城市人居环境质量评价指标体系的应用探索*——基于城市体检试点的实践

王伊倜 王熙蕊 窦 筝 WANG Yiti, WANG Xirui, DOU Zheng

0 引言

人类聚居环境质量作为关系人类生存发展的基本问题，始终是城市研究的核心议题。随着20世纪全球人口爆炸、工业发展带来的生态环境退化和地区差异加大，全球学者均对人居环境的可持续发展愈发关注。中国人居环境研究和实践以20世纪末人居环境科学的提出作为重要节点。十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位……实现中华民族永续发展”，自此之后生态文明建设成为中央战略要求，其中城市人居环境建设和城市治理现代化是生态文明在城市工作中的核心任务。2015年中央城市工作会议提出“要把创造优良人居环境作为中心目标”，2018年全国住房和城乡建设工作会议明确提出“要建立城市建设管理和人居环境质量评价体系”。在这样的背景下，城市体检作为监测城市人居环境质量的工具被提出，并于2019年在全国11个城市进行有关探索①。本研究以应用为导向，梳理了城市人居环境质量评价的理论研究和实践工作，形成城市人居环境质量评价指标体系，并在2019年城市体检试点城市实践过程中进行了检验，通过指标体系获取多源数据分析城市建设发展过程中的问题，并引导城市提出对策建议。

1 人居环境质量评价的研究进展

人居环境质量评价在中国的探索开始于全球城市可持续发展的研究热潮，从20世纪晚期开始，中国学者开始对国内外城市环境综合评价进行总结和梳理，从不同方面对城市人居环境可持续发展评价进行了探索[1-3]。其中人居环境研究的重要节点是吴良镛院士提出的“人居环境科学”。吴良镛[4]在《人居环境科学导论》一书中，梳理和提炼了希腊学者道萨迪斯（C.A.Doxiaodis）的人类聚居学（Ekistics）设想，提出建立一门以人类聚居环境为研究对象的多学科交叉群组，即“人居环境科学”（Sciences of Hunan Settlements）②。人居环境科学以人居为研究对象，研究人类聚落及其环境的相互关系与发展规律，它针对人居需求和有限空间之间的矛盾，遵循社会、生态、经济、技术、艺术五项原则，以追求有序空间与宜居环境为目标[5]。可以认为，人居环境科学的理论和方法是此后探讨城市人与环境之间相互关系的重要基础，人居环境质量也是宜居城市、生态城市、绿色城市等城市建设实践的核心内容。

此后越来越多的中文文献对人居环境质量评价展开研究[6-8]。其中多以指标体系作为质量评价的媒介，采用的方法多以样本聚类分析、数据标准化处理和统计分析方法为主[9-13]。亦有学者在传统方法基础上进行了针对性的研究，例如刘颂和刘滨谊[1]提出了可持续人居环境度（HSSDI）模型，用来评价城市人居环境可持续发展程度；陈春和吴智刚[14]提出了人居环境定级评价方法，可以视为层次分析法的深化和探索；肖路遥[15]通过递阶理论模型等手段对指标的相关性、鉴别力进行了分析，促使指标更加简练、清晰；鲍捷等[16]基于马斯洛需求层次理论视角，运用数理统计与地理信息方法，从四个维度评价城市人居环境质量。

在人居环境质量评价的数据获取上则呈现技术手段多样化的趋势。人工统计、卫星遥感和网络感知是当下主要的技术手段，且呈现出融合的趋势，人居环境领域研究已经实现了由统计调查为主到多源时空数据综合使用的转变[17-19]。随着多源数据的广泛应用，对城市人居环境质量的评价也开始出现从静态分析到动态监测的趋势[20]。

在人居环境评价内容上，研究大多以吴良镛院士提出的人居环境质量五大系统（自然、人、社会、居住、支撑网络）和五大原则（生态、经济、技术、社会、文化艺术）作为核心内容。不同学者从不同侧重点对质量评价的内容进行了细分，例如刘颂和刘滨谊[1]的评价模型侧重于聚居条件、聚居建设和可持续性三方面，从居住条件、资源配置、城市生态环境、公共服务基础设施、社会稳定度、智力能力、经济能力等方面生成人居指标；张文忠[21]则从客观评价和主观评价入手，把指标体系分成城市的安全性、环境的健康性、生活的方便性、出行的便捷度、居住的舒适度五大方面；张智和魏忠庆[10]偏重于人对环境施加的影响，从社会经济环境、自然生态环境、公共设施建设、环境资源保护、环境管理能力五个方面开展质量评价；肖路遥[15]从城市宜居性入手，确定了生态环境优良、社会安全和谐、公共服务完善、出行高效便捷以及生活轻松舒适等五大方面评价内容。不管学者们在目标层如何归类，在具体的指标层普遍有趋同的现象。

2 人居环境质量评价的实践案例

在实践案例的选取上，根据不同指标体系的评价主体、重点内容、评价目的和评价方式等因素，将国内案例分为综合评价指标体系、专项创建评优指标体系和城市规划指标体系，将国外案例分为城市规划指标体系和国际组织指标体系（表1），呈现出以下特点。

人居环境质量评价在国内外均以人为核心、以城市居民的感受作为指标设置的考量标准，以推动城市可持续发展为目的，通过科学评价方法建立一套综合或专项的评价指标体系，从而客观、具体地展示城市服务能力和生活品质的发展程度。国内外人居环境质量评价呈现出一定的相似性，内容上一般包括资源环境、社会公平、经济发展、公共服务等方面内容，评价方法上以样本聚类和统计分析为主，数据来源上以地方政府和统计数据为主，强调数据的权威性。

国内人居环境质量评价指标体系普遍结合国家和地方发展的政策方针，城市规划的指标体系还强调了地方的发展要求，是一段时期内社会经济发展形势的需要，与地方管理和机制建设联系紧密，除了以城市人居环境质量为评价对象以外，城市政府以及有关部门的工作绩效往往也被纳入评价范围。也正因为以上原因，国内人居环境指标的设置普遍强调操作性、可测量性和权威性，存在横向比较研究的可能。

表1 人居环境质量评价实践案例梳理Tab.1 review of practical cases of human settlements quality assessment

国外人居环境质量评价中，国际组织有关实践时间久，形成了较为成熟的指标体系和评价制度，近年来对“绿色生态”方面越发重视；城市规划指标体系的设置强调该城市在特点时间段内面临的问题和机遇，在规划实施方面以英国为代表建立了相对独立的年度监测制度。在城市治理方面，由于中国城市发展阶段、行政管理体制等方面与西方国家存在差异，国外的有关经验（例如选民比例、行政机构中性别比例、社区建设等内容）很难在中国应用。

3 人居环境质量评价指标体系的构建和应用

3.1 指标体系设计原则

科学性原则。指标体系必须遵循经济规律、生态规律和社会规律，指标具有明确的定义和科学的计算方法，能够通过观察、测试、评议等方式得出明确结论。

导向性原则。指标选取应当能够准确反映城市“病灶”并对城市人居环境质量建设具有引导性，强调城市中人与自然的协调关系，力求更准确的反映城市中人的感受和需求。

表2 人居环境质量评价指标体系Tab.2 human settlements quality assessment

操作性原则。指标能够被观测或测量、具有普遍的统计意义，数据收集具有科学的方法和技术手段，且指标数据最好具有获取多源数据的可能性。

连续性原则。指标应当是每年均可获取的，数据每年有变化，且变化具有研究价值，有条件对城市人居环境质量的动态变化情况进行评价，可以作为城市时空数据平台的建设基础。

应用性原则。指标体系应当成为地方政府推动人居环境质量提升的工具，因此选取指标应当与地方事务对接，与城市空间规划、城市建设专项规划等法定规划体系紧密联系。

3.2 指标体系构建

通过对已有研究成果进行归纳总结，参考国内外相关的权威指标体系，依据指标构建的基本原则，形成包含三级层次的指标体系（表2）：一级指标7个（目标层）、二级指标23个（准则层）、三级指标34个（指标层）。7个一级指标，即人居环境质量评价的主要内容，包括：生态宜居、城市特色、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力。34个三级指标均为准则层的分解指标，且均为定量指标。

研究中，采用主观赋权法和客观赋权法相结合的方法，给定指标体系的标准，通过德尔菲法在每个目标层内确定2—3个核心指标（由于同时考虑了准则层的核心指标数量，因此生态宜居这一目标层的核心指标相较其他目标层更多），提高核心指标权重，然后通过熵值法具体明确各个指标的权重（表2）。在应用中，由于2019年城市体检尚处于试点阶段，因此权重仅供参考，各试点城市可以根据自身情况研究尝试评价权重体系和标准体系。各个城市的方法也的确各不相同，比如广州采用了定性分析的“六维对标法”，长沙则采用了与本研究中类似的层次分析法和德尔菲法，但重新计算了权重等。

3.3 指标体系在城市体检工作中的应用

在此研究基础上，住房城乡建设部形成“城市体检基本指标体系”，并组织11个城市（包括1个超大城市、3个特大城市、5个大城市和2个中小城市；3个西部城市、2个中部城市、6个东部城市）开展了城市体检试点工作，要求试点城市统计汇总指标数据，客观分析评价城市人居环境质量及存在的问题，并提出对策建议。指标体系的数据来源主要来自于统计数据和部门工作数据，对于不能用传统手段获取或需要多方校核的数据，则通过手机信令数据、遥感影像数据以及其他社会大数据来获取，同时保证了数据的权威性和准确性。

研究团队对城市体检试点工作也进行了跟踪，深入了解和分析指标的应用效果。从11个试点城市对指标体系的实践结果来看，大部分指标的数据获取性较好，数据具备连续性和可比性，计算方法和统计口径基本一致。另外，住房城乡建设部也鼓励试点城市在基本指标基础上，补充能体现自身发展情况的指标。

3.3.1 指标体系的主要应用结论

从指标体系在体检试点城市中的应用来分析，呈现出以下特点：首先，试点城市人居环境质量在规模和区域上有较为明显的差异。表现在大城市发展质量总体高于中小城市；东部沿海城市发展质量整体高于东北、中西部城市。其次，试点城市普遍在生态宜居部分中呈现出较好的建设成效，例如：11个试点中有9个城市空气质量优良天数在275天以上，有7个城市水环境质量100%达标，有8个城市生活污水集中收集率达到90%，一半以上试点城市的公园绿地服务半径覆盖率达到90%以上；第三，试点城市表现出的建设和发展问题相对集中于城市特色、交通便捷、生活舒适等方面，尤其体现在城市文化认同感、绿色出行、社区公共服务配套等方面，例如：11个试点中有5个城市社区生活服务配套服务设施覆盖比例不足50%，有3个城市公共交通分担率仅为20%左右。第四，试点城市的指标补充，明显集中于生态宜居、交通便捷和城市活力三个目标层，尤其是生态宜居（表3）。生态宜居中的基础设施服务水平11个试点城市共增加了8个指标，交通便捷中的公共交通和绿色出行共增加了6个指标，从增加的指标来看，试点城市集中度也很高，例如：试点城市增加的8个基础设施服务水平指标中有5个是供排水方面的指标，而城市活力方面各个城市增加的指标则相对平均，覆盖了营商环境、就业机会、数字经济等当下热点问题。

3.3.2 指标体系在应用中出现的问题

在应用过程中，指标体系也呈现出了一些争议：首先，指标的设定上具有一定的超前性和实验性，导致在试点城市应用过程中出现了某些指标获取性较差的现象，尤其表现在生活舒适部分中。例如：社区医疗卫生服务水平指标采用的是城市居民在社区医疗服务机构中进行诊疗的比例，他比传统的仅关注物质空间的社区医疗服务设施半径覆盖率更能全面、客观地展示社区医疗服务机构的使用情况，但是在数据获取上比较复杂，需要调取城市居民医保卡数据，并结合城市管理的网格数据，来获取较为准确的评价结论，因此在本次体检实践中的数据获取效果不是很理想。其次，指标数据的获取强调以官方数据和统计数据为主，以多源大数据校核为辅，这也符合国内外有关案例的一般规律，但某些指标官方数据和社会大数据之间存在差异性。比如人口密度指标，统计数据和社会大数据之间往往不完全一致，对城市问题的分析存在一定影响。第三，城市体检实践工作计划每年开展一次，但是研究中的人居环境质量评价体系并没有强调数据的频次，因此在当下的指标体系中，部分指标的年度变化并不明显。

4 结语

城市人居环境质量评价指标体系是一个以应用为导向的研究成果，实践证明他能够有效的客观展现和深入剖析城市建设发展中的问题，在2019年的城市体检试点城市应用过程中出现的不适应的问题，也将在2020年城市体检过程中逐一修正完善形成新的城市人居环境质量评价指标体系，并继续在全国城市中进行实践检验。指标体系除了直接为评价制度服务以外，由于城市人居环境质量评价制度是城市治理现代化的核心内容，因此城市人居质量评价指标体系也是城市治理的有效手段之一。在现代城市治理理论的转变过程中，有别于过去自上而下的控制性城市管理，新的城市治理则更关注政府、公众、企业以及第三方机构等多种主体的共同行为以及“自下而上”的协调、参与、协商的持续性过程[22-23]。同时，城市治理的演进和政策发展，也体现了城市经济、社会发展环境变化的背景下，各治理主体间关系的相应变化以及互动方式的调整。因此城市人居环境质量评价制度及其指标体系可以为城市治理提供一套逻辑框架和技术平台，探究城市运行过程中各主体互动的特征以及变化，以全局的视角和具体的形式来梳理总结城市发展过程中的问题和机遇，在指标体系设计中把空间评价与人文和社会因素结合起来[24]，理清问题背后的经济社会成因，同时也为探索城市治理制度创新提供更明确更客观的技术支撑。

表3 2019年试点城市新增体检指标情况Tab.3 the indicators pilot cities added in 2019

注释：

① 城市体检工作是住房城乡建设部开展的一项工作，把“体检”作为一个手段对城市建设和发展问题进行甄别、分析和监测，从而建立和完善城市建设管理和人居环境质量评价体系，推动城市可持续发展。

② 吴良镛等在1994年就提出了“人居环境科学”这一提法，但2001年《人居环境导论》一书面世被广泛认为是人居环境科学理论和方法论正式创建的标志。