中国新型研发机构政策量化分析——基于“政策工具-创新价值链”维度

马晓飞，白雪松

(北京邮电大学 经济管理学院，北京 100876)

一、引 言

我国实施创新驱动发展战略以来，科技创新日益成为各界关注的焦点，但科技和经济发展之间“两张皮”的现象始终未解决。其根源在于，知识的潜在生产力价值转化为显在生产力价值的过程，形成了阻碍科技成果转化“死亡谷”[1]。新型研发机构就是为打通科技成果转化的“死亡谷”而探索的新型创新组织形式。作为创新驱动发展战略的重要举措，它融合了技术研发、成果转化、人才集聚等特点，在推动传统产业结构升级、加速成果转化和促进科技进步中发挥了重要作用[2]。深圳清华大学研究院、中科院先进技术研究院、北京协同创新研究院等是我国典型的新型研发机构代表。2019年9月，科技部印发了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》(国科发政〔2019〕313号)，这是指导我国新型研发机构发展的纲领性政策文件，具有里程碑式的意义。在该政策的引导下，新型研发机构的发展也逐步规范化。

事实上，新型研发机构在各级政府出台的政策中早已有迹可循。伴随一系列支持性政策的颁布，我国新型研发机构迎来了发展的黄金期。2016年5月，《国家创新驱动发展战略纲要》首次明确提出“发展面向市场的新型研发机构”。自此，新型研发机构在我国加速落地，逐渐形成规模，主要建立在广东、江苏、上海、北京、浙江等东部地区[3]。2018年,新型研发机构首次被写入《政府工作报告》。在总结过去5年的工作成果部分时，报告指出：“以企业为主体加强技术创新体系建设，涌现一批具有国际竞争力的创新型企业和新型研发机构。”这表明，新型研发机构的作用和地位逐渐受到认可，有望得到国家的重点扶植和栽培。

近年来，新型研发机构在全国各地生根发芽，吸引了众多学者的目光。学者对新型研发机构的研究一方面集中于基本概念[4]、特征[5]和类型[6]界定上；另一方面关注新型研发机构的绩效评估，包括评估方法[7]和影响因素[2]1310。还有学者探讨了新型研发机构的发展机制[8]和运行机理[9]，尝试解释新型研发机构价值的实现过程。已有研究更多以新型研发机构本身作为研究对象，对扶持新型研发机构发展的政策关注不够。政策支持是推动我国新型研发机构发展的重要引擎。目前，虽然我国新型研发机构数量在快速增加，但是整体力量仍然比较薄弱[10]。与新型研发机构的发展需求相比，促进新型研发机构的政策支持措施存在支持方式失衡的现象，包括支持力度不足和支持方式错位[11]。对新型研发机构政策为数不多的研究主要是通过对地方层级新型研发机构政策收集整理，总结现状并提出建议[12-14]，研究深度和广度都有待拓展。

通常来讲，我国政策制定的主体包括中央和地方两级政府，其角色作用也不尽相同：中央层级政府颁布的政策具有全局性、指导性和原则性等特点；地方层级政府颁布的政策则更具针对性、特殊性和可操作性[15]。与考虑地区发展为主的地方性政策相比，中央层级的政策更具领导力和影响力，这也是本文选择中央层级政府颁布的新型研发机构政策作为研究对象的原因。同时，本文一是为了能将政策内容细化从而对政策工具应用情况加以探讨，二是为了探究政策在价值链上的应用偏倚，尝试引入政策工具和科技创新价值链两个分析维度，以期探究我国中央层级政府颁布的新型研发机构政策到底呈现怎样的特征，它们发挥了什么样的作用，政策的颁布和使用又存在哪些不足；并试图为政府部门进一步扶持新型研发机构的发展提供合理有效的政策建议。

二、中国新型研发机构政策分析二维框架

(一)政策工具维度

政策工具是人们为达成某一政策目标而采取的具体手段和方式[16]。政策工具的研究最早见于社会科学领域，主要关注的是个人或公共组织如何影响社会进步。之后，政策工具的研究逐渐被引入经济学、政治学等诸多领域[17]。1964年荷兰经济学家Kirschen最早开始探索政策工具的分类问题。他整理出64种一般化的工具，但并未系统、深入地研究[18]。随着政策工具研究的蓬勃发展，越来越多的学者提出自己的分类观点，如表1所示。

表1 典型政策工具分类框架

本文借鉴了Rothwell等[19]的研究成果，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三大类。每种政策工具之下又可细分为若干类别，如表2所示。这种来源于科技创新和工业再造领域的分类方法与本文主题契合，同时又具备较强的目标针对性和内容指导性[23]。供给型政策工具体现的是政策对新型研发机构的推动力，政府直接推动我国新型研发机构的发展。环境型政策工具主要为新型研发机构的发展打造有利的政策环境，通过政策红利间接影响新型研发机构的发展。需求型政策工具体现的是政策对新型研发机构的拉力，政府利用各种手段减少新型研发机构的后顾之忧，帮助稳定和开拓新型研发机构的市场。

表2 新型研发机构基本政策工具的分类及定义

(二)科技创新价值链维度

虽然政策工具能详细解读政策干预的手段，但是考虑到新型研发机构运作的规律和特点，有必要引入政策分析的另一个维度——科技创新价值链维度，来深入探析政策实施的意图[24]。

科技创新的全过程包括：上游——基础研究；中游——孵化新技术；下游——新技术投入应用，以及科技创新的产业化阶段[25]。已有很多学者将创新价值链与政策工具搭配使用，并根据自己研究的问题细化出更贴合主题的价值链内容[26-27]。引入创新价值链维度既是对政策工具的补充[28]，又能说明政府出台的政策如何推动新型研发机构的发展。由于难以根据政策条款判断新型研发机构的科技成果是否投入使用，本文将技术应用和产业化划为同一阶段。因此，新型研发机构的科技创新价值链分为基础研究、技术孵化和产业化三个阶段。基于此，本文根据政策工具理论和科技创新价值链构建了新型研发机构政策的二维分析框架，如图1所示。

图1 新型研发机构政策二维分析框架

三、政策文件来源与分析编码

(一)政策文件选择

新型研发机构政策的收集和筛选是本研究的基础。为保证所选取的政策文本具有准确性、代表性和权威性，筛选原则如下：

1.政策主题

我国政府每年出台的政策数量十分庞大，检索时的关键词包括但不限于“新型研发机构”“新型科研机构”“新型研发(科研)组织”“工业(产业)技术研究院”“协同创新”“技术转移”“成果转化”等。研究选取的政策应该直接规定和体现政府促进我国新型研发机构发展的措施和态度。有些政策即使与主题密切相关也不予采用，如《商务部、财政部、海关总署、税务总局关于外资研发中心采购设备免/退税资格审核办法的通知》(商资发〔2010〕93号)，因为其目的在于鼓励外商投资设立研发中心。

2.发文单位

本研究所选样本均来自中央层级政府，即国务院、国务院办公厅及国务院组成部门。此外，使用北大法宝数据库进行政策有效性确认和查漏补缺，以增加样本的说服性。

3.发文种类

以规划、意见、办法、通知、纲要、法律法规等体现政府意志的政策为主，其他如行业标准、领导讲话等文件不计入。

4.发文时间

选取的政策文献发文时间限定在2016年5月至2020年7月。自《国家创新驱动发展战略纲要》出台后，政府发布的有关新型研发机构政策逐渐增多。在此之前的文件虽偶有涉及，但是数量不多，内容也并非与新型研发机构息息相关。

根据以上原则，本研究最终梳理了41份与新型研发机构密切相关的中央政府颁布的政策文件，如表3所示(因篇幅所限，仅展示部分文件)。

表3 中央政府对新型研发机构投入支持的政策文件列表

(二)分析单元编码

中央政府颁布的新型研发机构政策是本文分析的基本单元。根据筛选出的41份政策文本的具体条款进行编码，遵循“政策编号-具体章节-具体条款”的格式，如果某政策条款涉及使用多种政策工具则继续加入数字后缀。如“2-2-4”就代表数据列表中第二项政策的第二章的第四条。最终得到内容分析单元编码表如表4所示(因篇幅所限，文中仅展示部分文件编码)。

表4 政策文本内容分析单元编码表

四、新型研发机构政策文本量化分析

(一)政策总体状况分析

数据处理结果显示，共筛选出中央政府颁布的有关促进新型研发机构发展的政策文件41份，使用政策工具总计121次。从发文时间来看，2016年下半年出台7份，2017年3份，2018年10份，2019年9份，2020年截止到7月底共12份。2018年新型研发机构首次被写入政府工作报告，其发展得到认可，鼓励了各部门出台更多促进我国新型研发机构发展的政策。尤其是2019年，科技部发布《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，该政策是近年来第一份明确以新型研发机构为主题所出台的政策，仅该份政策就使用政策工具29次。

从政策文献的类别来看，“通知”共使用21次(占比51%)，“意见”共使用16次(占比39%)，“办法”共使用2次，“纲要”和“公告”分别使用1次(以上三种共占比10%)。可以看出，中央政府倾向于对新型研发机构作出一些指导性规范，并且保留一定的政策弹性，给各级地方政府和新型研发机构一定的发挥空间。

从发文主体来看，科技部发文最频繁，共计13次(占比32%)。其次是国务院，发文共计11次(占比27%)。其中，部门联合发文的政策文件共17份(占比41%)，尤其是2019年7月发布的《加强工业互联网安全工作的指导意见》，由10个部门联合发布。相比之下，单一部门发文的政策文件更多(24份)，并且在进入2020年以后呈现出越来越显著的独立发文趋势。

(二)政策工具维度分析

我国新型研发机构政策的政策工具使用情况如图2所示。在所有被编码的政策条款中，供给型政策工具使用频率最高，共53次，占比44%；其次是环境型政策工具，共44次，占比36%；需求型政策工具使用频率最低，共24次，占比20%。由此可见，我国新型研发机构发展政策综合运用了供给型、环境型和需求型三种政策工具，说明中央政府在引导我国新型研发机构发展时，注意为其提供多样化的政策支持。但三种政策工具之间的使用频率和结构也存在显著差异，呈现出强供给的特征。

在供给型政策工具中，基础设施建设占比最高(16次,30.2%)，它也是在13种政策工具中使用最多的政策工具之一。其次是人才支持(13次，24.5%)和科技支持(9次，17.0%)，最少的是资金投入(8次，15.1%)和信息支持(7次，13.2%)。可以看出，供给侧是政府对新型研发机构支持的重点，着重在部署相关基础设施建设和人才投入方面，也投入了一定的科技、资金和信息支持。

在环境型政策工具中，政策性策略占比最高(15次，34.1%)，其次是财务金融(9次，20.5%)、税收优惠(7次，15.9%)和法规管制(7次，15.9%)，知识产权的使用频率最小(6次，13.6%)，说明政府非常重视新型研发机构的发展规划，部署了众多工作计划以期引导新型研发机构未来的发展趋势。

在需求型政策工具中，公共服务占比最高(16次，66.7%)，它与基础设施建设同是使用频率最高的政策工具，远远超过海外交流(7次，29.2%)和外包(1次，4.2%)。由此看来，我国政府倾向于为新型研发机构提供相应的公共服务来促进其发展。同时，需求型政策工具在三种政策工具中占比最低，海外交流政策工具占比过低，极度缺乏外包的使用，诸如政府采购、贸易管制等典型的需求型政策工具也完全没有涉及。

(三)科技创新价值链维度分析

将政策工具和政策作用于科技创新价值链的不同阶段进行交叉分析，统计结果如表5所示。从表5可以看出，我国的新型研发机构政策不仅覆盖了供给面、环境面和需求面三个层次，也兼顾基础研究、技术孵化和产业化三个阶段。基础研究阶段共计使用政策工具74次，占比61.16%，说明基础研究仍是较长一段时间内我国关注的重点问题。技术孵化阶段共计25次，占比20.66%；产业化阶段共计22次，占比18.18%。可以看出，我国在着重推进基础研究建设时，也在加快科技成果转化的步伐。

在基础研究阶段，政府主要通过为科研工作者提供便利以支持并推进新型研发机构的发展，包括教育培训、提高科研工作者待遇、成立管理委员会和学术委员会、鼓励和海外科研机构交流等，这表明政府对知识和人才的重视。政府对技术孵化阶段的关注要远低于基础研究阶段，并且工作重心仍放在知识转化为技术的基础设施建设上，较少使用其他政策工具。支持企业与高校、科研机构合作建立新型研发机构，产业园、创新联盟、创新中心、孵化器等都是常见的形式。目前，政府针对产业化阶段使用的政策工具最少，以政策性策略和公共服务政策工具为主。提升自身的科技成果转化服务能力、发挥市场在资源配置中的决定性作用、完善成果转化管理体系和运营机制、构建评价体系等举措，都是政府在促进新型研发机构产业化过程中的常用手段。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文结论如下：

首先，我国新型研发机构政策的需求型政策工具使用不足，供给型政策工具使用过溢，政策工具整体结构不均衡。根据新型研发机构政策的频数统计分析，使用最多的是供给型政策工具，使用次数是需求型政策工具的2倍多，说明政策工具的结构不均衡：供给型政策工具使用偏多、环境型政策工具使用不足、需求型政策工具使用偏少。这体现出中央政府对于促进我国新型研发机构的发展，重政府供给和环境管制，轻市场需求的拉动作用。

具体而言，政策工具的内部结构也不尽合理。在供给型政策工具中，仅“基础设施建设”就使用过16次，但政策并不具体，下级政府也很难落到实处。例如，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“支持科技企业与高校、科研机构合作建立技术研发中心、产业研究院、中试基地等新型研发机构”，这种基础设施建设指导实施起来难度大，下级政府和机构若执行不当则难以达到从供给侧推动新型研发机构发展的目的。因为发展的任何阶段都不能忽视外部环境的影响作用，环境型政策工具通常是政府在推动新事物、新产业发展时最常用的手段。中央政府在环境方面使用“政策性策略”最多，这为我国新型研发机构的发展路径提供了极佳的方向和指引。相比之下，其他的环境型政策工具虽都有涉及但不多。“知识产权”“法规管制”“财务金融”“税收优惠”等都是为新型研发机构的发展营造积极氛围的重要举措，体现了政府对知识、法制、财税的关注。忽视这些政策工具将严重影响科研工作者、企业、高等学校、科研院所涉足的新型研发机构事业的积极性。与前两种政策工具相比，中央政府出台的新型研发机构政策缺乏对需求型政策工具的使用，数量和多样性方面都难以与前两者比肩。需求型政策工具种类单一，仅使用了三种，虽然“公共服务”的使用次数较多，但是加入“海外交流”和“外包”后使用情况未见明显改善，长远来看不利于我国新型研发机构的发展。虽然政府已经意识到要“发展面向市场的新型研发机构”“积极培育市场化新型研发组织”“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，但新型研发机构大多依靠政府提供的公共服务手段，导致其需求拉动不足。

其次，我国新型研发机构政策重基础研究阶段，轻技术孵化和产业化阶段，创新价值链各环节不协调。当前，我国中央政府颁布的新型研发机构政策所使用的政策工具绝大多数面向的是基础研究阶段，面向技术孵化和产业化阶段的政策工具共占40%左右。可以看出，国家力争突破重大“卡脖子”技术，并且倾向于直接为基础研究提供人才、资金、信息、技术等支持。外部环境的支持和需求市场的拉动作用都较为微弱，新型研发机构难以形成主动、可持续的良性发展循环。随着基础研究的进步和基础设施建设的完善，未来需要更关注如何将知识转化为技术、如何将技术投入市场。技术孵化阶段和产业化阶段将在新型研发机构发展链条中扮演更重要的角色。

(二)政策建议

根据研究结论，结合我国新型研发机构发展的实际情况，笔者提出以下政策建议：

第一，调整优化政策工具应用结构，使环境型和需求型政策工具发挥必要作用，适当控制供给型政策工具的使用频率。在使用政策工具时，要根据政策目标，打造一个系统、协调、高效的政策支持体系。供给型政策工具的推动作用、环境型政策工具的引导作用、需求型政策工具的拉动作用，三种政策工具环环相扣、缺一不可，要平衡三者之间的应用结构，实现不同政策工具之间的协同效应[29]。一是提高环境和需求型政策工具的使用比例。加强对科研工作者的产权保护，通过法律法规规制市场环境，对新型研发机构进一步实施税收优惠政策，以外包形式为新型研发机构提供相应服务，争取更多与国外高水平研发机构沟通交流的机会，为我国新型研发机构的发展提供全方位、多角度的政策支持。二是适当控制供给型政策工具的使用频率。基础设施建设工作固然重要，也要运用各种政策工具激发创新主体的活力，将部分精力转移到人才、科技、信息和财政支持方面，健全政策工具体系，刺激更多的市场主体投入到我国新型研发机构事业建设中。

第二，在继续攻克基础研究的基础上，关注新型研发机构的技术孵化和产业化进程，推进政策工具在新型研发机构价值链各环节的应用。基础研究阶段代表知识的创新，这是新型研发机构赖以生存的根本所在；因此，政府目前的关注重点也在此阶段。但随着技术的成熟，如果不能有效地将创新的知识孵化为新技术、不能将技术投入市场，仅靠政府的扶持发展，那么新型研发机构也就失去了其设立的初衷，势必无法建立卓有成效的发展链条。因此，要重视新型研发机构的政策规划，加强技术孵化阶段和产业化阶段政策工具的使用强度，将政策工具的作用层次和作用阶段相互配合，推动基础研究、技术孵化和产业化三个阶段的政策目标快速实现，助力中国到2050年成为世界科技强国。