突发事件政府信息发布中的自噪音生成及消解路径——以福建泉港碳九泄漏事件为例

班玉冰

（中共福建省委党校，福建行政学院，福建福州，350199）

一、引言

突发事件中的政府信息发布是指由法定的行政机关依照法定程序将其在行使应急职能的过程中所获得或拥有的事件信息，以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。[1]国务院早在2005年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中就已对信息发布问题提出要求，“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息”。[2]中共中央办公厅、国务院办公厅2016年发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》中进一步强调，“对涉及本地区本部门的重要政务舆情、媒体关切、突发事件等热点问题，要按程序及时发布权威信息，讲清事实真相、政策措施以及处置结果等，认真回应关切。依法依规明确回应主体，落实责任，确保在应对重大突发事 件及社会热点事件时不失声、不缺位”。[3]但是，突发事件发生后，线下各方利益相互博弈，社会矛盾高度集中；线上各路网民接连追问，传言谣言连接不断——在这种相比常态更为复杂敏感的语境之下，政府部门的信息发布往往会面临更多的噪音滋扰。所以，作为信源且最接近事实真相的各级政府部门在突发事件中如何科学编码精准发布，从源头减少自噪音生成，避免噪音在全媒体传播渠道中裂变式扩大，是提升突发事件政府信息发布效力的关键。

本文将围绕突发事件中政府信息发布的议题选择、表达特征、发布渠道等基础性问题，基于2018年福建泉港碳九泄漏事件中泉港区政府（包括部门）信息发布的相关文本，综合运用文本分析等方法，研究政府信息发布中的自噪音生成原因，并尝试提出消解路径。

二、文献回顾与理论基础

（一）突发事件信息发布

自从2003年SARS疫情之后，许多学者开始针对政府突发事件信息发布进行研究。一些学者关注新媒体技术与媒介融合背景给政府信息发布带来的变化，[4]还有学者关注突发事件政府信息发布中政府、媒体与公众关系的互动与影响，认为三者之间应当建立协调机制以提升政府信息发布效力[5,6]等。从研究领域看，既有研究多涉及新闻传播学、管理学、社会学或政治学领域，主要从信息公开、社会认同、危机沟通或风险评估等角度思考政府突发事件信息发布的有效路径[7]等问题，也有一些研究结合案例反思突发事件中政府信息发布机制、法制存在的问题。[8,9]从总体上看，大多研究主要集中在发布渠道、功能定位、传播效果等方面，针对政府突发事件的信息发布的文本内容研究较少，尤其是从信息学的角度进行的研究尚不多见。

（二）噪音理论相关研究

按照信息论创始人香农和韦弗的观点，信息传播中的“噪音”是指一切“不是信源有意传送而在信号上的任何东西”，[10]噪音越多，信息传送中的干扰越大，信息传播过程中的损耗与删减也就越多。而噪音源即无意加入到信号中的任何信息的来源。按照香农和韦弗的模式，传播是一种直线的单向过程，噪音源一般作用于传播渠道当中（如图1）。

图1 香农的一般传播系统简图[11]

德福勒在发展香农—韦弗模式的基础上提出，噪音可以出现在传播过程的任一环节，传播过程中的各种障碍因素都会对信息形成干扰，也就是生成噪音（如图2）。有学者关注到香农信息论在数字时代的现实意义，[12]并研究突发公共事件中“噪音”的传播与消解方法，[13]根据噪音生成的种类与成因，将微博传播的噪音源分成3种类型，自噪音源、他噪音源和环境噪音。[14]由传播主体也就是自噪音源发出的噪音也就是自噪音。有学者关注新闻传播中的噪音及降噪方法，指出传播者是新闻传播中噪音的源头，不在源头上进行把控，传播过程中出现噪音的可能性将变强；[15]也有部分学者尝试以信息学的视角剖析微博等新媒体平台在传播中的信息噪音生成及消除路径，[16]并援引一些重大突发事件信息发布作为剖析的样本案例，[17]但总体上，大多研究还是集中在新媒体传播环境中的噪音生成分析，而忽略了政府作为信源在传播源头上“自噪音”生成的现象。故此，本文拟借鉴信息学中的噪音理论，在前人的研究的基础上，以2018年11月福建泉港碳九泄漏事件为例，剖析政府部门在突发事件信息发布中自噪音生成的路径，并探讨政府信息发布中自噪音消解的有效策略，以期为政府突发事件信息发布能力提升提供借鉴与参考。

图2 德福勒的互动过程模式[11]

三、研究设计

（一）案例选择及文本来源

图3 泉港碳九事件舆情传播趋势（2018年11月4～13日）备注：来自知微事见平台https://ef．zhiweidata．com/

2018年11月4日凌晨，福建省泉州市泉港区东港石化码头作业人员装船过程中发生工业用裂解碳九化学品泄漏，这一事件随后引发舆论场强烈关注，舆情热度经久不散。从泉港碳九泄漏事件的舆情观察中可以发现，该事件发生在11月4日凌晨，起于微博、微信群转发爆料，随后自媒体介入、个别都市类媒体、中央主流媒体所属新媒体、都市类媒体等跟进炒作，舆情峰值出现在11月8日，但长尾延至一个多月仍未完全平复，时间跨度长；另外，碳九泄漏事件舆情指向明确，波动不断，七成以上舆情明确指向地方政府。在2018年11月30日召开的生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾指出，泉州市、泉港区政府在碳九泄漏事件中明显存在信息公开不到位、回应公众关切滞后等问题。[18]其实，单就发布数量来看，碳九泄漏事件发生之后，当地政府部门的信息发布频次并不低。2018年11月4日凌晨，碳九泄漏事件发生后不到10小时，泉港区环保局做了首报，此后单单区级层面从11月4日到14日10天时间，就做了12次信息发布。但是，从舆情走势看，多频次的信息发布似乎并没有起到遏制谣言、消除噪音、平息舆情的效果，有时反而引发更多的误读与猜忌，助推了舆情走高。

因此，借鉴泉港碳九泄漏事件观察政府信息发布中的困境与障碍，研究政府突发事件信息发布中的自噪音生成原因，并从源头探索有效的噪音消除路径，对于提升突发事件强关注情境下政府信息发布的效力，纾解民众疑虑不满，继而提升政府公信力无疑有着重要的现实意义。

（二）研究方法

本研究拟采用文本分析方法来观察政府信息的发布。文本分析（content analysis）是指“对文本进行编码、分类及审核，从而实现深度解读”的过程。[19]通常，按照文本解读的实现方式，文本分析可以分为自动文本分析以及人工文本分析两种类型。自动文本分析是基于机器学习技术针对大批量资料分析的过程，以其高效性、便捷性著称，人工文本分析主要依赖专业知识对文本资料进行解读，通常用于小批量文本。在网络舆情研究领域，有许多学者运用自动文本分析的方法对舆情传播节点上的海量文本进行分类与解读，以期实现舆情传播的规律性研究。但本文仅按“属地责任”以泉港区政府（及部门）作为信息发布主体，以其在碳九泄漏事件发生后（2018年11月4～14日）的阶段性信息发布作为分析对象，时间跨度较短，文本数量不大，因此主要借助“微词云”平台（https://www.weiciyun.com/）进行高频词统计辅以人工进行分类识别的方法进行研究。

四、案例分析

（一）泉港区政府在碳九泄漏事件中的信息发布

1.议题选择

本部分首先借助微词云平台对泉港区政府在11月4～14日发布的12份信息发布的文本（均下载自泉港区人民政府官网http://www.qg.gov.cn/）进行高频词抓取，逐一解读从而实现关键词提取，获取关键词后再依靠专业知识进行人工识别分类整合，最终获得了4大类主要议题及次级关键词（如表1），基本能够展现碳九事件发生后泉港区政府信息发布的议题及其分布全貌。

表1 泉港区政府碳九事件信息发布议题及关键词

基于上述分类结果对相关联文本进行统计分析（如图4）。对比上述数据可以发现，面对碳九泄漏这一突发环境污染事件信息发布的话语选择上，政府部门有意设置的重复强调或引导关注的议题，主要集中在3个方面：一是事件发生的基本情况，包括涉事企业及事件原因以及泄漏的数量等，议题占比大约11%；二是交代后续影响，包括海水及空气监测的数据，占比约45%；三是事件的处置措施，包括应急处置、海面清理、渔排修复工作等等，占比约40%。其他部分包括号召呼吁营造良好舆论氛围等，约占4%。

图4 泉港区政府碳九事件信息发布议题比重

2.表达特征

从发文时间来看，泉港区政府在11月4～14日共进行了12次信息发布。发文频次最高的一天是11月8日，一天发了3稿；频次最低的11月5日、7日、11日、12日没有发布（如图5）。

图5 泉港区政府碳九事件信息发布频次

从文本长度来看，文本字数最多的一稿是11月9日发的《泉港区近岸海域水质监测通报》，字数最少的一稿是《东港石化碳九泄漏事件环境空气质量通报》只有74字。

表2 碳九泄漏事件中泉港区级政府及部门发文

从叙述话语来看，碳九泄漏事件中泉港区政府发布的12份信息发布中大量运用动词来强调应急处置的效果。在对文本进行的高频词分析中可以发现，12份信息发布中使用最多的20个动词分别是：进行、泄漏、处置、完成、继续、治疗、受损、加固、发生、跟踪、组织、做好、开展、出现、诊疗、改善、符合、处理、登记。（如图6）

图6 泉港区政府碳九事件信息发布动词频次及动词词云

从发文单位来看，11月8日后基本统一为以“泉港区政府办公室”名义发稿，11月8日前所发4稿，3份以“泉港区环保局”名义，1份以“泉港区广播电视台”名义。

3.发布渠道

渠道是信息得以传递的媒介。麦克卢汉认为“媒介即信息”，畅通的传播渠道可以提升信息到达率减少传播环节的噪音。泉港区政府在碳九泄漏事件的信息发布中也尝试使用了新媒体发布的手段，包括中政务微信公众号“泉港环保”“泉港广电”，政务微博“泉港新闻网”以及泉港区政府官网、泉港广电官网等渠道进行信息发布，但其中上述两个政务微信公众号关注人数较少，官方网站影响力较为不足，政务微博“泉港新闻网”粉丝人数也仅有4000左右，均无法成为一个政民共同讨论公共事务的“公共空间”。

（二）突发事件政府信息发布中的自噪音生成原因分析

1.信息失实引发编码误读

信息是信源希望传递的物质。在碳九泄漏事件发生第1天11月4日，泉港区以区环保局的名义做了首报与次报，重点发布事件基本情况及应急处置措施。其中，11月4日以泉港区环保局名义发出的次报中说明碳九泄漏的量为“6.97吨”，但最终泉州市政府11月25日召的新闻发布会上公布的最终调查指出“企业刻意隐瞒事实、恶意串通、伪造证据、瞒报数量”“东港石化公司实际泄漏量为69.1吨”；11月4日以泉港区环保局名义发布的首报说明事件发生的原因是“法兰垫片老化破损”造成碳九泄漏，但最终调查结果显示泄漏的原因是“操作员违规操作，人工拖拽，用输油软管把岸上和船舶联起来，并用绳索固定软管”造成的“安全生产责任事故引发的环境污染事件”。[20]这样的信息发布前后不一致、上下不一致，很容易引发受众基于自己的立场、文化、价值观对政府发布的信息进行解码与重构后引发臆想猜忌（比如政府有意瞒报、政府与企业勾结等）、误读损耗甚至引发次生舆情。

2.单向选择导致冗余过度

在传播中，冗余是很多载有相同信息的信号，是过剩信息。[11]适度的增加冗余可以实现对要点的重复、关注点的引导，从而抵抗传播渠道中的噪音。但是，由于信道容量有限，信息中的冗余越多，它所提供的信息就越少，所以作为传播主体的信源，确定适度的冗余水平是做好有效信息发布的关键。

从泉港区政府在碳九泄漏事件中信息发布的文本来看，其中11次说到“处置”，5次说到“恢复正常”，4次强调“清理工作基本完成”，2次谈到“空气质量改善向好”。但是这些附加的主观单向选择性话语冗余与公众直观感受形成巨大反差，冗余越多，自噪音生成越大，信息发布的效力折毁也越大。固然，基于突发环境污染事件刚刚发生的情境，作为处置主体的政府部门在信息发布上选择维护自身形象有利的信息，力求以应急处置速度与效度的凸显，来达到回应关切、防止恐慌、平息舆情的效果，其初衷可以理解；但从发布的效果来看，这样囿于自我预设理解框架下的冗余选择并没有达到预期效果，反而助长舆情走高。

3.认知堕距加剧恐慌蔓延

按照燕志华博士的观点，政府与网络舆论对于舆情往往都存在一个“认知堕距”的差异。[21]作为政府部门希求的是大事化小，及早平息舆情，而网民与媒体则倾向于多传、深挖，因为一旦将问题推到公共舆论场，成为新闻议题，安全就有了保障，问题就解决了一半。

从文本内容来看，泉港区级政府发布的12份发布稿中，几乎没谈到碳九泄漏之后附近居民是否应采取转移、防护措施、未发布相关预警、科普信息等内容。从11月4日到8日，事件发生头4天，一直没有权威部门出来说明碳九的毒害、影响以及是否需要采取预警、防护措施，导致公众恐慌情绪不断蔓延。第一篇传播较广的解释“碳九是什么”的文章，不是来自政府部门的权威发布，而是来自果壳主笔孙亚飞博士的文章《6.97吨碳九泄漏，危害会有多大》，而公众在迅速接受果壳科普后，立即转向质疑政府部门有意隐瞒。政府部门第1份解释碳九危害及影响的信息发布是11月10日《福建省生态环境厅关于福建东港石油化工实业有限公司码头化学品泄漏专家会商及相关情况的通报》，这份通报比较好地回应了公众关注的“预警”“预期”等问题，但遗憾的是发出时已是事发6天之后。

按照信息论的观点，“信息”概念强调的不是意义，而是信号的物理形式，强调刺激因素或者信号的量化过程，即信息量。[11]信息量的增减决定了传播的导向与意义。也正因此，政府信息发布中“不提供信息的语言表述”也可能引发自噪音。突发事件发生之后，公众期待政府信息发布早日公开事件发生的“原因”及“危害”；更期待政府基于公信基于民生强调防护“预警”与修复“预期”；在这种期待之下，政府信息发布中若出现实质性话语缺失而一味是情绪安抚与传播空白，期待落空的民意可能会试图接力传播，以流量升级舆情从而倒逼政府有效的信息发布。

4.信源混乱致使公信下降

信源是负责从一组可能被传播的讯息中选择或构造需要被传播的讯息的实体。[11]作为传播过程的第一个环节，信源负责将信息进行编码并且传送给接收者。从政府信息发布的视角来看，突发事件中信息发布的主体也就是传播的主要信源。按照《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）要求，“对涉及地方的政务舆情，按照属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则进行回应，涉事责任部门是第一责任主体”；“对涉及多个部门的政务舆情，相关部门按照职责分工做好回应工作，部门之间应加强沟通协商，确保回应的信息准确一致。”[22]就泉港碳九泄漏事件而言，应急处置及事故调查可能涉及环保、应急、卫健、公安、海洋渔业、乡镇治理、港口交通等多个部门，但从11月4～7日，事件基本情况、初步调查结果、应急处置措施等相关信息的发布一直由区环保、广电等部门来承担，发布渠道不统一、部分发布的内容溢出发布主体的职责范围、发布中存在口径不一致的问题，这样不仅造成接收者解码误读而且严重影响信源的权威性公信力。比如11月6日区广电所发通报中说明“海水质量符合养殖水质要求”，但11月4日以区农林水局发布的通知中则强调“暂缓起捕、销售和食用辖区肖厝村海域水产品”引发公众质疑；11月4日，以区环保局名义发布的“大气VOCs（挥发性有机物）至下午18时为0.429mg/m3（4.0mg/m3以下为安全值）”，11月6日，以区广电名义发布的“空气中挥发性有机物（VOCs）含量4日17时为0.429mg/m3，5日10时 为0.0574mg/m3，6日13时 为0.1295mg/m3，7日12时 为0.1343g/m3（企 业厂界标准为不超过4mg/m3）”都被指“用工业厂区的标准解读居民区监控数字”，甚至质疑4日晚间泉港区环保局大楼外高压水枪喷水是为了“改变空气质量监测结果”。[23]

五、结论与启示

从上述研究中，我们可以发现，公开透明、及时有效的政府信息发布是消解信息发布自噪音、预防突发事件舆情升级的重要途径。

（一）适度冗余科学编码，避免信息误读

作为信息发布的传播者，政府部门在信息发布之前，首先要对信源进行编码与建构。而作为第一道“信息编码者”的政府部门如何对突发事件已知的可能是碎片化的信息进行编码与构建，直接影响后续受众的接收与编码重构。为避免误读与损耗，并且有效控制自噪音的生成，突发事件政府信息发布中首先应该对发布信息话语进行有效的冗余控制。

一种语言或一个系统越冗余，就越容易预测，[11]因而冗余信息的出现会使一定时间内所能传递的有效信息有所减少。但没有冗余的语言式代码必然是混沌一团。按照香农和韦弗的噪音理论，适度的冗余不但不会干扰信息，反而会降低传播渠道上噪音的干扰。因此在信息发布的编码决策中最关键的是一环就是确定“冗余度”的选择，也就是处理好“有效信息”和“冗余信息”的平衡。

同样，从这个意义上来说，政府信息发布中适度冗余的使用，不但不会形成自噪音、影响传播效果，而且可以凸显政府信息发布的正面引导效果。当然，这里的适度包括“内容选择”“重复数量”两个方面。一是内容上注意对焦受众需求。在冗余信息的内容选择上，注意政府意欲突出传播的重要议题、核心信息与受众期待关注焦点的最大重合与对应，避免对焦失空形成“自说自话式”自噪音干扰。二是动态控制调整冗余度。在舆情发酵传播过程中，公众关注的焦点可能时时变化，质疑的问题也可能时时更新，需要动态监测研判舆情热点、公众关注焦点，以此作为冗余信息的选择、转移、调整和强调的重点。此外，在突发事件信息发布中也要注意重复冗余信息重复的次数，过度的重复也可能引发受众反感，造成误读损耗。

（二）树立权威信源营造公共空间，减少传播畸变

权威信源是噪音的净化剂。在突发事件发生后的信息发布中要注意打造和维护信源权威性与公信力。具体常见方法包括：与涉事企业（主体）的关系切割；信息发布的及时公开准确透明；发布主体的适当提级、寻找第三方权威话语支持等。这里的第三方可以是专家学者的证言、意见领袖的发声、权威媒体的深度报道等。在突发事件激发的强关注的语境下，只有公开透明才能激发信任，只有有效信息发布才能消除噪音回应关切弥合撕裂凝聚人心。

归根到底，自噪音的生成其本质是作为信源的传播主体对客观世界的能动性异化反映。所以，要从信源这一环节消除自噪音生成首先要提升作为发布主体的各级政府部门信息发布的意识，消除政府与公众之间在信息发布上的“认知堕距”。当然，从文本表述而言，突发事件事实到底如何，在信息发布中政府不太可能绝对忠实地还原真相；突发事件原因到底为何，事件初期一时也难以明了；但是，尽力地还原与发布有利于政府部门权威信源的打造，而持续地滚动化发布与接收之间、质疑与回应之后，公共空间的理性讨论才有可能生成。

综上所述，尽管融媒体时代赋予作为信源的政府部门更立体多元的信息发布渠道与编码选择，但是与此同时，也赋予了传播环节更多的噪音干扰与传播畸变的可能。因此，要实现突发事件情境下有效的政府信息发布，首先要从传播源头也就是信源中减少或消除自噪音的生成。信息发布中文本话语是最关键最不可缺失的载体，所以，适度冗余科学编码，避免信息误读，从文本上避免噪音生成是首要关键。其次，各级政府要树立权威信源，营造公共空间，在一次次的突发事件信息发布中不断提升政府信息发布的传播力、引导力、影响力、公信力。