PPP项目与地方政府债务风险管理——基于审计视角的浅析

王文涛 程锦添 康 苹 陈倡游

一、引言

2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情对全球经济发展造成巨大冲击，各国经济增速大幅下滑，政府债务风险水平处于历史高位。虽然目前我国疫情已基本得到控制，经济全面恢复，但疫情对国内经济社会发展的影响依然不可忽视。受经济下行和减税降费政策的影响，我国地方政府收入大幅减少，债务压力却大大加重。财政部数据显示，截止到2020年12月末，我国地方政府债务余额达到了约25亿元。社会日益增长的公共产品需求与地方政府财力的有限性之间的矛盾将持续存在，PPP模式有望迎来新的发展机遇。

公私合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式是一种政府与社会资本在公共物品领域共同合作的模式，具有共同出资、共担风险、共享收益等特征，通常成为地方政府提供公共物品缓解自身财政压力的措施（张栋等，2020）。然而由于PPP模式下除了合同中明确规定的负有偿还责任的显性债务以外，其他或有债务或是隐性债务均难以在项目前期反映出来（李雨营，2020），PPP本身具有较强的债务隐蔽性，加之目前相关的法律法规尚不完善以及部门监管不力，滥用、不当使用PPP模式容易隐匿政府债务风险，如“违规担保”、“回购安排”、“设定兜底条款”等不规范发展模式，将最终的支出责任转移给政府，造成了隐性债务风险的积累，给政府实现科学的债务管理带来了挑战。

在十四五时期，对地方政府而言，健全政府债务管理制度，化解存量政府债务风险尤其是存量隐性债务风险是打好三大攻坚战的重要环节。国家审计作为经济社会的“免疫系统”，发挥审计的经济监督功能，在PPP项目全过程及时发现问题，识别PPP可能导致的政府债务风险点，构建PPP政府债务风险的审计路径与方法，对推进PPP健康发展，促使PPP回归公共服务供给品的本源具有重要的意义。

二、文献综述

（一）PPP模式政府债务风险的诱因、形成机理

主要包括契约的不完全性（吉富星，2015）、财政支出责任与地方政府财力间的矛盾（徐庆阳和方桦，2019）、官员的晋升激励机制与政府竞争行为（刘晓英，2020）等。

（二）PPP模式对地方政府债务风险的影响

许多学者认为PPP是解决地方债务的“利器”，不仅能降低债务，将风险都转移给私人部门，还能提高效率。实际上，PPP模式并不一定适用于所有公共产品或服务，也并不必然提升效率、降低债务（吉富星，2016）。尽管PPP模式的初衷之一是把政府债务转化为企业债务，使政府存量债务或新增债务减少，但是在实践中地方政府的操作不规范带来的是政府隐性债务增加的风险（杨春、聂颖，2019）。白德全（2018）认为PPP对于地方政府债务风险具有双重影响，既有可能通过社会融资机制、市场竞争机制和跨期调度机制，在短期内缓解地方政府的资金压力，在中期内促使政府职能的转变，在长期内最终化解地方政府债务风险;也有可能通过成本收益机制、债务隐藏机制和目标分化机制，在短期内诱发地方政府的财政风险，在中期内诱发连锁的隐藏债务风险，并在长期内诱发系统的金融经济风险。李雨营（2020）通过对比2014年～2019年的地方政府显性债务与隐性债务存量得出，较PPP模式兴起之前，2014年以来隐性负债的年均增速达到了36.5%，存量债务迅速增加，显性负债与隐性负债之间的差额越来越大，隐性负债激增导致的债务风险显著增加。PPP项目不仅没有减轻地方政府支出责任，反而增加了地方政府隐性负债压力。

（三）从体制、审计等层面构建的政府债务风险框架，提出化解PPP模式下政府债务风险的化解途径

方桦（2019）基于审计功能视角，以PPP项目中政府债务及其风险为核心导向，从审计作用时点及其内容着手，构建了基于审计视角的PPP项目债务风险管理体系。赵治纲（2021）基于政府会计和债务管理融合的视角，在合理界定政府或有债务的基础上，重构政府债务管理的框架，在管理新框架下探寻地方政府债务风险防范化解的新思路。

上述文献中可以看出，关于PPP项目中的政府债务风险问题已受到了学界相当程度的关注，但尚还存在着以下问题：①少有通过PPP项目的实际案例对地方政府债务风险的形成路径进行分类探讨的研究；②鲜有以审计视角为切入点对PPP模式下政府债务风险管理进行的研究。因此，本文以衡量地方政府债务风险标准的指标入手，分析PPP项目中政府债务风险的诱因及形成路径，基于审计视角聚焦PPP项目中的债务风险，对政府实现科学的债务风险管理提出审计建议。

三、PPP模式下政府债务风险诱因

PPP模式是一种促进经济转型升级、加快转变政府职能、深化财税体制改革的优良运作模式，但在其推行过程中引发地方政府债务风险的情况也时常出现。地方政府债务风险衡量标准涉及的主要指标中，债务率反映的是地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力。

（一）项目支出超出预期

政府在PPP项目中存在意外支出的情况，而这部分支出往往不能带来与之相应的财政收入。若通过借债满足该支出，将引起政府债务率上升，引发政府债务风险。

1.项目风险分配失衡

政府为吸引社会资本、通过项目审批等原因，给予社会资本过高的风险补偿，短期可能让社会资本积极涌入，但项目一旦出现问题，可能会给政府带来比公共债务融资更高的成本。如广东廉江中法供水厂项目，企业方中法水务与政府签订了不平等的担保条约，约定不可能实现的购水量及高于市价的成交价格。市场能带来的实际收益并不会因事先设定的购水量与成交价格而改变，当企业越多地将收益不足的风险转移给政府，政府就要越多地提供无回报的补偿，从而引发债务风险。

2.招标程序不规范

应招标项目不招标或招标程序违法、评标不充分，以致于私营合作方、施工单位等相关主体不合格，导致项目成本增加，实施困难。例如成安渝高速公路项目，中标方实质上是没有充足的资金实力的，在实际建设过程中，项目中途因资金不足被迫暂停，以致于政府后期需增加投资重新招标，产生意外支出，债务风险增加。

3.社会资本方道德风险

当社会资本方无法保证自身利益时，便可能存在将亏损通过违规手段转移给政府的道德风险。如台湾高铁BOT项目，社会资本方运用政治影响力让政府当局突破预先设定的融资上限，逐渐加码投资，最终泥足深陷本项目。不同于准备阶段的风险分配失衡，社会资本方为了利益通过违规手段打破了约定的风险分配框架，让政府超过预设额外投资以弥补亏损、推进项目等，引起债务风险。而当社会资本方收益充足时，企业为了追求更大的利益，往往会通过伪造相关文件、隐瞒真实财务情况等行为来达到目的。例如在武汉鑫飞达事件中，企业为获得政府补助，在项目运营期一直宣称自己处于亏损状态，实际上鑫飞达因为地产广告等其他投资，利润一直处于可观形势。政府方的监管不到位，让企业套取财政资金有机可乘，使政府产生意外支出，增加债务风险。

（二）项目收益低于预期

如果政府在PPP项目后续阶段中的实际收益无法达到计划值，财政收入便会低于预期，导致债务率上升，引起政府债务风险。

1.误判预期收益

高估需求将造成项目公司收益偏低、投资周期拉长等不利影响，这些不利影响还可能通过影子收费等风险补偿方式转移到政府，造成政府债务。如杭州湾跨海大桥项目，实际车流量仅有1112万辆，比前期预测车流量少了几百万辆，比预期少了30%以上，按照30年收费期限，其所带来的财政收入甚至可能无法弥补政府前期投入，使政府无力偿还所借债款。

2.政府过度干预

政府如果过度干预，不仅会导致项目延期，还可能增加项目的建设与运行成本，增加资金流出，后续收益也不能得到保障。比如在鸟巢PPP项目中，政府代替中标方先行决定了设计方案，并在中途几番修改，削弱了鸟巢本身作为体育场馆的商业价值，导致后期运营收入不足，债务率上升。

四、防控PPP项目政府债务风险的审计分析

对于上文提到的政府债务风险诱因，官方已出台了众多规范性文件进行规制，当务之急是如何将这些规范落到实处、进入项目的细枝末节进行风险防控，这便需要审计发挥作用。下文将以审计实务的角度，从PPP模式全生命周期出发对包括上文提到的风险诱因在内的PPP模式下政府债务风险防控提出审计介入时点、具体审计内容、审计重点等建议，希望能为风险管理工作提供思路。具体如下图所示，详见图1。

图1防控PPP项目政府债务风险的审计分析

（一）识别阶段

在识别阶段，审计的主要介入点为物有所值评价及政府财政承受能力论证环节。在此环节低估项目成本、高估预期收益是后期引发政府债务风险的一大诱因，其主要由少记漏记支出项目、低估支出项目的价格、市场预测过于乐观等造成；此外，审计人员应当意识到地方政府存在利用不当测算方法压低支出责任以通过财政承受能力论证的嫌疑。

因此，为了保证两评的合规性与合理性，应当通过审计保证支出项目的完整性与准确性、市场预测的合理性以及支出责任测算方法的适当性。例如在物有所值评价中，对PPP项目可研报告所含条目及其估价进行审计，确保其囊括了所有可预料的后续建设过程中所需要的设计、施工、土地使用权等成本项目，同时其估价是市场公允的；对其市场预测使用的数据来源的真实性、可比性等进行实际核实。在正确估计建设成本后，再对财政承受能力论证是否严格遵从财金〔2015〕21号的支出责任测算方法进行审计。

此阶段的审计，相当于企业对于项目可行性研究的审计，往往比在实际建设、运营过程中的审计更为重要，因为只有同时通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目才有可能是一个健康的PPP项目，对此进行审计能给后续PPP项目存在的意义提供保障。

（二）准备阶段

在准备阶段，审计的主要介入点为实施方案的编制及审核。PPP项目实施方案是关于如何实施PPP项目的总括性文件，对后续阶段的工作起到了引领和指导作用。在实际的操作中，不规范、不完整的实施方案及项目合同往往会导致项目风险分担和利益分配失衡，一方面可能加重政府的财政支出责任，使项目支出超出预期；另一方面可能超出社会资本方承担风险的意愿和能力，社会资本方出于逐利目的而采取各种手段降低损失或违约，从而降低PPP项目的效率。针对PPP项目实施方案及合同中的存在的债务风险问题需要以合规性、合理性为导向进行审计。

1.甄别潜在违规条款，建立审计问责机制

PPP项目涉及的投融资、采购等相关领域的法律法规、部门规章及规范性文件是对PPP项目实施方案及合同进行合规性审计的依据。对实施方案及合同进行合规性审计时，应围绕政府的财政支出责任，审查实施方案编制依据的正确性和完整性，重点关注政府存在的违规支出和变相融资行为。在审计工作中需要以真实性、合规性为准绳，按照资本金穿透原则，仔细甄别政府可能通过承诺保底收益、约定回购本金等方式将PPP异化为变相融资平台产生的隐性债务，建立PPP项目的审计问责追责机制，对发现的违规违法事项及时督促整改，并严格问责和处罚，从而对政府的财政支出行为形成约束和警戒作用。

2.评价风险分配框架设置合理性，审核绩效目标和指标体系

PPP项目合同作为PPP项目合同体系的核心，是PPP项目进行风险分担和利益分配的关键。在市场风险较大的情况下，尤其是对于使用者付费不足覆盖投入成本及收益的准经营性和没有经营收入的公益项目，社会资本方经常会要求政府提供兜底、补贴等承诺，使得政府承担了部分本应由社会资本方承担的责任和风险，造成风险分配失衡。第一，针对项目合同中的风险分配框架需要进行针对性的审计评价和建议，按照风险分配优化、风险收益对等和风险公担等原则，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，让有能力控制风险的一方承担该风险，并保障其享有的收益与风险对等。激励社会资本方创新管理风险，提高PPP项目的效益，有效防止政府债务隐性风险生成；第二，在本阶段的绩效审计工作中需要通过充分的数据调查测算和科学论证，从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面对实施方案中编制的总体绩效目标和绩效指标体系进行审核，从而将政府付费、使用者付费与绩效评价完全挂钩，保证政府财政支出的合理性和效益性。

（三）采购阶段

在采购阶段，审计的重要介入点为资格预审与采购文件编制环节。此阶段面临的重要政府债务风险诱因为社会资本方主体合规性风险：一方面是政府出于故意或者过失对于社会资本方资格的审核评价不合理、招投标程序不规范，另一方面是社会资本方为了追逐利益而突破法律道德底线包装自身资质能力以蒙混过关，两者共同构成了社会资本方主体合规性风险的一体两面。

1.审查预审文件及采购文件中关于社会资本的资质要求

形式上的审计应重点关注资格预审评审小组的构成是否符合规定、资格预审是否严格参照《政府和社会资本合作模式操作指南》规定的流程进行，之后的响应文件评审环节同理；在内容上，重点关注资格预审文件及采购文件中对于社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动等与社会资本方资质相关的要求，并在评审过程中对于评审小组是否对这些资质相关的要求一一查验进行监督。

2.重点排除官方融资平台，预防企业道德风险

审计人员还应当特别注意到地方政府融资平台违规作为社会资本方参与PPP项目的情形。因为地方政府融资平台与本级政府存在直接利益关系，其参与PPP项目只是将融资行为伪装成PPP项目，不仅会使PPP模式失去意义，甚至会加重政府的隐性债务、兜底风险，与减轻政府财政负担的初衷背道而驰。但由于某些官员的个人利益与政府及人民利益冲突，该闹剧依然可能上演，需要审计人员在审查主体合规性时特别留意。

在经过资格预审、相应文件评审后，对于预中标的社会资本方，审计人员可以对其财务状况、经营情况、专业技能等进行基本的考察，提升预审申请文件和响应文件的可靠性，防止社会资本方由于过分逐利而自我包装、谎报资料以致于后期出现融资困难、能力不足等可能增加项目成本的情形。

（四）执行阶段

执行阶段是项目运行的核心，直接关系到项目的成败，需要审计特别关注。因此下文梳理了执行阶段审计应该重点关注的领域，以确保项目的顺利实施。

1.审查融资方式及程序的合法合规性

金融机构的高融资成本使得社会资本方可能做出将融资成本转嫁到报价中的行为，同时为了避免亏损，通常会让政府附带一系列兜底承诺，政府高负债率无法避免。针对此类，审计在PPP项目监管中应关注的审计重点主要是融资方式及程序的合法合规性。利用专项审计，关注政府是否存在非合理的兜底承诺，社会资本方是否存在转嫁融资成本行为，再度审查政府是否存在通过打造“假”PPP来套取财政资金、变相融资违规举债等问题。

2.审查合同执行及合同变更是否合理合规

PPP项目在建设期由于私营合作方的能力及道德问题可能存在合同未正常履行的情况，针对此，审计时应当重点关注有关费用支出的合理性、真实性及准确性。首先，审查项目各项材料定额是否与合同规定相符，发生的材料设备费用是否合理以及有无材料设备价格虚高以违规套取财政资金的情况。其次，审查项目人员配比的合理性，人工支出是否符合合同条件，有无异常情况。再者，审查项目的其他相关费用是否真实合理发生且在合同允许的范围内，有无各项支出与内容明显不匹配的状况。

由于合同自身天然的不完全性以及各方的利益争夺等原因，关联双方往往会在项目施工或运营中途对于利益分配产生分歧进而重新谈判，发生合同变更。对于PPP项目合同变更的审计，审计人员应当重点审查各项程序的合理合规性。以审批为起点，结合概预算情况、相关审批程序等资料审核相关设计方案、合同的更改与补充是否通过政府审批；审查相关条款的变动是否经双方协商一致，有无一方当事人明显有失公允的约定。另外，还应关注内容变动的合理合规性，合同方案的修改是否可行有效，是否会徒增债务或减少财政收入等情况。

3.围绕项目“5E”落实情况开展绩效审计

PPP项目的绩效审计由于PPP项目提供的是公共产品或服务，使其相较于传统绩效审计，在关注经济效益的基础上，还需要关注项目的社会效益。审计人员应以项目的“5E”即经济性、效率性、效果性、公平性、环境性为审计总体目标，履行审计的监督、鉴证和评价职能。

基于“5E”的审计总体目标，执行阶段主要涉及PPP项目建设绩效审计和项目运营绩效审计。建设绩效审计是针对PPP项目建设过程中社会资本是否履行合同义务，是否合理使用资金等进行监督和评价，具体表现为对PPP项目建设以及运营成本的经济性、效果性、效率性的核算。审计人员在实施项目建设审计过程中，关键在于构建科学、完整的绩效评价体系，并通过绩效评价体系对建设过程中的各项经济活动的经济性、效率性等进行评价，达到提高项目质量和效率的目的。

项目运营期绩效审计是审计人员以3-5年为周期开展阶段性绩效评价，对周期内项目经济效益、公共产品的质量、融资资金利用效率、项目可持续性、环境性和社会效益等方面的综合考核。审计人员根据前期构建的绩效评价体系和各项指标，结合行业特点，对运营期间的PPP项目出具审计报告的同时，还有责任对审计过程中发现项目运营阶段存在的问题提供整改建议，以提高公共产品和服务的质量。

（五）移交阶段

政府债务风险主要集中于PPP项目的前四个阶段，因此在移交阶段仅从绩效审计方面对PPP项目的债务风险问题提出审计评价和建议。项目移交完成后，对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效审计后评价，有针对性地对项目存在的不足提出改进措施和建议。通过绩效审计后评价的结果一方面可以提高政府财政支出的合理性、合规性，另一方面也可以为政府与社会资本的合作提供参考，提高公共服务供给品的质量和效率。

五、结语

PPP模式在国内已然成为一种潮流，其优点显而易见，但其暴露出的风险更不可忽视。自2014年来，官方规范文件的着眼点逐渐从风险化解转向风险防控，审计的监督鉴证评价等作用在政府债务风险防控的过程中愈加不可或缺。相关部门应继续构建并完善PPP项目中的审计路径安排，规范化审计方法流程。

本文通过举例说明了PPP模式中可能引发政府债务风险的因素，进一步地，基于PPP项目全生命周期，分阶段地提出对应的审计介入时点与审计分析，初步提出基于审计视角的PPP项目政府债务风险管理体系。未来PPP模式还可能出现更多形式、产生新的隐患，审计应当以风险为导向，继续完善政府债务风险管理框架，规范化、常态化PPP项目的审计监督，希望本文提出的审计分析能为此提供思路。