全系统时代民航内外部接口安全管理调研分析

□ 中国民航管理干部学院 于 航/文

《2021年全国民航工作报告》指出，“十三五”时期是中国民航安全记录最好的五年。我国民航安全水平稳居世界前列，截至2021年10月底，我国运输航空持续安全飞行134个月、9753万小时。安全成绩来之不易。未来，如何能够保持以及进一步提高现有的民航安全水平，促进民航的可持续发展，是摆在全行业面前的共同挑战。国际民航组织（ICAO）第四版《安全管理手册》（Doc.9859）多次强调了内外部接口的安全管理问题，这或许为未来我国民航安全管理的重点提供了启示。本文从民航安全的发展历程入手，提出研究内外部接口的安全管理的必要性，采用问卷调研的方法，收集和整理目前我国民航在内外部接口上存在的问题，并探讨相应的对策建议。

民航安全的发展历程

根据ICAO第四版《安全管理手册》（Doc.9859）（以下简称Doc.9859），民航安全发展的历程大致经历了四个阶段：技术时代、人因时代、组织时代和全系统时代，具体见图1所示。从事故致因角度，每个阶段共同的特点是均有新的安全关注点出现，即在原有的安全关注点不变的情况下，增加新的安全关注点。

图1：民航安全发展的历程

目前，我国民航各运行单位都陆续建立和实施了民航安全管理体系（SMS）或等效的SMS。但是，无论运行单位的规模如何，其所建立的SMS是有界的，它的管理权限侧重于组织内部，对组织外部则非常有限。行业的发展已经进入全系统时代，各运行单位不仅要关注自身的安全管理，还要关注与其他单位的安全协同，这就是Doc.9859强调的外部接口的安全管理问题。

笔者通过对行业安全信息的跟踪和分析发现，不安全事件发生的原因不仅跟外部接口的安全管理有关，还与内部接口的安全管理有关，这也是Doc.9859强调的内部接口的安全管理问题。所以，无论是从ICAO的要求看，还是从行业的实际情况看，有必要对内外部接口的安全管理问题进行研究，这有助于行业保持和进一步提升现有的安全水平，以实现民航的可持续发展。

调研概况

为研究内外部接口的安全管理问题，笔者向航空公司的从业人员发放了调研问卷。调研对象选定航空公司的原因有二，一是考虑到航空公司在民航系统中处于相对中心的位置，与之有业务联系的外部运行单位最多，外部接口存在安全风险的可能性较大；二是考虑到航空公司自身的组织结构也相对复杂，内设部门多，内部接口存在安全风险的可能性也较大。

此次调研并未设计复杂的调研问卷，只是向受调研的对象提出简单的问题：请介绍您的工作岗位及所属部门，并结合工作实际描述您所在部门或单位存在的有关于安全管理中的内外部接口问题。这属于开放性的调研。这样的调研不会影响受访者的思路，受访者可以根据自身对问题的理解来回答问题，以便笔者了解行业的真实情况。

此次调研共收到有效问卷68份，其中涉及内部接口问题42份，外部接口问题32份，内外部接口问题总数74大于问卷总数68，这是因为有的调研问卷同时涉及内外部接口问题，具体情况见图2。

图2：调研涉及的内部部门与外部单位情况

（一）内部接口问题

此次调研涉及到的内部部门有安管（本文所用的部门名称均是行业内常用的部门简称，安管即安全管理部、安全监察部、安全质量部等，下同）、运标、飞行、客舱、维修、运控、地服、货运、保卫、工程、人力和销售等，具体出现的频次见表1。

从统计数字上看，接口问题最多的主体部门是安管，基本涉及所有业务部门，这与安管的部门职责有很大关联性。其次是维修，其涉及的接口部门最广，除了有业务部门，还有人力和销售。飞行和客舱的接口问题数目分别位于第3和第4位，接口部门基本上是业务部门。作为接口部门，出现接口问题最多的前5个部门是飞行、地服、客舱、运控和维修。

根据调研的总体情况看，组织内部的接口问题数量要多于外部接口数量。虽然本文收集到的调研问卷数量有限，不能代表全行业的情况，但是有一个情况值得思考，那就是在SMS已经成熟的今天，内部接口问题仍然比较突出，表明安全管理的系统思维还没有完全落实，还需要进一步提升。概括来讲，内部接口问题主要考虑以下几个方面的因素：

1.专业壁垒。民航系统是一个专业性非常强的系统，不同的部门都有其自身的业务领域。随着产业细分的逐步深入，专业划分也越来越精细。不同专业之间对彼此业务了解不够充分，这势必会造成只从自己的角度看问题，而失去了对全局的风险把控。例如，安管部门没有飞行专业的人员，在解读QAR数据时发现低空坡度大、着陆速度大等超限事件增多，可能不会充分考虑季节性的影响，而仅仅是将其理解为飞行员的运行偏差。

2.职责欠清晰。民航系统是一个责权匹配的系统。目前某些单位由于职责定位不清晰，使得某些工作“人人”都有责任，“人人”都要管，最后由于种种原因变成“人人”都不管的真空地带。同时，有些单位由于机构调整、业务拆分，也使得某些岗位职责不清晰，在与其他相关部门对接时，出现问题，造成运行风险。

3.标准不一致。民航系统是一个高度标准化的系统，整个系统的运作依靠大量的标准的支撑。由标准制定主体不一致而导致具体标准内容不一致的情况在行业也时有发生，这势必给运行人员带来运行困难，进而导致安全风险。

4.部门本位主义。民航系统是一个安全责任重大的系统。目前，“以罚代管”的现象在行业比较普遍，这使得部门在实际运行中都“优先考虑免责”。随着行业对安全生产责任追责力度的加大，为了免于追责和处罚，每个部门只关注本部门的核心风险，而不会考虑由自身运行导致的其他部门的运行风险，本位主义日趋严重。例如，运行签派的角度考虑的更多的是航班正常性问题，而飞行部门考虑的更多是飞行员疲劳问题。另外，有的部门为了不让自己内部问题被其他部门发现，会提高流程对接的难度，这样一来就势必会增加对人员理解上的困难、业务链条上的龃龉，进而导致运行效率降低，乃至安全风险加大。

5.部门接口管理靠“人治”。民航系统是一个具有现代化管理特色的系统。有些单位部门接口是靠“人和人的经验”而不是“程序”来对接。当出现人员调动和调离时，就会出现对接问题。现代化的管理是定岗而非定人，靠人而非系统的管理方式已经成为过去。民航系统必须坚持走系统化思维管理方式的道路，才能走得更长远。

表1：内部接口问题统计

6.安全管理形式主义。民航系统是一个安全管理必须务实的系统。虽然行业内有些单位“安全第一”的口号喊得响亮，但是在安全投入上还不够。例如，某货运部门拖车不足，影响拖车司机的正常执勤；某运控部门缺少可兼容的系统、需同时打开多个系统，既降低运行效率也会增加运行风险；出于成本考虑，业务部门需要增加人手总是被驳回；虽然安全风险管理和隐患排查治理工作是切实帮助组织提高安全水平的， 但有些单位在制定和上报措施时并不从具体风险和隐患出发，而是关注台账是否容易存留、迎检是否顺利通过。

（二）外部接口问题

此次调研涉及到的外部接口单位主要有两大类，一类是外委单位，包括地面代理、物流单位、销售代理和维修外委等；另一类是运行接口单位，包括机场、空管、其他航空公司和OEM等。具体统计数据见图3。

图3：外部接口问题统计

外部接口问题相对单一，主要体现在以下几个方面：

1.外委单位的监管——以地面代理单位为例。

（1）大部分航空公司都涉及到在多个机场运行，地服业务多选择当地的地面代理单位来具体实施。运行机场多，相应地，合作的地面代理单位也多。每个机场的地面代理单位一般都会代理多家航空公司的地服业务，每家航空公司的地服业务流程和标准也不尽相同。

（2）从地面代理单位角度看，可能要同时符合多家的运行标准来实施业务。再考虑到不同的地面代理单位安全管理能力参差不齐，服务保障人员由于薪资待遇问题流动性大，人员队伍的技能保持难以为继，在实际的运行过程中，地面代理单位的运行很可能会出现偏差。

（3）航空公司作为责任的主体，虽然与之签订相关协议，但是实际的监管还是存在一定的困难。对于地面代理单位的管控，平时多以业务提示和安全警示，以及安全审核的模式开展，控制力度有限。

很多时候，所在运行机场的地面代理只有一家，具有天然的垄断性，其安全管理水平的高低决定了地服业务的安全质量。在此情况下，航空公司对地面代理单位的监管，如果没有合适的手段，更难开展有效果的监管。

2.运行接口单位——以机场和空管单位为例。

（1）与航空公司打交道最多的单位是机场。当航空公司在机场运行发现问题时，如果发现某问题与机场的运行和安全管理相关，那么航空公司就需要与机场协商解决。在协商的过程中，如果解决方案触发了某一方的安全利益或增加了运行难度或成本，那么就会出现协商搁置或失败的局面。同时，如果某问题涉及到航空公司或机场的多个部门，在协商的时候没有统一出口情况下，也不能很好地解决实际问题。

（2）飞行运行中，飞行员和管制员有效、合理的沟通对于保障运行安全极为重要。但是当前两者之间的沟通渠道大多局限于运行中的陆空通信、临时性的座谈以及调研问卷的信息采集，双方缺乏对彼此工作内容的更进一步了解，不利于对空中特情的沟通和解决。

对策建议

通过上述研究，根据对象不同，本文的对策建议将分别针对运行单位和民航管理机构（以下简称“局方”）。

（一）针对运行单位的对策建议

1.提升从业人员专业素质，加强专业队伍间的沟通。专业细分让民航从业人员变得更加“专注”于自身的工作，而对业务流程中上下游接口的业务了解不够，这容易造成运行偏差。因此，应该倡导从业人员加强同上下游业务单位的沟通和交流，增进彼此之间的了解，以进一步提高运行效率，保证航空安全。交流的方式除了“官方渠道”外，还应该多支持“非正式”的渠道，这可以让从业人员在比较轻松的环境下进行交流，有利于“吐真言、讲实话”，提高沟通交流的效果。

2.明确岗位职责和责任，发挥制度建设的优势。应该积极梳理组织内外部的业务流程，及时发现职责不明晰的点，并加以明确，减小或消除“部门之间或组织之间相互推诿”的情况，以及由此带来的运行风险。制订手册、标准、程序等的归口机制，严格执行归口管理，减少由不同部门管理而带来的标准不统一问题。同时，也应该积极发挥制度建设的优势，改变“人治”的现状，真正做到“定岗定责”，不受运行人员变动影响。

3.建立积极的安全文化，消除部门本位主义。民航安全管理发展到今天，不仅要消除个别部门安全短板，更重要的是要把安全不是某一个部门的事的概念入脑入心，这就需要建立积极的安全文化。积极的安全文化应该改变“以罚代管”的现状，多建立正向激励机制，让员工及其所在部门能够看到他们在安全上的努力得到了重视和肯定。这样一来，他们就不会过多考虑“免责”，不惧怕被发现问题。部门本位主义也会逐渐淡化或消失。

4.加强安全系统思维，消灭安全管理形式主义。单位主要领导安全系统思维能力的强弱，直接关系单位的安全管理工作质量。如果领导不能真正重视安全，缺乏安全系统思维能力，就会出现组织安全投入不足，部门精于“样子工程”的局面，这必然不利于组织的安全管理。因此，必须加强领导在系统思维能力建设方面的力度，坚持用系统思维抓安全。只有这样，才能让各项安全管理措施有效落地，从根本上消灭安全管理形式主义。

5.建立健全安全风险联防联控机制，有效提升行业安全管理水平。从整个系统看，有些安全问题不是某一家运行单位能够独自解决的，这需要两家或多家运行单位的共同参与。所以，行业应该倡导建立安全风险的联防联控机制，充分解决好外部接口的安全风险，才能将民航安全版图拼接完整。

（二）针对局方的对策建议

由局方组织牵头，梳理某些行业标准和流程，发现不统一和矛盾的地方，并研究制订利于各单位运行的统一标准和流程。一方面，有利于局方的规章建设和完善；另一方面，行业在统一的标准基础上运行，不会增加运行单位的运行难度和成本，这也能降低外委单位由于各家航空公司运行标准和流程不统一而带来的运行风险，解决航空公司在外委单位管理上的部分难题。