黄河流域融入新发展格局的战略要求与路径选择

□ 任保平 李 佩

2019 年9 月18 日，习近平总书记在河南考察期间主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态环境保护与高质量发展上升为国家战略[1]。2021 年10 月8 日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。2021 年10 月22 日，习近平总书记在山东省济南市主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，提出确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是面对国内外发展环境深刻变化主动作出的战略举措。“双循环”新发展格局对黄河流域发展提出了更高的要求。黄河流域既是扩大内需、推动国内大循环的重要力量，同时也是参与“一带一路”建设、推进国际大循环的重要载体。在高质量发展背景下，黄河流域融入新发展格局有着更为重要而深远的意义。

一、黄河流域融入新发展格局的战略要求

黄河流域具有举足轻重的战略地位，不仅担负着生态屏障的作用，同时还是“一带一路”的陆路重要地带。在高质量发展背景下，黄河流域融入新发展格局的战略要求体现在以下四个方面。

（一）推进协同治理，着力扩大内需

立足内循环就是要在黄河流域的生产、分配、流通、消费各个环节实现畅通，促进一切生产要素自由流动。目前黄河流域归属不同的行政区域，生产要素由不同部门负责，相互割裂。各个省区之间由于利益、资源分配等问题，导致生产要素在黄河流域无法进行有序循环和自由流动，进而导致黄河流域的经济发展水平较低。

因此，要推进黄河流域内循环，首要条件是推进区域协同治理，打破条块分割，加强黄河流域各省区的深度合作。一是要加快生产要素循环，进而提高经济发展水平。目前黄河流域被不同行政区域分别管辖，各省区之间由于利益等问题，存在互相博弈、互相竞争，协同治理方面明显不足。各生产要素在黄河流域内部流通不畅，难以发挥最大功效，无法对经济发展起到最大的助推作用。推进区域协同治理，应打破生产要素流动中可能遇到的制度壁垒、转换壁垒、文化壁垒等。一方面由于“洼地效应”，可以利用比较优势吸引各类生产要素，降低要素的流动成本；另一方面由于“配置效应”，可以推进生产要素与经济发展环境要素的更好结合，产生资源配置的效果，进而服务于黄河流域经济高质量发展。二是打破生产要素流动的障碍，促进生产要素的流动与交换。黄河流域作为协同东西部平衡发展的重要经济带，应打破各类生产要素流动的障碍，积极促进上、中、下游的生产要素自由流动和交换，提高生产要素的配置效率，引导各类生产要素协同向先进生产力集聚，促进质量变革，并推动以行政区划分为依托的区域经济整合为开放性区域经济。三是积极推进黄河流域劳动力、土地、资本、技术、知识、数据、管理等生产要素健康有序循环，实行生产要素产权保护机制，形成生产要素市场竞争机制，促进要素自由流动，完善生产要素参与分配机制。

此外，扩大内需是黄河流域融入新发展格局的关键，核心问题在于消费能力不强。为了更好提升黄河流域的经济发展水平，应高度重视消费的拉动作用。一是消费总量增加可以对经济发展发挥基础性作用，通过提升消费者的消费意愿与消费能力，拉动经济增长；二是消费质量提高和消费升级可以带来产业结构升级，优化黄河流域各省区的经济结构。因此应不断鼓励消费，提高消费水平，改善消费结构，培育壮大信息消费、技术消费、个性化消费等新型消费，特别是要重视农村的消费升级，促进城乡融合发展、均衡发展。

（二）落实“两山”理论，促进生态优化与产业优化

坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，促进黄河流域的生态优化与产业优化。目前，黄河流域环境承载力较弱，生态治理保护、水资源管理方面有待加强。在人造资本和人力资本不再成为稀缺资源的当下，自然资本已变成了稀缺资源，成了制约经济发展的主要因素和内生变量，因此生态优化是黄河流域融入新发展格局、实现高质量发展的重要任务。生态优化一方面可以提高生态效率，使经济增长价值量在变大的同时变轻，实现单位经济产出的物质强度减少，另一方面可以在促进经济增长、提高人民福祉的同时降低资源消耗和污染排放，降低不同层次的发展重量[2]。黄河流域自然资源的禀赋与经济发展区位的不同，导致上、中、下游地区的经济实力和环境治理成本存在巨大差距，因此黄河流域生态保护与高质量发展应在环境治理、生态保护、高质量发展方面形成风险共担、利益共享的机制，各地都要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，将生态环境要素全方位融入当地发展规划、融入经济转型发展、融入文化建设、融入居民幸福当中。

黄河流域的产业结构以资源型产业、重化工产业、高耗水农牧业等传统产业为主，产业升级改造缺乏创新支撑，建立高效集约节约的产业链、产业集群的动力不强，机制保障不足；新产业新业态发展缓慢，市场竞争力和技术竞争力不强；高素质的劳动力队伍缺失。而产业结构升级可以使投入要素从低生产率或者低生产增长率的部门向高生产率或高生产增长率的部门流动，从而促进整个社会生产率水平的提高，由此带来的“结构红利”可以维持经济的持续增长[3]。因此黄河流域亟需改善产业结构和产业空间布局，促进产业转型升级。一方面，产业转型升级可以促进黄河流域高质量发展，有助于黄河流域更好融入新发展格局；另一方面，产业优化有利于生态优化，生态优化可以促进产业优化，协同发力助推黄河流域高质量发展。

（三）坚持创新驱动，促进经济发展

创新是引领发展的第一动力，如何通过创新驱动发展是黄河流域各省区培育发展新动力、促进高质量发展、融入新发展格局的关键。目前，黄河流域创新提升空间较大。在投入方面，黄河流域的初级生产要素面临瓶颈，现有的自然资源已无法继续支撑经济的持续增长，需要依靠创新来发掘新动能，而科技、金融、人力资本等高级生产要素投入严重不足，创新要素缺乏导致创新产出较低，因而对经济发展的推动作用有限。在产出方面，黄河流域的产品多为中低端产品，多数企业未掌握关键核心技术，经济效益和社会效益较低。在效果方面，黄河流域创新动力缺失，失去了转变发展方式的抓手和切入口，改变这种状态必须依靠科技创新和产业创新，发展新兴产业，布局未来产业，加快提升科技创新的能力和水平。在制度创新方面，黄河流域各省区对机制体制创新、政府职能创新、政策实施创新等方面重视不足，导致经济发展缺乏制度和政策支撑力。在高质量发展背景下，黄河流域必须改变原有的粗放式发展路径，下决心实施创新驱动发展战略，实现跨越发展。建立起以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的协同创新机制，以创新驱动促进发展动力实现新旧转换[4]。

（四）融入外循环，提升开放水平

“一带一路”与全球化给黄河流域带来了新的发展机遇，为更好融入新发展格局，黄河流域各省区应积极抓住战略机遇，融入外循环，提升开放水平，增强黄河流域的国际竞争力。目前黄河流域对外开放程度不够，亟需更高水平“引进来”、更快步伐“走出去”。

融入外循环，一方面可以增强要素流动的效率，通过与“一带一路”沿线国家合作共赢，更高效地促进经济增长；另一方面可以加强“一带一路”沿线国家和地区之间的分工协作，促进经济和社会发展，实现互惠互赢。要借助“一带一路”带来的难得机遇，重组黄河流域产业链，打造新的沿黄增长极，提高黄河流域在国际产业分工中的地位，为“一带一路”建设助力。黄河流域各省区要合理定位、分类发展，形成产业集聚；借助我国出口结构调整之机，倒逼企业转型升级；此外要发挥黄河文化的优势，合理规划开发黄河流域的历史文化资源，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带。

二、黄河流域融入新发展格局的主要路径

针对黄河流域的发展现状以及在高质量发展背景下融入新发展格局的战略要求，黄河流域融入新发展格局的主要路径包括以下几个方面。

（一）推进生产要素市场化，引导居民消费升级

为更好融入新发展格局，黄河流域应着力推进生产要素市场化，发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先要加快实现劳动力市场化，为劳动力自由流动和劳动效率提升创造条件。应打破劳动力市场的制度性分割，减少依附于户籍、编制等制度上的福利待遇，从而减少劳动力流动的成本；要提高就业质量，通过有关法律法规和制度建设，使人们的就业更体面，更有保障；此外，改革评价和激励机制，积极为各类人才干事创业和实现价值提供机会和条件，鼓励引导人们“干中学”，使全社会的创新智慧竞相迸发。其次，要稳步推进利率市场化，为资本有效配置创造良好的制度环境。

黄河流域各省区在确保居民收入增加的同时，要进一步完善社会保障制度，尤其是建立健全农村保障制度。要重视研究消费需求变化，顺势扩大消费，促进消费升级。要合理引导消费倾向和消费方式，大力提倡文化、教育、旅游、娱乐、保健等新型消费，不断扩大消费领域，审慎发展信贷消费。要高度重视农村市场，改善农村消费环境，建立健全农村市场的商业网点，全面搞活农村市场流通，让工业消费品能够顺畅地进入农村市场，同时也要确保农产品能够高效地进入城镇市场。

（二）加大创新力度，提升自主创新能力

黄河流域各省区要进一步贯彻落实新发展理念，加快转变经济发展方式，由以资源能源为主导转变为以科技创新为动力，由粗放式经济增长转变为集约式经济增长。首先要加大创新力度，提升自主创新能力，以科技创新促进整体竞争力的提升。进一步加大科技创新资金投入力度，推动技术创新与技术引进融合发展，注重引进技术的再创新。要把发展高新技术产业和改造传统产业结合起来，实现传统产业优化升级；把整体推进和重点扶持结合起来，培育技术引进和集成创新、原始创新的企业主体；把提高引进外资质量和黄河流域各省区已有的产业发展结合起来，鼓励外资更多投向高新技术产业，促进产业链强链补链。其次，通过加大人力资本开发力度提升技术创新能力，千方百计发现人才、培养人才、吸引人才和留住人才，为他们充分发挥才能创造宽松的环境和良好的条件。要充分重视人才规划工作，发挥黄河流域各省区的高校资源，大力提倡创新教育，培养具有创新精神、综合能力和具备较强社会适应力的新型人才。再次，要构建产学研结合的创新体系，不断完善促进产学研结合的政策环境。加强基础研究，改进和完善科研评价体系，搭建技术创新平台，建立政府和市场结合的创新投入体系，有效利用黄河流域各省区拥有的科研资源以及高素质人才，形成以市场为导向的科技创新成果转化体系。

（三）调整产业政策，推动产业结构优化升级

未来一段时期，黄河流域各省区的重点应放在对传统产业改造、特色优质产业发展、绿色产业成长以及战略性新兴产业的培育方面。运用现代科技手段、新型经营模式等对传统产业进行改造，提升传统产业的质量和效益。大力发展特色农业、特色旅游业、特色文化产业等特色优质产业。对于绿色产业，应以“两山”理论为指引，大力发展清洁能源、绿色农业、生态旅游、绿色金融等。在数字化、网络化、智能化趋势下，黄河流域各省区应着眼现在、布局未来，大力发展新一代信息技术、航空航天、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业，提高竞争优势的同时发挥其支柱作用与带动作用。

此外，黄河流域各省区要高度重视产业之间的关联度和产业的辐射带动效应，大力发展能够产生较强辐射带动效应的产业，通过支柱产业带动上游和下游产业的发展。在充分发挥市场机制作用的基础上，加大对产业发展的政策引导，通过供给侧改革与需求侧牵引，大力推动战略性新兴产业发展，积极布局未来产业，为黄河流域可持续发展打下坚实的基础。

（四）健全生态保护机制，促进人与自然和谐发展

推动黄河流域融入新发展格局，要遵循综合调节、保护优先、区域差异原则，依据不同区域的资源禀赋及承载力，构建科学合理的生态优化方案。生态环境治理保护应注意以下几个方面：一是健全生态补偿机制。通过相应的制度安排使生态投资者获得合理回报，生态环境损害者和生态保护受益者要支付必要的费用。二是建立权责明晰的责任体系。中央政府应从长远和宏观角度兼顾生态保护与经济发展，完善相关规划政策和法律法规，加强巡视督察；地方政府应制定本区域生态保护与经济高质量发展的政策措施，并切实履行主体责任和监管责任；企业应强化环保意识，加强自律，不断推动技术升级，实现节能降耗减排目标。三是进一步完善以绿色发展为导向的考核体系。建立与“双碳”目标相适应的政绩考核标准和评价标准，逐步将“双碳”指标与各级领导干部的政绩考核挂钩。