行政事业单位基本建设项目风险管控体系研究

毛晓东

（福建省财政厅 厅属单位资产中心， 福州 350000）

行政事业单位基本建设项目是行政事业单位围绕国家发展战略目标而实施的建设项目。 行政事业单位基本建设项目具有自身特点， 集中体现在项目立项、工程设计与概（预）算、工程招标、项目变更、竣工决算等几个方面；项目管理也有自身特色，包括项目决策、项目审核、招标管理、项目变更、建设项目档案管理等。 同时，项目资金管理，包括建设项目资金的支付、建设项目资金投资概算变更、建设项目竣工决算管理等，也有其自身特点。从巡视与审计反馈情况分析，由于受到一些主客观因素影响，行政事业单位基本建设项目仍然存在诸多风险， 比如投资无预算、超概算、无审批手续等问题屡见不鲜。为此，构建一套科学、 合理、 有效的基本建设项目风险管控体系，已成为当前行政事业单位内部控制的重中之重。

一、行政事业单位基本建设现状分析

工程项目涉及环节较多，包括审批、规划、招投标、施工、质量监理、验收评估等。 由于环节多、链条长、资金量大、相关利益关联度高，一旦管理不善、内控不严，极容易滋生腐败。 近期，纪检监察机关通报了一批工程建设领域腐败问题案例， 预示着国家将多措并举保障“十四五”重大工程高效廉洁推进，严防“项目建起来、干部倒下去”。据中纪委网站统计显示，2020 年以来， 至少有127 名领导干部涉及工程建设领域腐败。由此可见，行政事业单位基本建设仍是当前风险防控的重中之重。

二、行政事业单位基本建设项目风险剖析

只有充分了解行政事业单位基本建设项目的风险点，才能做到心中有数，操之有度，行之有方。

（一）立项阶段：决策不当，可研流于形式

1.立项审批不当

由于单位决策层责任意识不强， 决策过程流于形式、审批程序不严、可研深度不够等原因，导致漏项、预算不科学、盲目上马等问题的存在。 集中表现在以下三方面：一是盲目决策，导致项目预算、项目概算与实际执行存在较大差异；二是违规建设，导致财政资金浪费，比如超标建设或违规建设；三是审批不严，导致巡视或审计问题层出不穷。

2.立项审核不严

项目设计方案、项目概（预）算未经过严格审核，导致一些项目成为“胡子”工程，概（预）算脱离实际，超概算、投资失控等现象屡见不鲜。

（二）招标阶段：把关不严，程序流于形式

1.违反规定，建设项目应招标而未招标

一些行政事业单位业主违反法律规定， 对本应必须招标建设项目不开展招标，采取直接委托，或采取拆解发包。当业主方存在违反规定的情况下，一些施工企业为了获取承包项目，做大业务量，不顾业主方的违规操作而承接项目， 最终给企业带来较大法律风险或项目结算风险。

2.恶意竞争，承包方采取“低中标、高结算”

众所周知， 建筑行业竞争激烈，“低中标、 高结算”屡见不鲜，一些承包方时常采用低价投标挤垮对手， 尔后在施工过程中利用签证变更增加造价来弥补低价中标所带来的损失。

然而， 低价中标所带来的隐性风险也是可想而知的：一是中标方可能面临亏损或资金缺口问题，导致工程材料款、人工费等无法如期支付，进而影响建设工期;二是如果“低中标、高结算”，必将导致在施工过程中未能履行规范签证、不断变更、重新设计等问题，势必影响后期工程施工与结算;三是因行政事业单位基本建设项目属于政府投资项目， 势必要通过巡视、审计、监察等部门的重重审查，一旦不符合政府投资规定，工程结算之路必将十分漫长。

3.设计深度不够，导致签证频繁变更

如果施工图设计深度不够， 必将导致后期大量设计变更、漏项等问题频发，这势必会产生大量变更签证，工程预算不确定性增加。这是未来巡视、审计、监察等部门重点关注的领域， 也是行政事业单位基本建设项目最大的风险点。

（三）建设阶段：审核与结算不严，导致履约风险高

行政事业单位基本建设项目实施阶段的主要风险有项目工程款结算与审核两个方面。 一是建设项目资金落实不到位。 一些行政事业单位在未落实建设项目资金的情况下盲目上马，导致工程进度款未能及时支付或无法支付， 出现工程延误或者中断风险。二是变更量大、频繁，审核不及时，导致项目预算超支、投资失控等履约风险，进而影响项目建设进度。

（四）竣工阶段：审查不严，导致竣工验收风险大

行政事业单位基本建设项目竣工验收存在的主要风险有以下四个方面。一是立规不到位，特别是验收缺乏严格的管理制度。二是流程不规范，导致验收步骤混乱，质量把关不到位。 三是审查不严，导致建设项目验收不全面，比如仅进行表面和形式审查，导致安装工程验收审查不到位、 工程技术资料审查不到位、工程综合资料审查不到位等。四是财务把关不严，存在漏项等。

三、规范行政事业单位基本建设项目建设的对策与建议

规范行政事业单位基本建设项目建设， 重点是严把各业务环节工作流程、查准风险点，加强控制设计与制度建设， 科学决策做好项目立项， 严把招标关，找对施工队，深度设计、严控更变，把好竣工关，严防风险。

（一）总体思路

行政事业单位基本建设项目风险管控应重点围绕“五个环节、三个维度”，全面梳理各个环节的工作流程，查找风险点，加强控制设计与制度建设。 “五个环节”，即项目立项、工程设计与概（预）算、工程招标、项目变更、竣工决算（见图1）；“三个维度”即管理目标（即费用、质量、进度）、管理职能（即计划、组织、协调、控制）、项目阶段（即决策、设计、施工、验收）。通过构建建设项目管理“控制闭环”，实现计划、决策、实施与控制“四位一体”的风险管控体系（见图2、图3）。

图1 建设项目五个实施环节分析图

图2 建设项目管理、实施与控制“三个维度”

图3 各实施环节对项目经济性影响的程度分析

（二）对策与建议

1.项目立项阶段：建机制，立规矩

对于建设项目立项阶段的风险控制， 行政事业单位要从以下几方面着手。 一是健全组织机构与内部控制。 规矩方面， 重点关注基建相关制度是否完善；程序方面，重点关注业务流程是否科学合理；队伍建设方面，重点关注专业技术人员是否配置到位；内部控制方面，重点关注管理和运行机制是否健全；职责权限方面， 重点关注内部相关机构设置和岗位的职责、权限是否健全。二是前期立项控制。 立项方面，重点审查建设项目是否按国家、省（市）相关政策法规立项；立项资料方面，重点审查项目建议书、可行性研究是否齐全， 项目评审和集体决策是否按程序进行，以确保项目立项规范，符合法律、法规、政策规定。三是内外部审查监督。 包括：勘察与设计单位选择是否符合国家相关规定要求， 监督设计方案文稿是否在内部公开审核， 编制和过程是否符合国家规范。内外部审查的关键是确保设计方案的科学性、合理性、合规性，以保证建设项目投资效益最大化。

2.设计与概（预）算：重实用性，优经济性

对于建设项目设计与概（预）算阶段的风险控制，行政事业单位可以从以下几个方面着手。 一是项目设计单位的选定。在充分调研和分析基础上，通过招标产生设计单位，签订项目设计合同。二是设计方案与概（预）算编制的优化。 这个环节是否有效监督与控制到位，是防止贪污腐败发生的关键。如果这个阶段审核监督不到位，很容易造成超概算，也容易导致图纸工程量与实际工程量产生较大偏差。 而这些问题的存在可能导致纠纷或损失的产生， 影响建设项目建设进度，或导致变更超概算等。

3.项目招标阶段：明程序，重规范

对于建设项目招标阶段的风险控制， 可以从以下几个方面着手。一是确定服务或施工单位。重点关注建设项目是否公开招标，是否存在规避招标问题。二是资质条件和评标规则。 资质条件和评标规则重点关注是否因人设置或存在其他影响公平因素，招标行为重点关注是否存在串通、暗箱舞弊等行为，公平方面重点关注是否存在信息不对等或过程不公开。 三是合同条款设置。 完整性方面，重点关注是否存在合同条款不合理或不完整问题；时效性方面，重点关注工程质量和进度问题；合法性方面，重点关注是否可能造成国有资产流失问题。

4.项目实施阶段：重控制，严变更

对于建设项目实施阶段的风险控制， 可以从以下几个方面着手。一是施工阶段控制。避免因盲目赶进度、轻视工程质量、无视造价目标而导致的质量低劣、超概算等问题；避免因施工安全监管不到位导致的较大施工安全隐患；避免因工程项目管理无序，工程结算不及时造成建设项目中断或不能按时完工问题；避免因现场管理不到位、随意变更签证，或存在其他违反国家规定而导致的项目超概算或工期延误； 力避工程技术资料未妥善保管， 资料缺失等情况。 上述这些方面是工程项目施工的关键风险控制点。二是竣工验收监控。拖延验收、工程资料缺失、整改不到位等，势必造成工程无法备案、或无法结算、或无法决算，从而导致无法形成国有资产。

总之，通过分析行政事业单位建设项目现状、存在的主要风险及各种主客观影响因素， 重点关注项目立项、招标、设计与概（预）算，以及建设项目实施过程中存在的主要风险， 通过切实可行的风险防控措施，能够确保行政事业单位基本建设项目更好、更快、更有效地投建和运作。