在符合条件的口岸实施“免签落地签”政策。

风险与应急管理是邮轮产业完备发展中不可或缺的部分。一是制定邮轮运输安全所需的监督管理办法、突发事件应急保障体系；二是提供邮轮运输安全的源头保障，制定邮轮码头设计规范和邮轮设计、建造和检验规范，保证邮轮码头、船舶和游客的安全。

5.5.1.3 产业环境

产业环境是指通过各类支持政策和措施所营造的发展环境。人才培养、金融、保险、法律、咨询、离境退税及“一带一路”倡议带来的宏观发展机遇构成了邮轮产业的宏观与辅助支持系统。境外旅客购物离境退税政策可以促进入境邮轮旅游发展。邮轮专业人才培养是邮轮业长久发展必须具备的软实力。目前，我国邮轮专业人才缺口巨大，可结合“走出去”和“请进来”策略，一方面引进境外管理人才，借鉴邮轮业发达国家的经验；另一方面逐步建立、健全教育培训体制和机制，加快培养邮轮接待服务、设计建造、检验、经营管理等各类专业人才。金融、保险、法律、咨询等业务是邮轮全产业链经营管理的重要支持。国家政策与发展战略等宏观环境为邮轮产业的发展创造了新契机。

5.5.2 邮轮产业政策关键要素的作用机制

本文基于识别出的理论框架，梳理出了9 条主要的邮轮政策制定中要素之间的作用路径，涉及产业要素内部、产业管理与产业要素、产业环境与产业要素等三大层面（见表4），具体来看：

第一，在邮轮产业要素层面，邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化和邮轮产业链拓展与延伸之间作用路径明显。首先，邮轮港口建设对邮轮旅游发展具有最直接的影响。只有配备了功能完善的邮轮港口及相关配套设施，才能具备邮轮停靠的硬性条件，吸引邮轮公司开拓中国市场，优化航线布局和产品设计。其次，邮轮旅游是产业链拓展与延伸的前提条件。伴随着邮轮旅游的发展和邮轮文化的普及，国内客源市场将越来越大，邮轮船供物业务需求将增加，打造本土邮轮的诉求将增强，进而推动本土或中资邮轮运营、维修、设计与建造技术的突破。最后，邮轮港口是沿海港口转型升级的需要，同时也是邮轮城市发展成熟的基本标准。在港口基础设施条件完备的情况下，应推动邮轮产业链向上游环节不断拓展，逐步提升邮轮相关产业在港口区域或邮轮城市的聚集性，提高邮轮产业对当地经济的贡献度。

第二，产业管理系统是从行政管理角度对产业要素最优配置和有效运行进行保障。首先，邮轮运输法规体系、邮轮港口服务标准、邮轮客票制度和邮轮旅游管理规范等行业规范与服务标准直接影响邮轮港口规划与建设水平、邮轮港口服务质量、邮轮旅游服务水平和邮轮市场规范性，有利于构建管理规范、市场开放、配套完善、健康有序的邮轮产业市场体系。其次，口岸与签证管理的政策便利性、风险与应急管理的程序完备性将进一步推动邮轮旅游发展与产品优化。例如：入境免签政策可促进入境邮轮市场发展；口岸管理制度可以为旅客出行、通关提供高效便捷的服务；市场准入与管理制度可以丰富产业链利益相关者类型，并通过打破市场垄断打造统一开放、竞争有序的市场体系；邮轮码头管理制度可以提高码头使用效率，降低运营成本；安全管理制度与突发事件应急保障体系则为邮轮产业发展提供堡垒。

第三，产业环境是产业要素发展的宏观辅助支持系统，作用范围更大。譬如，人才环境对邮轮全产业链可持续发展影响巨大。国家已将邮轮专业纳入全国招生目录，鼓励通过人才引进、合作交流、联合办学、教育培训等手段加大人才培养力度。离境退税和“一带一路”倡议有利于丰富邮轮航线产品，前者可促进入境邮轮航线开辟，后者则有利于邮轮航线区域化和全球化布局，推动我国沿海港口与“海上丝绸之路”沿线国家的邮轮旅游合作，提升“一带一路”旅游品牌的知名度和影响力。

6 结论与政策建议

6.1 主要结论

本文基于描述性分析、文本分析、词频分析和扎根理论等方法系统探讨了我国邮轮政策制定的基本现状、邮轮产业不同历史阶段的关键事件与政策特征、邮轮政策制定的产业要素与作用机制，识别出了邮轮产业政策的关键要素，即邮轮港口规划与建设、邮轮旅游与产品优化、邮轮产业链拓展与延伸、运行管理系统构建、宏观与辅助支持系统构建。邮轮产业政策制定的宗旨是产业系统核心要素不断完善，实现全产业链发展模式。在政策制定过程中，必须通盘考虑邮轮产业要素、运行管理系统、宏观与辅助支持系统之间的互动作用，包括：（1）邮轮港口规划与建设是邮轮旅游业发展的先决条件，为邮轮产业链拓展与延伸打下基础；（2）运行管理系统是培育高质量邮轮产业要素的重要保障。行业规范与服务标准、市场准入与管理、口岸与签证管理、风险与应急管理将保证邮轮产业的科学布局和有序规范发展；（3）宏观与辅助支持系统为邮轮产业要素发展提供良好的营商环境与发展空间。

6.2 政策建议

为了促进邮轮全产业链健康发展，依据本文识别出的理论框架，提出如下政策制定方向：

（1）在邮轮港口规划与建设方面，继续有序推进邮轮码头功能配备与服务升级，形成母港、始发港和访问港合理布局的港口体系；探索港口投资与运营的多元资本结构，提升邮轮码头利用率和综合效益；重点支持港口群落发展，鼓励环渤海、长三角、海峡两岸、粤港澳大湾区、琼州海峡、西南沿海等区域邮轮港口群落的协同发展，鼓励尝试多母港运营机制，支持开辟多港挂靠型开口航线，弥补部分港口客源不足的缺点；创新“区域一体化”政策，打通港口与腹地边界，深化邮轮+交通、邮轮+旅游融合发展；推进港口技术创新，打造绿色港口系统，实现低碳发展。

（2）在邮轮旅游与产品优化方面，首先，探索设立专项基金培育邮轮文化，做大客源市场；拓宽邮轮境外宣传推介渠道，优化口岸政策与管理机制，扩大入境免签政策实施范围，吸引入境邮轮游客。其次，创新邮轮旅游一体化政策，加强与内河及沿海游船市场的衔接，整合沿岸文化和旅游资源，打造精品内河邮轮产品；试点支持娱乐、演艺等船上活动；探索公海游、沿海游等航线产品。

（3）在邮轮产业链拓展与延伸方面，首先，创新船舶引入与管理政策，优化关税、融资、审批、注册、登记、船检、海运、船龄、运营年限与船员比例等政策，支持本土企业通过购买或租赁国际邮轮参与邮轮船队运营，鼓励中资方便旗、五星红旗邮轮的在华运营业务。其次，优化生产加工、食品安全、保税仓库、出口退税、贸易报关、检验检疫、物流配送、国际转运、审批监管、信息服务等政策机制，扩大本土邮轮船供业务。再次，完善财政、资金、用地等政策，鼓励配套产业园园区建设，支持邮轮设计与建造关键技术突破，不断培育邮轮制造与维修供应链。

（4）在运行管理系统方面，继续优化出入境手续、入境游客免签、跨境电商与离境退税等支持政策；注重行业标准与服务规范在全国层面的适应性与统一性；完善市场准入机制，探索限制性与鼓励性政策相结合的治理体系，设立适当的市场进入与退出壁垒，保障中国邮轮产业中长期稳定发展；建立健全市场监管和服务机制，打击扰乱市场秩序的非竞争行为，规范邮轮运输合同和船票制度，引导不同经营环节的有序竞争与合作共赢。

（5）在应对突发事件、应急处置与风险管控方面，除了继续关注邮轮产业对环境、社会文化等方面的影响，应通过相关政策加强对突发事件的应急处置和风险管理。例如：在新冠疫情（COVID-19）期间或之后，为逐步恢复邮轮运营，指导邮轮公司加强船舶管理，包括风险评估、防控措施和第三方可行性验证；指导邮轮城市制定港口管理方案，通过人员管理、场所管理、程序管理、信息管理从关键节点上保障整条邮轮航线的安全性。

（6）在宏观与辅助支持系统方面，首先应深化人才培养政策，针对邮轮运营管理人才、邮轮服务人才、邮轮设计与建造人才建立差异化的培养机制；鼓励国内高等院校与职业院校开设邮轮管理专业方向，加强与境外邮轮企业、人才培养机构的合作与交流；创新人才引进政策，促进邮轮专业人才集聚。其次，邮轮产业应主动对接文旅、装备制造、海洋经济、自贸区（港）、区域一体化、“一带一路”等宏观环境，借助多方效能，创新产业政策，扩大叠加效应。