巴西转基因农产品监管机制的演进与现实影响

陈玉英

(同济大学 法学院， 上海 200092)

一、 引 言

巴西是较早商业化种植转基因作物的国家，现在已经成为全球第二大转基因作物种植国和第一大转基因大豆出口国。在巴西转基因农产品合法化之前，转基因大豆已经被大规模地非法种植。转基因作物由禁止种植到合法化经历了10年之久。本文通过回顾巴西转基因农产品监管机制的历史演变，分析其制度演变背后的成因，以及转基因农产品合法化给巴西带来的影响，以期未来我国转基因技术在更大范围应用时汲取巴西的有益经验，并提前预防巴西转基因产业化带来的不利后果，使转基因技术更好地推动现代农业的发展。

二、巴西转基因农产品监管制度的历史演进

(一)1995年转基因监管立法及法律纠纷

巴西将转基因问题视为环境问题进行规范，而环境问题被视为宪法问题。(1)《巴西宪法》第225条规定：“政府有责任保护国家遗传资源的多样性和完整性，并监督致力于研究和控制遗传物质的实体；依照法律规定，对可能造成环境严重恶化的工程或者活动，要求事先进行环境影响研究，并予以公布；控制对生命、生活质量和环境构成风险的技术、方法和物质的生产、销售和使用。”巴西颁布了1995年《生物安全法》(第8.974号法律)，该法规定了在利用基因工程制造、操纵、运输、商业化、消费、释放和处置环境中的转基因生物时应遵守的规则。这是巴西颁布的第一部旨在规范转基因生物及其产品的法律。该法允许行政当局设立国家生物技术安全委员会(CTNBio)，该委员会负责制定有关在巴西安全使用这些技术的规范，并确定任何特定用途是否被视为安全；该法还规定几个联邦机构处理转基因这一问题的权限，但所有这些机构要遵守CTNBio的要求。此外，国家环境委员会第237号决议明确规定，在环境中引入转基因生物时，需要事先获得许可证，该许可证的取得是由环境影响研究和环境影响报告决定的。(2)Henrique Freire de Oliveira Souza,“Genetically Modified Plants: A Need for International Regulation”, Annual Survey of International & Comparative Law, 2000, 6, p.153.

虽然1995年《生物安全法》确立了转基因作物监管的基本框架，但是立法存在模糊性，为以后法律纠纷的产生埋下了隐患。立法的模糊性主要表现在两方面：一方面是如何认定CTNBio的决策满足预防原则的要求存在争议；另一方面是CTNBio对预防原则要求的环境影响报告是否有自由裁量权。由于立法的模糊性，以及CTNBio在解决转基因作物相关问题时倾向忽视事先进行环境影响研究的必要性，(3)Heather Leibowitz,“Harmony with Nature and Genetically Modified Seeds: A Contradictory Concept in the United States and Brazil”, Pace Environmental Law Review, 2013, 30(2), p.566.这导致了法律纠纷的产生。

1998年6月15日，孟山都公司向CTNBio申请授权在巴西销售抗草甘膦除草剂大豆。巴西消费者协会提起民事诉讼质疑CTNBio通过的生物安全程序，并提出了临时限制措施的请求。联邦地区法院认为CTNBio违反了宪法关于环境的规定，在没有环境影响报告的情况下不能批准任何转基因作物，进而发布禁令禁止联邦政府允许转基因大豆的商业生产，直到完成环境影响研究。(4)McAllister, L. K,“Judging GMOs: Judicial Application of the Precautionary Principle in Brazil”, Ecology Law Quarterly, 2005, 32(1), pp.161-165.

由于政府监管不力，大量农民违反禁令种植转基因大豆。据时任农业部长估计，2003年初大约600万吨是非法转基因大豆。这给该国带来严重的司法和经济挑战。(5)Victor Pelaez,“State of Exception in the Regulation of Genetically Modified Organisms in Brazil”, Science and Public Policy, 2009, 36(1), p.64.迫于政治压力和维护种植者的利益，时任总统卢拉多次发布临时措施允许转基因大豆上市交易。尽管临时措施解决了政治和经济上面临的紧迫问题，但亟须一部新的立法从根本上解决转基因作物永久合法化的问题。

(二)2005年转基因监管立法及变化

新的生物安全法第11.105号法律最终在2005年3月24日颁布。根据新法规定，CTNBio负责对转基因生物及其衍生物的生物安全进行逐案风险分析和技术决策；注册和监督机构(OERF)负责对转基因作物的商业化应用进行注册和监督。在更高的层面上，设立国家生物安全委员会(CNBS)，负责分析转基因生物可能产生的社会经济影响，其还可在风险评估后撤销CTNBio的决定。该法还设立了内部生物安全委员会(CIBio)，负责管理和监督在从事现代生物技术工作的机构中与转基因生物有关的任何活动。

2005年《生物安全法》的修订不仅对创造稳定的体制环境至关重要，而且对消除1995年《生物安全法》中存在的旧的权力冲突也至关重要。新的立法最主要的变化是放松对转基因作物的管制，扫除了转基因作物商业化的障碍。首先，授权商业发行转基因作物的权力得到加强。新法赋予CTNBio授权商业发行转基因生物的权力，同时保持CTNBio放弃转基因生物环境影响报告书的特权。其次，简化转基因商业化的审批程序。2005年《生物安全法》要求关于转基因商业化的决定须经CTNBio27人中的三分之二成员同意。这个规则导致任何申请都难以获得批准。2007年第11.460号法律将CTNBio的投票法定人数调整为简单多数制。2008年CNBS决定，其只审查涉及国家利益、社会或经济问题的行政上诉，不会对CTNBio批准的技术决策进行评估。CTNBio对生物技术活动的批准都是决定性的。这一重要决定，加上多数投票的改变，消除了巴西批准生物技术活动的障碍。

三、 巴西转基因农产品监管机制演进的成因分析

巴西转基因作物由禁止种植到合法化必然有其内在的成因。影响巴西转基因监管机制演进的因素包括经济因素、政治因素、监管因素、技术因素和生物安全防控因素。而在这些因素中，最重要的是经济因素。

(一)经济因素

无论是禁止转基因农产品还是将转基因农产品合法化，巴西政府最重要的考量因素均是农产品出口所带来的经济利益。巴西经济一直以出口农产品为基础。20世纪90年代两种主要产品——大豆和铁矿石的出口量占总出口量的10%。(6)Pereira, et al., “The Development of Brazilian Agriculture: Future Technological Challenges and Opportunities”, Agriculture & Food Security, 2012, 1(4), p.3.巴西经济对农产品出口的依赖，导致国际市场需求在很大程度上会影响巴西转基因农产品的政策。巴西政府禁止转基因农产品正是考虑到转基因农产品合法化可能会损害本国的经济利益。因为转基因农产品无法出口到对此敏感的国家和地区，此外，如果传统农产品被转基因污染，也会影响传统农产品的出口。而巴西政府后来将转基因农产品合法化正是因为转基因农产品国际市场出现了巨大的市场需求。在转基因作物种植之前，巴西出口的主要农产品是咖啡、大豆和甘蔗。“传统上，巴西的主要商业伙伴是欧盟和美国。”(7)Henrique Freire de Oliveira Souza,“Genetically Modified Plants: A Need for International Regulation”, Annual Survey of International & Comparative Law, 2000, 6, p.151.同时期，美国已经开始商业化种植转基因大豆，因此美国不再是巴西大豆的出口市场，转而成为巴西的竞争对手。欧盟自1998年至2003年对转基因产品上市申请的许可出现了“事实上暂停”的局面。(8)参见江保国：《WTO转基因农产品贸易争端第一案述评》，《法商研究》，2007年第5期，第149页。而这几年正是巴西转基因农产品政策出现反复的几年。欧盟于2004年5月取消了有关转基因食品销售的禁令，开始重新授权进口转基因食品。(9)参见杨伶：《欧美转基因食品争端，世贸初裁美方胜诉》，《新华每日电讯》，2006年2月9日。这意味着欧盟再次向巴西开放转基因农产品市场。同时，中国于1997年开始进口转基因大豆，成为巴西转基因大豆出口的新市场。旺盛的市场需求促使巴西农民冒险种植转基因大豆，同时也促使巴西政府将此作为转基因大豆合法化的考虑因素。另外，美国和阿根廷已经大规模种植并出口转基因大豆，巴西政府意识到当其他国家大豆生产实力增强时，保持巴西大豆的国际竞争力的现实路径就是将转基因大豆合法化。

此外，转基因农作物与巴西的土地结构完全相适应，并且有助于提高生产力，提升农产品的国际竞争力。“土地所有权集中是巴西农业的一个历史特征”(10)赫伯特·克莱因、弗朗西斯科·卢纳：《巴西农业现代化发展的经验与结构性问题》，《拉丁美洲研究》，2019年第5期，第81页。，大量的土地集中在大型农业企业手中，仅有小部分土地属于家庭农业。1996年农田规模小于10公顷的机构数占比为2%，10公顷～100公顷的机构数占比为18%，100公顷～1000公顷的机构数占比为35%，1000公顷～10000公顷的机构数占比为31%，10000公顷以上的机构数占比为14%。(11)参见维尔纳·贝尔：《巴西经济：增长与发展》，罗飞飞译，石油工业出版社，2014年，第351页。企业农业规模大，资本化程度高，并全部面向出口市场。(12)Yannick Sencébé, et al.,“On the Unequal Coexistence of Agrifood Systems in Brazil”, Review of Agricultural, Food and Environmental Studies, 2020, 101, p.192.转基因作物的种植优势在于简化耕作过程，便于田间管理，有利于进行标准化的规模生产。这种优势正好与巴西大规模农场相适应。因此，巴西政府有极大的动力来促进转基因农产品合法化。

(二)政治因素

影响巴西转基因农产品监管制度演进的政治因素既有利益集团向政府施压及“政治代言人”的积极推动，也有解决转基因引起的冲突以及稳定政局的现实压力。巴西农业部负责管理企业农业，科技部负责新技术的推广，转基因作物的推广符合这两个部门的利益。转基因作物合法化符合大型农场主、企业农业主及其形成的农工业综合企业、跨国公司为代表的利益集团的利益。这些利益相关者积极为巴西成为全球转基因作物生产国营造有利的政治和体制环境。农业部与孟山都公司就巴西引进抗草甘膦除草剂转基因大豆进行了3年谈判，与此同时，隶属于农业部的巴西农业研究公司(EMBRAPA)根据与孟山都签订的合作协议开始生产转基因大豆种子。(13)Renata Motta,“Global Capitalism and the Nation State in the Struggles over GM Crops in Brazil”, Journal of Agrarian Change, 2016, 16(4), p.724.1999年孟山都公司宣布投资5亿美元在巴西建造草甘膦生产设施，该设施于2001年竣工。转基因大豆争议僵局的持续存在导致孟山都公司向联邦政府游说并施加压力。(14)Tatiane Schioschet and Nilson de Paula,“GM Soy in Brazil: Limits to the Technological Dissemination Process”, Estudos Sociedade e Agricultura, 2008, 4, p.12.2005年，包括孟山都、安万特、先正达、巴斯夫、拜耳、陶氏农业和杜邦先锋在内的大型跨国公司以及大约300家规模较小的本地生物技术企业组成了一个庞大而有影响力的行业。(15)Jeremy Hall, et al.,“Social Exclusion and Transgenic Technology: The Case of Brazilian Agriculture”, Journal of Business Ethics, 2008, 77, p.53.巴西转基因合法化很难说没有受到这一庞大行业的影响。鉴于非法转基因大豆的种植规模之大，政府不得不考虑全部铲除非法转基因大豆对国内贫困人口的影响、种植者经济利益的损失，以及国内政局的稳定，最终政府迫于这些政治和现实压力而转变了态度。

(三)监管因素

监管不力、执法不严是巴西转基因作物监管制度演进的原因之一，而这不排除是政府为了追求经济利益采取的一种默许态度。巴西非法转基因作物传播完全是由人为因素而非自然因素导致的，在转基因作物传播的萌芽阶段，通过采取有效的管理手段进行检测和控制完全可以避免危机的发生。但是由于巴西政府监管不力，对违法传播未能及时制止，导致非法转基因作物大面积传播。巴西的邻国阿根廷于1996年批准商业化种植转基因大豆，导致大量巴西农民从阿根廷走私转基因大豆种子进行种植。虽然有法院禁令，但是农民并未停止非法种植。1999年，巴西非法转基因大豆种植面积估计约为140万公顷。从1999年起，非法种植面积以年均36%的速度增长。(16)Kline C. Moore,“The Case for GMOs: Dealing with Clashes between Property Rights and Health and Safety Concerns”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2017, 50(3), p.818.执法不严导致非法转基因大豆的种植面积进一步扩大化。政府虽然多次颁布临时措施，附有条件地将非法种植合法化，但是对所附条件未严格执行，变相纵容了非法转基因大豆的种植。

(四)技术因素

技术在促使巴西成为农产品出口强国中发挥了极其重要的作用。以转基因大豆为例，转基因技术在巴西的大豆发展历程可以说是一次技术革新，大大提高了大豆的生产力，这促使巴西政府通过转基因农产品合法化来取得新技术带来的经济成果。巴西大豆经历了三次技术革新，如表1所示，每一次技术革新都推动了大豆产量的增长，使巴西逐渐成为强有力的大豆出口国。20世纪初，巴西从美国南部引进大豆品种。20世纪30年代，巴西将大豆培育目标定为提高生产力、便于机械化、提高种子质量、提高油脂产量和蛋白质含量。到20世纪70年代，大豆生产遍及巴西整个温带和亚热带纬度地区，这使得大豆成为巴西农业综合企业的主要作物。(17)Eduardo Antonio Gavioli, “Explanations for the Rise of Soybean in Brazil”, A Comprehensive Survey of International Soybean Research-Genetics, Physiology, Agronomy and Nitrogen Relationships, James E. Board, Intechopen press, 2013, p.624.巴西也由此进入世界大豆市场。这可以视为巴西大豆的第一次技术革新。巴西大豆的第二次技术革新是根据当地热带气候和土壤而进行改良的。大豆属于温带气候作物，对温度和光照较为敏感。巴西中部和北部热带地区的气候和土壤均不适宜种植大豆。“鉴于此，巴西农牧业研究公司和其他国内外科研机构开展合作，在温室试验田模拟巴西中西部的热带气候条件，对大豆进行杂交育种，培育出适合热带条件生长，并足以抵抗病虫害的新品种。”(18)张远南：《巴西对大豆种子进行“热带化”改良》，《人民日报》，2021年2月8日。改良后的巴西大豆从南部扩张到了中西部。第三次技术革新则是转基因技术的推广。转基因技术作物被宣称具有巨大的价值，主要表现在以下方面：少用杀虫剂、除草剂；有效地控制害虫和杂草量；免耕、保护土壤；减少排放；增加食品安全性、有益于健康；提高作物产量；增加农民的收入；等等。(19)参见张启发：《大力发展转基因作物》，《华中农业大学学报》(社会科学版)，2010年第1期，第3页。受益于技术革新带来的农产品生产力的大幅度提高，巴西政府有意愿通过转基因作物合法化来扩张传统地区的农业，同时与美国和阿根廷展开国际竞争，进一步提高农产品的出口能力。

表1 1965—2019年巴西大豆生产情况

数据来源：FAO统计数据。

(五)生物安全防控因素

转基因农产品的安全性在科学上并未形成一致意见，鉴于此，2005年的《生物安全法》及其相应的规范性文件细化了对转基因作物的风险评估、种植隔离、长期监测等制度，并要求多部门协同监管，确保转基因技术的安全应用。这既是为了保护巴西本土的生物安全，也是为了保护转基因农产品出口的经济利益不受损害。这可以通过基因漂移来说明：转基因作物和非转基因作物之间的基因流动是通过异花授粉、在生产年之前或生产期间种子的混合播种以及收获后残留种子发芽来实现的。利用现有技术，转基因作物和非转基因作物之间的基因流动几乎不可能完全阻止。(20)National Research Council,The Impact of Genetically Engineered Crops on Farm Sustainability in the United States, The National Academies Press, 2010, p.133.巴西转基因作物和传统作物共存，出口的农产品既有转基因农产品，也有传统农产品。实行种植隔离制度和长期监测制度，巴西有效地降低了转基因作物造成的基因污染，有助于保护本国的传统种质资源和生物安全。同时，农产品也因免受基因污染而顺利出口。如果传统农产品被进口国检测出含有转基因成分，或者转基因农产品被检测出含有未被批准的转基因成分则会遭到退运，那么就会损害巴西的经济利益。因此，加强转基因农产品的风险防控，有利于维护农产品的出口利益。

四、 转基因农产品合法化对巴西的影响分析

自2005年巴西转基因作物合法化以来，其转基因农产品的生产和贸易取得了令全世界瞩目的成就，在对外贸易中具有举足轻重的地位。然而，转基因农产品在取得经济效益的同时也对自然生态系统和生物多样性以及社会带来了不可忽视的负面影响。

(一)对自然生态系统和生物多样性的影响

从短期来看，巴西取得了转基因农产品的巨大成就，但是这种成就是以牺牲生态环境和生物多样性为代价的。由于受到价格、政府激励和进口国需求的推动，巴西的转基因大豆扩张增长率最高。自1995年以来，巴西大豆生产的土地面积年均增长3.2%或32万公顷。(21)Miguel Altieri and Walter Pengue, “GM Soybean: Latin America’s New Colonizer”, Seeding, 2006, 1, p.14.为了扩大大豆的种植面积，大面积的森林被砍伐，大量的草地和其他栖息地被转变为耕地，特别是在生物群落最为丰富的塞拉多草原和亚马逊地区。同时，大豆扩张伴随着大规模的交通基础设施项目兴建，这些项目破坏了大片地区的自然栖息地，其面积远远超出了大豆种植直接导致的森林砍伐面积。(22)Philip M. Fearnside, “Soybean Cultivation as a Threat to the Environment in Brazil”, Environmental Conservation, 2001, 28(1), p.24.这一后果便是使许多动植物物种的自然栖息地面积锐减、物种数量显著减少。大豆种植会导致土壤侵蚀，特别是在不进行长期轮作的地区。转基因大豆的出现使大豆免耕技术长期和大范围使用，最终导致土壤板结、土壤结构稳定性丧失等危害土壤健康的现象出现。(23)参见费里南多·罗梅洛·维摩尔、保拉·费里南兹·赫兰姆德、张敏：《阿根廷大豆从小规模种植到转基因大豆的繁盛》，《中国农史》，2020年第1期，第42页。农民错误地认为免耕意味着不受侵蚀，许多农民在高度易受侵蚀的土地上耕作，加剧了土壤的退化。此外，随着转基因大豆的长期种植，杂草和目标害虫抗性增强，为了保证产量的增加，不得不增加杀虫剂、除草剂的剂量。官方统计数据显示，巴西的草甘膦使用量从1996年到2014年显著增加，几乎达到完美的线性拟合，达到3～4千克/公顷。而这个剂量是大多数田间试验中推荐剂量的2倍以上。(24)Thomas Bøhn and Erik Millstone, “The Introduction of Thousands of Tonnes of Glyphosate in the Food Chain— An Evaluation of Glyphosate Tolerant Soybeans”, Foods, 2019, 8(12), pp.5-7.以上这些因素共同加剧了生态系统和生物多样性的破坏。

(二)对经济和社会的影响

第一，转基因农产品的大规模出口仍然是延续巴西依赖少数产品的外向型扩张策略，因此无法改变外部脆弱性对巴西经济的影响，反而使种植者陷入投资和债务循环的同时也易受到金融风险的影响。“外部脆弱性贯穿于整个20世纪的巴西经济史中。”(25)弗朗西斯科·维达尔·卢纳、赫伯特·S·克莱因：《巴西经济社会史》，王飞译，中国社会科学出版社，2020年，第261页。导致外部脆弱性的主要原因是巴西侧重于少数产品的外向型扩张，最终造成短期的“繁荣与萧条”。转基因技术的应用代表了一种新的农业系统，这个系统包括新技术、新种子、杀虫剂和融资机制，当农民种植转基因作物时，也就意味着农民进入了一个新的农业系统。一旦农民进入转基因作物的种植系统，随着时间的推移，获得的利益在经济上会变得不那么有利。这是因为随着时间的推移，杂草产生了抗药性或者目标昆虫产生了抗性，土壤也因长期免耕而出现质量下降，对此农民不得不加大投入。为了促进转基因作物系统地持续运转，农民从公共和私营部门借款以支付生产成本和土地改良。于是，农民必须有足够多的利润来偿还贷款。如果农民不能生产足够的农产品，其利润就会受到影响，农民将更加依赖于贷款公司和投入品供应公司，从而将被困在转基因作物供应链的“跑步机”上，面临着贷款违约和失去自主权的风险。根据巴西大豆项目的调查，2016年巴西不同地区1065个大豆生产商中有82%的大豆商宣布难以偿还2015—2016年获得的贷款，这反过来又使其在下一年获得新的生产信用变得更加困难。(26)Ramon Bicudo, et al., “The Soybean Trap: Challenges and Risks for Brazilian Producers”, Frontiers in Sustainable Food System, 2020, 4(12), p.2.

第二，出口转基因农产品在技术上严重依赖跨国公司，导致跨国公司对转基因种子的垄断，进而威胁巴西本国的种子主权。巴西转基因农产品合法化之后，跨国公司凭借其技术优势，迅速占领巴西市场并取得了转基因农产品的核心专利权。根据巴西国家生物技术安全委员会的统计，截至2020年，巴西共有19种转基因大豆、22种转基因棉花和58种转基因玉米品种获准商业化种植，但是这些已经批准商业化的品种中98%的品种是由孟山都、拜耳、杜邦、先正达、陶氏等跨国公司所研发和申请的。(27)以上数据根据CTNBio公布的官方数据统计得出。“种子是农业生产的核心生产要素之一，是农业生产技术产业发展的重要载体，是农业技术支撑体系的重要组成部分，种业是粮食生产的‘命脉’产业。”(28)周超：《保障转基因农业与非转基因农业共存的政策措施》，《宏观经济研究》，2014年第2期，第19页。过度依赖跨国公司的种子将使巴西失去种子的控制权、价格主导权和市场话语权，甚至隐藏“断种”的风险，同时也加剧了巴西农业经济的脆弱性。

第三，加剧土地所有权的集中，使小农边缘化，扩大了社会贫富差距，增加了社会的不稳定因素。土地所有权集中一直是巴西土地的特征，而转基因技术的应用使这种情况更为突出。转基因技术是高度资本密集型的，新种子、杀虫剂、新的机械技术、肥料等需要大量的资本投入，这有利于培育大型、集中的农业和工业企业。但许多小农负担不起种植转基因作物所需的种子、机械、化学品，以及不断被推高的土地价格。当他们选择种植传统作物时，临近的大型转基因作物农场采用空中喷洒除草剂的做法造成除草剂漂移，导致传统作物死亡。因此，小农被迫放弃土地迁往城市地区成为失地农民，或者迁往更边远的边境地区砍伐森林。同时，政府因支持技术变革而出台的政策，比如“信贷补贴政策主要流向了大型农民”(29)D. Kaimowitz, J. Smith,“Soybean Technology and the Loss of Natural Vegetation in Brazil and Bolivia”， Agricultural Technologies and Tropical Deforestation, 2001, p.202.，加剧了土地所有权的集中。另外，由于转基因技术产业是资本密集型而非劳动密集型产业，所需的劳动力减少，加剧了被雇佣农民的失业率。因此，更多的小农成为失业农民和失地农民，加重了小农的贫困，使他们成为社会的不安定因素。

五、 巴西转基因农产品监管制度的演进对我国的启示

我国已经开始商业化种植部分转基因经济作物，近几年政策似乎一直在释放转基因粮食作物产业化的利好信号，《“十三五”国家科技创新规划》和2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确有“促进产业化”或“推进产业化”的表述。到目前为止，我国的转基因粮食作物水稻、玉米、大豆已经获得了20个生产应用安全证书，其中17个生产应用安全证书是近三年获得的。(30)数据源于对农业农村部发布的信息的统计。巴西转基因农产品监管制度的演进为我国的转基因技术应用提供了很好的借鉴和启示。

第一，加强生物安全风险防控的法治保障，促进转基因技术应用与保护生态环境和生物多样性协调发展。转基因技术的应用可能对生态环境和生物多样性造成负面影响，这在科学上已经有诸多例证。巴西的转基因农业实践也说明了这一点。造成负面影响的原因，一方面是转基因作物与环境的相互作用，另一方面是农民为了追求短期经济利益进行的农业扩张和不合理的农业管理。因此有必要从制度和监管层面对转基因作物风险防控提供法治保障，促进转基因技术产业的健康发展。虽然我国已经建立了较为完善的转基因风险防控制度，但是种植隔离制度的缺失、监管不力等导致转基因作物风险防控不足，末端发现风险的能力较弱。对此，需要探索和建立适合我国农业模式的转基因种植隔离制度，引导农民采取适当的措施将转基因作物与对应传统作物以及野生亲缘物种隔离种植。同时，转基因作物的监管要从研究试验、品种审定、制种环节、种子加工经营和进口加工等环节形成全链条协调监管。针对可能产生的生态风险，我国尤其要加强对非法转基因作物种植的监管，包括禁止种植的转基因作物品种和非农业部批准的转基因品种的监管。

第二，提高转基因关键技术的原始创新能力，打造拥有自主知识产权的种子产品。大型跨国农业生物技术公司凭借技术优势、资金优势、品牌优势、管理优势在世界各地进行种业布局，以达到转基因种子垄断的目的。通过对全球转基因技术的专利分析发现，以先锋、孟山都、拜耳、巴斯夫、先正达和陶氏等为代表的跨国企业在全球专利布局上的领先态势明显，商业化转基因种子及性状产品的专利技术大都掌握在这些企业手中，其专利数量占到总数量的三分之一左右，相对集中和垄断了全球转基因农作物种植。(31)参见赵霞、王玉光、胡瑞法：《基于专利分析的转基因农作物技术布局态势研究》，《情报杂志》，2014年第9期，第55页。“虽然我国近年来在专利申请方面有了跳跃式增长，但是在转基因核心技术的专利上仍有不少差距，主要表现在拥有自主知识产权的基因不多，种子产品的相关专利少。”(32)参见赵霞、王玉光、胡瑞法：《基于专利分析的转基因农作物技术布局态势研究》，《情报杂志》，2014年第9期，第55页。因此，为了避免转基因种子受制于跨国公司，我国必须要在基因定点加工技术、蛋白精准修饰技术、RNA靶向调控技术等关键核心技术上持续发力，同时克隆具有重大育种价值的基因，培育更多具有自主知识产权的转基因种子。

第三，通过制度和政策保障，促进小农户与转基因技术应用的有机衔接。转基因技术的应用有利有弊，在转基因技术应用的过程中应当充分趋利避害。转基因作物大规模应用给巴西造成的负面影响，尤其是对小农户的影响，给予我们一定的警示。小农户是我国农业主要的经营主体，“按照世界银行耕地面积2公顷及以下为小农户的标准，2019年我国从事农业生产经营的小农户有2.1亿户，占汇总农户总数的86.9%；现有的15.45亿家庭承包经营耕地，仍然由承包农户耕种的为9.9亿亩，占耕地总面积的近2/3”(33)苑鹏：《推动小农户与现代农业有机衔接》，《红旗文稿》，2021年第2期，第24页。。然而，我国农业的土地产权模式与巴西不同。我国农村土地所有权属于集体、承包经营权属于农民的制度优势可以避免土地所有权的集中。对于小农户容易陷入转基因作物投资和债务循环的困境，可以从制度和政策方面来化解其经营的困境。在土地制度层面，应采取稳定土地承包权和土地经营权流转的措施。土地承包权的稳定有助于免除小农户失去土地的后顾之忧。土地经营权流转的稳定有助于让部分不擅长耕种的农民或者无意耕种的农民退出转基因作物的种植，同时他们还能获得土地流转产生的收益，不至于失去收入。对于擅长种地的农民，经过土地的流转，他们从小农户变为大农户，进而进行专业化的规模经营。在政策方面，应给予转基因作物种植的小农户贷款优惠和适当的农资补贴，对在生产设施、技术及设备投入等方面进行标准化生产的小农户给予一定的奖励。通过这些优惠政策帮助小农户提升抵御市场风险的能力。