我国数字平台反垄断意义及对策建议

□ 文 杜浩铨

0 引言

2020年，对我国的数字平台巨头来说，反垄断是重点关注话题。新冠疫情加快商业线上化和数字化，数字平台逆势大幅增长，而在最后三个月数字平台遭遇监管冰河：国家市场监管总局接连发布文件，聚焦平台二选一等扰乱网络市场交易秩序的焦点问题，首次将二选一、大数据杀熟定为滥用市场支配地位。在随后的一年中，国家市场监管总局频频出手，接连开出巨额反垄断罚单。我国第一部反垄断法《中华人民共和国反垄断法》（下文简称《反垄断法》）于2007年通过，2008年实施，随后迅速进入移动互联网时代，数字平台先后崛起，数字垄断开始产生。数字垄断不同于传统的垄断，面对数字垄断，传统反垄断条例目标不明确、界限模糊等，滞后于现实发展。本文结合我国反垄断历程与互联网发展，探讨我国反垄断目的及意义，并给出相应的对策建议。

1 我国反垄断演进路径

我国反垄断工作起步较晚，2008年开始实施的《反垄断法》注重对传统行业的反垄断，主要目的是保障市场公平竞争，遏制垄断行为。我国此时的数字经济还处在起步阶段，没有受到监管机构的重视，《反垄断法》以及2009年的《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》（下文简称《反垄断指南》）都没有涵盖数字平台领域内的反垄断。在此后很长一段时间内，我国的互联网反垄断工作推进缓慢。

从2020年起，我国反垄断进程加快推进。2020年1月，国家市场监管总局对外公布《反垄断法修订草案（公开征求意见稿）》，第一次将数字平台纳入规制范围，表明监管部门已经意识到数字反垄断与传统反垄断的不同之处，这是我国反垄断工作的一大进步。2020年11月发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，积极响应国家“强化反垄断和防止资本无序扩张”的要求，立足我国平台经济领域发展现状和特点，深刻提炼《反垄断法》实施以来的相关经验，强调平台经济领域适用《反垄断法》及配套制度，注重保护市场公平竞争、激发创新创造活力。反垄断、反不正当竞争工作的呼声愈加强烈，社会各界的需求愈加明显，无论是在重要的政府会议中反复提及，还是在相关法规、指南出台的速度上，都表明政府充分认识并加快推进反垄断工作进程。

2 基于特权的数字平台垄断及其危害

互联网企业常用的竞争策略被概括为“补贴-兼并收购-收割”，先以大量补贴迅速抢占市场份额，通过兼并收购对行业进行整合，形成一家或少数几家企业独占行业的局面，控制市场后逐渐提高价格。这是否属于不正当竞争尚有争议，但数字平台在多方面享有特殊权力这一点是明确的，正是这些权利导致数字平台在竞争中具有不对称优势。

2.1 基于特权的数字平台垄断

第一，政策环境。在政府逐渐放开对各行业管制的窗口期，对科技创新行业比较宽容，这相当于给了数字平台开垦处女地的机会。比如传统银行对贷款抵押品的质量要求很高，贷款对象主要是大型国企、央企等有政府信用背书的企业，需求旺盛的个人贷款、小微企业金融无人问津。但一些拥有大量数据的数字平台可以在这些方面开展业务，且受到的监管弱于传统金融机构。大型数字平台可以通过资产证券化创造利润，在《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》发布之前，其资产证券化可以多次循环，杠杆效应使得利润倍增，这是传统金融机构和大多数企业不能开展的业务。政策宽松的环境改变市场的竞争环境，大型数字平台迅速扩张形成垄断势力，挤压小企业生存空间。

第二，数据特权。数字垄断与传统反垄断的区别在于，数字权力是一个全新的命题，它带来的归属问题、隐私问题等，对现行的法律、经济学及社会道德提出了新的挑战。用户和平台是数据价值创造活动中的两大要素，数据是用户行为的数字化，这些数据对个人来说价值不大，需要通过平台进行汇聚、加工形成大数据，才能成为企业的财富源泉。如果数据归用户所有，不允许平台使用，实际上就是在抵抗数字时代趋势；如果数据归平台所有，即用户为自己所拥有的东西付费。各界学者都在思考数据归属权的问题，迄今为止仍然没有一个兼顾各方利益、便于执行的方案。在尚未界定数据归属权的情况下，数字平台通过条款、协定等，强行或在没有明确告知用户的情况下采集并使用私人数据，将私人数据整合成中心化数据库，个人数据所有权被剥夺。

第三，资本特权。科技与互联网属性使得企业更容易上市融资，我国大型互联网企业多在境外通过注册制上市，涉及两个或多个国家的法律和政策等问题，可以通过信息不对称进行制度套利，降低上市成本，获取融资。数字平台通过上述方式，以雄厚的资金实力通过补贴、并购行为向外扩张。补贴是价格竞争策略，并购是市场演化的结果，本身并无问题。但大型数字平台拥有资本特权，对其他竞争者形成较大优势，挤压竞争者生存空间，最终造成数据集中，数据在现有平台的过度集中以及平台所积累的对数据的获取、分析能力等，会形成行业壁垒，使得初创企业难以进入，并对相关行业的投资和创新造成威慑。

2.2 基于特权的垄断危害

第一，私人数据被滥用，攫取个体交易剩余。在数字时代，互联网企业借助于信息技术的发展，数据的颗粒度变小，可以将用户的每一个动作都低成本记录下来，不仅包含传统的具有统计学意义的数据，还有大量不规则、无特定意义、不完整的数据，颗粒度小叠加低成本可以实现高覆盖与高精细化。数字巨头占有私人数据获得优势地位，通过滥用大数据获取利益，其中最为人诟病的是大数据杀熟。在大数据杀熟中，数字平台无偿利用消费者在平台上留下的所有数据，通过算法和数学模型对用户的需求、欲望、行为特征深度分析，针对性推送引导消费，并对其进行歧视定价。大数据杀熟的本质是滥用私人数据，通过减少消费者福利为自己牟利。

第二，资本难以进入核心科技领域支持创新。对比我国与美国的互联网生态可以发现，美国数字巨头受限于反垄断法限制只能在纵向领域发展，而我国的数字生态更多热衷于横向兼并，极少进入核心技术所在的纵深领域。其原因在于数字平台利用数据优势占据市场份额，再利用资本优势打击对手，随后通过上市获利退出，寻找新的战略目标，数字平台利用这些便利形成一条相对简单的扩张路径，忽略核心技术发展，资本和数据不能进入核心技术领域支持创新。

第三，数字平台有可能会对现有的社会权力结构造成冲击。数据成为数字时代的生产要素已成共识，该要素具有高度控制力和自我繁衍能力，数字平台占有大数据，带来的隐患不在于垄断而在于控制。个体在数字时代被数字化，外在表现为各种数字身份和数字资产，数字平台通过控制数据对个体进行影响。虽然数字平台的本质诉求是谋求商业利益最大化，但他们的影响已经渗入更多关键性领域，在不具备驾驭它们的制度以及特殊情况下保证国家安全的技术能力下，不能保证不受节制的权力不会被滥用，进而颠覆社会秩序。

数字经济的发展本身有利于社会效率地提升，数字平台基于政策、数据及资本便利，迅速占领市场获得几何级增长能力，并在数字世界中搭建基础设施、制定标准与规则、经营管理平台中的多边用户并收取费用，已经不是经典意义上的企业，而更接近于一种经济和社会组织。因此更应对数字平台加以规范，使其处于中立公正的位置，更多肩负起平台企业理应背负的社会责任，防止依靠垄断侵害消费者利益，甚至为自身发展而损害国家利益。数字平台成长于政策、数据及资本便利中，也应从这些方面入手加以管理。

3 我国数字平台反垄断的对策建议

3.1 政策：加快立法，注重平衡

《反垄断法》颁布十余年，前中期尚未取得较大进展，近期频繁出台《反垄断指南》《反垄断法修订草案》等文件以应对无序扩张的数字平台，对此有如下建议：

第一，加快立法，统一原则。数字平台反垄断涉及数字信息保护、相关市场界定、反垄断等多方面法律，不同部门的执法依据、目标、方式等均有差异，针对这些问题，应当对数字经济背景下数字平台反垄断开展系统性梳理，将数据确权、数字信息保护、消费者权益保护等多领域法律有机结合，形成统一标准，才能使得平台经济参与者、数字平台及监管者有法可依。

第二，立法充分考虑数字经济特性，把握好创新与反垄断间的平衡。大型数字平台面临激烈的市场竞争，优势往往是暂时的，只要不是行政干预带来的垄断，对资源有效配置、经济增长与发展就有积极作用。数字平台反垄断打击的不是大体量，而是利用大体量开展不正当竞争的行为。

第三，学习他国优秀经验，因地制宜转为己用。美国在反垄断领域有一百余年的历史积累，我国应深入研究其反垄断框架所蕴含的精神，对中美文化传统、法律原则、经济结构等展开比较研究，探索符合我国数字平台发展特性的反垄断方式。

3.2 数据：探索规则，明晰产权

当前数字平台反垄断的一系列问题衍生于数字产权不明晰。数据要素源自于用户，汇聚于平台，通过筛选、加工等步骤后，用于企业创收的同时提高社会生产力，在这一过程中，具有公共属性的数据要素被平台私有化，具有社会属性的平台介入普通企业业务，产权与经验边界不清晰造成数字平台垄断。针对这一问题，可以进行以下几个方向的探索：

第一，明晰数据产权，实现全民所有。数据作为新的生产要素，可以参考土地所有制，逐步实现全民所有，国家相关部门代为管理，企业依法有偿使用。一方面，数据全民所有，国家代为管理“国有资产”，有效保障国家数据安全，另一方面，对数据要素的有序使用，符合“反垄断和防止资本无序扩张”的国家战略要求。

第二，推行数字税。税收的实质是政府强制参与企业利益分配，将部分企业利润转化为公共产品或服务。数字平台繁荣发展是用户与平台价值共创的结果，因此平台应与用户共享收益，但用户与平台间的利益分配成本高、使用效率低，政府通过对数字平台征收数字税，参与用户与企业间的利益分配，并根据国家整体发展战略，将收益投向不同的公共领域，实现资源有效分配与利用。

第三，逐步探索，高度透明。在探索新规则的过程中，要求数据的采集、流动、使用等遵守全透明的原则，强化用户对数据拥有绝对的知情权，但其目的不在于实现用户对数据的绝对所有权，而是规范平台对数据的使用。

3.3 资本：完善国内制度，强化国际合作

在数字时代，应强化多边关系关于数字平台国际规则的探讨，在保证国家安全的基础上促进数字平台规范发展。

第一，健全国内制度，促进机会平等。国内制度的完善是建立、发展多边规则的基础。金融制度内生于配套环境，我国融资市场的问题不在于实行核准制或者注册制，而是关于信用的制度基础建设匮乏，与融资有关的筛选、披露、审计、信用评级、退出等机制以及配套法律法规发展滞后。推动金融制度系统性发展，尤其是制定符合互联网企业特征的融资制度，使得各类企业都有机会获取资金，再通过市场机制筛选优胜劣汰。

第二，强化对兼并收购的监管。对企业兼并收购尤其是横向兼并设立严格的监管制度，对兼并收购设置内容干预，对符合国家战略发展方向的技术进行补贴，引导企业发展核心技术。

第三，加强国际合作，实现规则共创。防止制度套利应是数字时代促进国家深度合作的契机。大型数字平台具有规模大、业务广、渗透快、全球化等特点，数字反垄断需要多国通力合作。在当前全球尚未形成统一的数字规则情况下，我国应基于平等互惠的原则，推动数字平台跨国界反垄断信息共享，推出平衡数字平台权力与义务的国际统一规则。

4 结束语

数字平台反垄断的关键不是对处于垄断状态的数字平台进行打击或拆分，而是要完善相关制度，使得数字平台在竞争中不再占据特殊的优势，通过数字平台反垄断引导数字平台在合规合法的框架下充分利用数据、算法、资本等，发挥其在科技创新方面的价值与优势，促进平台经济发展的收益惠及全体人民。我国作为全球数字经济大国，应当积极探索符合数字经济时代的新规则，占据全球网络空间治理话语权和数字规则主导权。