民航应急演练现状分析与建议

□ 民航东北地区管理局 鄂金成/文

应急演练是应急管理内容的重要组成部分，应急演练作为检验突发事件发生时有关单位应急预案可操作性和适用性、协调联动机制及应急处置能力高低的重要途径，是十分必要的。然而，在一些应急演练工作中，部分单位热衷于搞“美颜”（近年来流行于移动端的热门功能，可掩盖容貌上的瑕疵和缺陷）行为，在演练计划上下足“绣花功夫”，评估总结则“浅尝辄止”，整个演练过程塑造了“扎实”无比的视觉假象。这种热衷于“美颜”的应急演练，就是浮夸不实的作风，将对有限的应急资源造成很大浪费，更违背了应急演练的初衷。

应急管理是“十四五”时期民航“一二三三四”总体工作思路中的一部分，近年来越来越受到民航各单位的重视。同时，行业内专家也愈来愈关注演练实施方式，在演练筹备、实施、联动等方面进行了广泛的研究和探索。但通过日常的监管、督导和实地调研发现，各单位对应急演练本质和目标还存在诸多误区，即使演练主办方、协办方或民航从业人员，也对演练的效果持比较谨慎的态度，这是并不是我们愿意看到的。演练认知层面和实践层面的问题亟待解决，否则应急演练的效果将大打折扣。

应急演练的核心内容

从民航应急管理任务目标的视角看，应急演练的核心内容主要体现在两个方面：一方面，形成应急演练指南。在历年来大量演练实践的基础上，逐步形成行业统一的应急演练规范和标准，并在需求分析、规划设计、组织实施、总结评估等方面提出要求和标准，这样就可以让委托演练的人员或单位有期望，让演练设计的人员或组织有把握，让参加演练的人员或单位有成效，让观摩督导演练的人员或团体有感触；另一方面，形成规范化操作手册。充分挖掘演练的拓展属性，通过演练实践探索建立各单位共同认可并应用的应急标准程序、处置规范和工作方式，甚至可以将其细化到具体的部门、班组、岗位，并形成规范化的操作程序，最终形成可推广的管理模型、工作指导和规范准则。

民航业是高科技集中的行业，应急演练同样需要可靠的技术支撑来达到目的，应急预案、演练和技术支撑是相互促进的存在关系（见图1），应急管理信息化工作的开展势在必行。比如建设应急演练辅助平台并针对演练内容开发演练过程监测模块、辅助决策模块、信息联动模块、过程保障模块和评估分析模块等。各个模块的开发有助于演练的顺利开展和演练效果的进一步提升。依托演练辅助平台，可以让参演人员和观摩督导人员更清晰地了解演练过程中突发事件信息、地理环境信息、信息传递流程、人员协作分工、指令下达处置等详细过程，真正实现演练预期的效果。

图1：应急预案、技术支撑与应急演练的相互关系

应急演练的现状困境

（一）应急演练思想上准备不足

桌面演练或者实战演练都是用来检验各单位应急响应速度和应急处置能力的工具或途径。目前一些单位存在不同思想状态——“规章要求，不演不行”；“演练就是多此一举”；“演练影响我们正常工作”等等，这样就造成演练尚未开始，就变成了完成规定动作的一项任务，演练自然变成了单纯的“演”。还有的单位认为，演练过程中不应该设计过多的环节和场景，或抱着“完成上级交给的任务就行”的态度参与演练，或消极抵抗所谓“繁纷复杂”的演练构思。

（二）应急演练内容针对性不强

应急演练在制定之初，定位为服务于预案，目标就是以演练来检验预案的可行性和可操作性。然而，通过多年来应急演练的实践经验看来，预案的全部内容不可能通过演练完全实现，而综合性演练更是涵盖多个预案内容。原因无非是以下几点: 第一，预案针对的是某一类特定事件的通用处置，包括流程、途径和方法，但是通用就是不具体；第二，演练针对的是特定或关联的事件通用处置流程，人员、职责、任务固定，演练过程呆板；第三，现行预案编制过程中照抄照搬的多，甚至直接拿来改个单位名称，未结合本单位、本地区具体情况。作为近年来被大众熟悉的新事物，各单位对应急演练的组织形式和开发方法有不同的理解，导致演练只能检验预案中的部分应急响应和处置环节。

（三）应急演练实践效果不佳

演练注重强调实践性，要与实际紧密结合，演练脱离了实际就无法促进应急能力提升。我国尽管在二十年前就有个别单位就组织过应急演练，但也是近十年才明确要求开展规模化演练。应急演练本身的价值是公认的，但综合考虑认知能力、工作态度、业务水平和经济水平等情况时，结果就变得不可预测。各单位参演人员基础理论和业务能力参差不齐，且当下多数演练都属于完成规定动作，难免出现 “给领导看的，领导满意就好”、“演练就是表现日常工作”的思想动态。总体上看，演练开展次数多、效果好的基本上分布在省会城市、经济发展好的地区。

（四）应急演练评估要求不严

按照惯例，演练结束后会有评估环节，从当前情况来看，评估环节多是领导讲评或者行业专家点评，按照准备好的材料宣读或简单指出个别无关紧要的问题，难以发现演练过程中不足之处并提出改进的参考标准。各单位的演练评估基本上没有实现过程评估，而只是作为演练的一个规定环节。从对演练评估的理解来看，评估人员在观测区对演练全程进行评估流于形式，个别单位还有“演练结果与个人考核直接挂钩”“演练中出错将扣奖金”“与评估人员多沟通，尽量不要让他们提问题”等现象，都将对演练评估造成影响。

改善应急演练现状的建议

应急演练作为应对突发事件的一项重要举措，不能简单照搬照抄，突发事件应对中如果是各自为战、简单处置，应急管理工作将十分被动。综上所述，应急演练本质不单单是过往真实突发事件应急处置的简单重复，它强调应急响应和处置规范的探索或对“最极端情景”模拟复盘。从微观角度对演练本质分析: 一方面，演练是实景化培训，对比传统的培训，演练更突出参演人员为主的“实景互动、真操实练、教学互动”；另一方面，演练就是答疑解惑，参演人员要弄懂弄通培训过程中的疑问。

（一）加强应急演练系统性准备

无论是行动上还是思想上，从筹备阶段就必须高度重视和认真对待应急演练。应急管理机构从领导层级到一线基层人员，都要强化对待应急演练的认识。演练不仅是对本单位或各联合参演单位当前一个阶段应急管理水平的一次考核，并且代表日常的工作水平和能力，需要积极进行准备，以此来评判一个单位的应急工作水平高低或作为业绩考核的内容；演练过程和结果就是为了找出应急状态下响应和处置过程存在的偏差并加以统筹优化，做到真正发生突发事件可以有条不紊的应对，而不是“你好、我好、大家好”。

情景应对是演练准备的关键，每一个情景的具体分析和判断都要对具体突发情况做出应对。如果把这些情景都看作突发事件中的问题，针对情景做出的应对便是答疑解惑，也是应急管理的发展方向。答疑解惑的过程也是真正做到思考“情景”、面对“情景”、解决“情景”。民航业的“情景”需要考虑的范围很广但又很聚焦，涉及前期准备、即时响应、中期处置、后期评估的全部情况。严谨的演练场景构建，表现在每一条信息、每一个行动甚至每一个标点，都可以是“情景”中的问题，都需要妥善应对。

（二）夯实应急演练内容

演练筹备操作中需要关注以下几方面：一是把预案按条块或章节进行分解，分解到可以在演练中执行的最小模块，作为一个演练科目，例如预案中所涵盖的应急资源管理、应急队伍信息、医疗资源管理、设施设备保障、协议单位信息、人员疏散、后期调查和评估等模块，都可以作为演练的具体科目；二是将上述分类的演练科目按照应急管理机构领导的要求和演练的实际需要有机结合起来进行演练的“情景”设计，便是一个单项桌面或实操的应急演练，多个“情景”的共同演练则形成了综合性演练；三是从实现演练的角度来看，逐项、单一和小规模的演练作为起步，当条件不足时，可以进行小规模但合规的演练， 当条件成熟时，可以尝试组合各单项功能，甚至可以按需要、按计划进行演练。

应该注意的是，由于各单位希望依靠演练来有效地测试预案，因此应急预案编制的质量尤为重要。尽管演练中发现的不适用或不可操作事项可以用于预案的修订，但预案的编制还是应以客观实际为主，不能简单照搬照抄。但是，大多数单位当前使用的预案普遍将突发事件的等级分类为特别是重大、重大、较大和一般性事件，这样的分类并不符合各单位的实际应急处置能力，是不符合应急管理发展方向的。

（三）强化应急演练实践效果

民航业每年开展的实战演练有数百场之多，但应急演练的实践并不是追求场面壮观、视觉冲击强，更不是不折不扣地执行演练的脚本，而是要按照应急演练的初衷——“情景应对”进行模块化管理，模块化管理并不像演练脚本那样精细地进行组织和任务分配，仅仅将演练计划执行的突发事件情景、应急处置和演练场景等分解为模块化的情景说明、行动规范、通报程序等，并将各个模块综合汇总成《演练综合手册》《演练督导手册》等，供不同的演练参与人员使用。这种做法让一场演练做到事前无准备和面对“情景”的反思行动决策提升成为可能，从而使演练过程发展成为一个引导式演练管理系统。随着民航业对演练认知的逐渐深入，近年来开始出现将演练情景委托第三方工作提供服务来设计和策划，并组织实施和评估。

（四）应急演练评估务实求效

大规模，跨系统，多层次的应急演练虽然是展示综合应急响应能力的机会，也是发现问题和改善缺陷的机会，更是学习和改进、进一步符合演练预期的重要契机。演练评估应设置具体的评估细则，对人力资源、应急物资、信息通报、应急响应、应急处置程序等进行重点评估；领导讲话稿中演练评估环节不应提前准备，由现场观察得出的问题和疑惑对演练更有针对性；演练评估环节也需要体现专家辅助决策的作用，针对演练中各个情景存在的问题在统一的评估标准下提出；演练结束后，应由参演人员填写提前制定好的《参演人员演练评价反馈表》，能从第一视角感受到情景设计、应急响应、应急处置等过程中存在的问题，避免演练过程中出现的问题与后期的整改措施脱节。

应急演练要力求真实，不搞夸张手法、不做表面文章，不“化妆”、不“美颜”。演练效果要客观实际，不能浓墨重彩“美颜化”；演练评估要实事求是，不能遮遮掩掩“模糊化”；演练内容要清晰可行，不能朦朦胧胧“加滤镜”。客观、全面、准确地反映演练实际情况，对于民航业未来应急演练的发展和应急管理体系建设都将产生积极的促进作用。