金融支持创新型中小企业的德国实践及借鉴

□ 国务院发展研究中心金融研究所“金融支持科技创新”课题组

一、开发性银行发挥撬动作用

德国复兴信贷银行（Kreditanstalt für Wiederaufbau，以下简称KFW）成立于1948 年，由德国联邦政府和州政府分别持有80%和20%的股份，是一家开发性银行。20 世纪90 年代特别是21 世纪以来，KFW 通过发放优惠利率贷款、组建投资基金等方式优化政策职能，对支持德国创新型中小企业发展发挥了撬动作用。

（一）发放差异化贷款，支持创新型中小企业融资

《德国复兴信贷银行法》对KFW 的政策性功能与任务进行了界定，其中明确包含支持“中小企业和初创企业”“技术进步和创新”融资。2019年KFW 投入中小企业（含个体户）领域的资金约为360 亿欧元，接近其全年总投入（773 亿欧元）的一半。2020 年，为支持受疫情影响的中小企业，KFW 总贷款额度进一步增加至1353 亿欧元①资料来源：作者根据 KFW 官方网站（https://www.kfw.de/kfw.de-2.html）数据整理测算。以下如无特殊标注，所有数据均来源于相关机构的官方网站。。

KFW 在为创新型中小企业发放贷款时注重提供差异化产品。例如，针对经营时间不超过三年的初创企业提供“欧洲复兴计划（European Recovery Program，以下简称ERP）创业贷款”，单项支持金额不超过100 万欧元；针对有较大创新潜力的中型企业提供“ERP 数字化和创新贷款”，旨在促进其将新技术、新产品、新流程转化为产业化生产能力，单项支持金额不超过2500 万欧元。

这些贷款在促进创新型中小企业发展方面发挥了重要作用。2017 年至2019 年间，KFW 通过“ERP 数字化和创新贷款”向1164 家公司发放了1603 笔贷款，总金额达到35.8 亿欧元，有力地支持了因年销售额相对较高而很难参与其他中小企业资金支持计划的中等规模创新型企业。据统计，受资助公司每年约增加12 亿欧元的额外创新支出，创新支出在销售中的占比平均达到4.6%，比未通过该贷款获得资金时高出1.6 个百分点，销售额两年内增加了9.7 个百分点①资料来源：ZEW.Evaluation of the KfW Programme “ERP Digitalisation and Innovation Loan”，2020。。

在贷款利率方面，受资助企业可以获得不超过20 年的长期补贴利率和一定额度的贷款免偿等优惠，通常比市场利率低2 个左右的百分点。KFW 之所以能够提供长期低息贷款，主要源于其低成本的资金来源，除德国联邦政府每年提供约10%的资金支持外，剩余90%主要来源于KFW在资本市场的融资。由于有国家信用背书，KFW在国际金融市场上发债成本较低，2019 年以12 种货币发行了157 只债券，总筹集额约为806 亿欧元。

（二）通过“转贷”机制兼顾政策性目标与市场化运作效率

在业务模式上，KFW 不设分支机构，不直接面向中小企业，而是通过“转贷”机制委托商业银行发放贷款。即企业只能向商业银行（包括德国储蓄银行、合作银行等）提出贷款申请，商业银行对申请人信息初步分析后提交KFW 共同进行风险评估，申请通过后再由商业银行发放贷款（见图1）。

图1 德国KFW“转贷”流程

“转贷”机制在一定程度上解决了开发性银行与商业银行的定位和竞争问题，至少从以下三方面提升了政策效果。一是“转贷”有利于提高商业银行参与创新型中小企业融资的积极性。由于KFW 贷款利率低于市场利率，转贷银行可以获得部分利差收益，且能够通过“转贷”获得信息租金，形成稳定的中小企业客户群，激发其参与积极性。二是“转贷”有利于提高KFW 优惠贷款发放效率。当地商业银行对企业了解程度更深，弥补了KFW 没有商业网点的不足，有利于其更快、更精准找到资助对象，提高了信贷效率。三是“转贷”有利于降低政府资助项目的道德风险和成本。在风险分担方面，KFW 一般只承担转贷银行的信用风险，贷款企业风险由转贷银行自行承担②部分联邦政府支持项目除外，例如为应对疫情冲击推出的 KFW“快速贷款”中，企业违约风险由联邦政府承担。或通过担保分担，降低了道德风险。相关实证研究也表明，与德国联邦政府的其他创新支持计划（如中小企业创新核心计划ZIM 等）相比，“转贷”项目在节约资金成本和促进企业发展方面成效更为显著。例如，“ERP 数字化和创新贷款”的总成本（包括KFW、转贷银行和收益企业的成本）还不到其承诺信贷额的1%，远低于其他资助项目。

（三）组建投资基金，支持创新企业发展

除发放信贷外，KFW 还通过其子公司KFW Capital（以下简称“KFW 资本”）以新设或投资已有创投基金等方式，为创新型中小企业提供股权融资支持，主要运作特点如下：

一是明确投资对象。KFW 资本的投资对象主要是风险投资基金和风险债务基金，被投资基金须满足以下标准：（1）承诺投资于德国初创企业或以创新技术为导向的成长型公司；（2）基金规模不低于5000 万欧元，主要由私人投资者管理；（3）有明确的投资和退出策略。

二是遵循市场化运作机制。KFW 资本遵循市场化投资原则，除定期审查被投资基金是否将相关资金用于政府支持领域外，其与私人投资者享有同等权益。KFW 资本在单只基金中的投资上限为 2500 万欧元，不超过基金总份额的19.99%。

三是根据政策目标、企业资金需求等丰富基金类别。截至2019 年末，KFW 资本共投资了34只基金，主要包含四个领域。（1）高科技创业基金（High-Tech Gründerfonds，HTGF），KFW 资本是该基金的最大投资者，与德国联邦经济事务和能源部（BMWI）合作对种子期企业进行支持。目前，HTGF 设立了三只子基金并为600 多家公司提供融资，其中140 多家已成功在证券交易所出售或上市。（2）欧洲复兴计划（European Recovery Program，ERP）风险投资基金（ERP-Venture Capital Fund Investments），该基金部分来源于联邦政府ERP 专项基金，主要通过投资私人风险投资基金支持创新企业，每只基金的投资金额不超过2500 万欧元。（3）ERP 未来基金（ERP-Future Fund），该基金主要针对前沿技术、颠覆性创新等不确定性强的领域，计划到2030 年提供总计100亿欧元的资金，并至少吸引200 亿欧元的私人投资。（4）Coparion 基金，由KFW 资本、BMWI 和欧洲投资银行（EIB）出资设立，计划吸引50%的社会资本共同对创新型企业进行直接投资（见表1）。

表1 德国KFW 资本参与的部分基金概览

二、商业银行发挥主力军作用

德国商业银行体系主要包括商业银行、储蓄银行（Sparkasse savings banks）、合作银行（Volks und Raffeisenbank cooperative banks）等，这些银行除承接KFW 的“转贷”外，还积极进行产品和服务创新，是支持创新型中小企业信贷融资的主力军。据统计，商业银行贷款约占德国中小企业信贷市场的七成，比KFW 多四成。

（一）大型商业银行积极拓展中小企业融资业务

尽管大型商业银行（如德意志银行、德国商业银行等）并不是中小企业信贷市场上的主力（约占13%），但由于机构数量少，每家商业银行的贷款额度并不低。近年来，大型商业银行更加重视对创新型中小企业的贷款，通过产品创新加大支持力度。

一是将创新型中小企业作为重点支持对象。大型商业银行通过设立中小企业服务部门、组建专职业务团队等措施拓展中小企业相关业务。例如，德国商业银行组建了中小企业银行事业部，该事业部已成为其除了个人客户部门之外的第二大收入来源。

二是面向创新型中小企业进行业务创新。德国商业银行将原来适用于大客户2000 万欧元以上的票据融资业务，改造成适用于中小企业50 至500 万欧元的产品；德意志银行为初创期企业开发了长达10 年的无息或低息信贷，避免小微企业在研发阶段面临流动资金耗尽的困境。

三是积极研发中小企业贷款证券化产品，增加流动性。如德国商业银行为降低风险敞口，发行了5 年期5 亿欧元的中小企业贷款支持证券等。

（二）储蓄银行和合作银行专注于服务本地中小企业

德国的储蓄银行和合作银行都涉及明确的经营区域，有利于其更好地服务当地企业，避免同质化竞争。其中，储蓄银行是德国中小企业贷款市场的最大供给方，占到接近一半的市场份额。

《德国银行法案》（KWG）从法律层面限定了储蓄银行只能从事当地居民和中小企业的金融业务，防止其偏离主营业务而追求高风险收益。德国储蓄银行借助其网点多、贴近客户的优势，成为当地大量中小企业的主办银行（即企业主要业务往来委托同一家银行办理）。这在一定程度上解决了创新型中小企业融资中面临的抵押物不足、信用信息缺乏等问题，有利于银行提供个性化金融服务。

三、担保银行发挥风险分担作用

为分散银行信贷风险，德国建立了以担保银行为主体的融资担保体系。成立于1990年的德国担保银行协会（Verband Deutscher Bürgschaftsbanken，VDB）代表德国17 家担保银行（Bürgschaftsbanken），每年约为一半的中小企业信贷提供担保，在创新型中小企业贷款中这一比例更高。2020 年，担保银行共支持了6400 多个项目，支持金额超过14.5 亿欧元，创下历史新高。从实践来看，担保银行的良好运营主要得益于以下几个方面。

（一）明确界定业务范围

德国担保银行是由商业银行、手工业商会以及工商业协会等机构共同发起设立的私人股份制公司。根据《德国银行法案》规定，担保银行属于信贷机构，但不以盈利为导向、不吸收存款、不发放贷款，只能从事贷款担保业务，担保重点是各自联邦州的创业型、成长型中小企业。据统计，2019 年德国担保银行约有57%的项目属于为初创企业（超过3000 家）提供担保，2020 年受疫情影响这一比例有所下降，但依然达到47%。

（二）与商业银行密切合作

在业务开展方面，德国担保银行不直接接收企业申请，而是通过商业银行“转担保”①少数“无银行担保项目（BOB）” 除外。。即企业通过银行（可以指定不超过3 家）提出申请，由银行对可能的融资额度、期限、抵押品和还款结构等出具报告。担保银行对担保申请进行评估，再依据企业业务情况、信用管理、抵押物质量等将其分为18 个信用等级并确定担保额度。德国储蓄银行是担保银行最大的合作伙伴，2020 年担保贷款金额为9.065 亿欧元，约占其全部担保份额的49.4%。

（三）与政府合作构建风险分担机制

德国担保银行虽然是私人机构性质，但享受政府的税收优惠政策，且只要其新增利润仍用于担保业务便无须缴税。在风险承担方面，德国担保银行与商业银行承担的贷款风险比例分别为80%和20%。其中，由担保银行承担的80%中，联邦政府和州政府再承担65%―80%（各州比例有所差别）。例如，在新州，联邦政府和州政府分别按照48%和32%的比例为担保银行分担风险，若发生信贷损失，担保银行仅需承担剩余16% 的信贷金额。

（四）设立投资机构为企业提供资本支持

德国担保银行协会还设立15 家中小企业投资公司（Mittelstndische Beteiligungsgesellschaften，MBGs），为创新型中小企业提供融资支持。2020年，MBGs 新投资了540 多个中小企业项目，支持额超过1.88 亿欧元。

与担保银行类似，MBGs 也是非营利机构，主要为创新型中小企业提供“夹层资本”支持。“夹层资本”合同结构具有类似股权的性质，是介于股权和债务资本之间的一种支持方式，主要形式为“利润参与证书”、次级贷款和“无声合伙”等，在企业破产时追偿权在其他债权人之后但在普通股权之前。为保证支持效果，MBGs 对投资企业标准有严格规定，包括“公司成立时间不超过5年”“研发项目的创新核心人员须包括公司创始人本人”“少于 50 名全职员工”“公司年营业额不超过1000 万欧元或年度资产负债表总额不超过1000万欧元”等。

四、对我国金融支持创新型中小企业发展的建议

2021 年9 月2 日至7 日，在2021 年中国国际服务贸易交易会首钢园区，众多金融机构纷纷展出数字人民币等业务，吸引观众参与互动。图为观众在金融展区观看“北京顺义的首都产业金融中心”展厅。图/中新社

一是建立健全开发性金融支持体系。由于创新型中小企业前期投入高、投资风险大、研发周期长等特点，单纯依靠商业银行容易发生“市场失灵”现象。建议新设以支持创新型中小企业为主要业务的开发性银行，或调整优化现有开发性金融机构（如国家开发银行）的主要职能，将支持创新型中小企业融资作为业务重点并纳入考核体系。可考虑针对开发性金融机构出台专门的法律法规，对机构性质、信贷类别及发放方式等作出制度性安排，避免出现与商业银行同质化竞争的现象。同时，考虑到我国开发性金融机构网点少、业务覆盖面窄的现状，可借鉴德国“转贷”经验，加强与商业银行的业务合作，提高政策性信贷效率。

二是鼓励商业银行进行差异化产品创新。目前，我国很多商业银行的信贷支持重点还是大中型企业，对抵押品要求程度较高，产品类型和业务流程也不贴近创新型中小企业的信贷特点。建议鼓励商业银行针对创新型中小企业开发专门的信贷产品和风险管理技术，根据当地产业结构和企业特点提供个性化服务，通过投贷联动等方式分散风险。监管层面可在深入调研后，根据创新型中小企业信贷特点对商业银行建立适度的容错机制，促进商业银行形成敢于创新、有序创新的良好氛围。

三是完善融资担保体系，分担银行信贷风险。德国对创新型中小企业的信贷支持离不开担保银行的有效运作。目前，我国国家层面设立了国家融资担保基金，各地也设立了由当地政府主导的融资担保公司以及大量的商业性担保公司。但在实际运行中，尚存在商业性担保覆盖面小、担保公司资金不足、银行与担保机构权责不明晰、担保公司承担风险比例过高等问题，影响了担保作用的充分发挥。建议进一步完善担保体系建设，一方面可以适当扩大融资担保基金规模，通过对地方担保公司给予专项资金注入、提高财政资金对担保风险的分担比例等方式激发现有担保公司活力；另一方面，应完善“尽职免责”条款等考核机制，激发担保工作人员的积极性。

四是创新政府投资基金运作模式，加大对创新型中小企业的支持力度。设立引导类投资基金对创新型中小企业进行股权支持是德国KFW 和担保银行的重要支持手段。我国在此方面与德国不同，银行参与政府引导基金出资在资管新规后已大幅减少，且已基本形成了规模较大的各级政府投资基金和国有企业投资基金体系，近年来在支持创新创业中发挥了重要作用。但调研中，有部分企业反映当前此类基金仍倾向于投设备和技术成熟的企业，对更加前沿的技术投资较为谨慎，创新型中小企业很难通过此类基金补充早期研发资金。建议根据不同创新阶段中小企业的资金需求特点，进一步优化政府投资基金、国企投资基金的支持方式，探索在前沿技术、颠覆性技术领域设立专项基金，并通过合理设定基金周期、返投比例等提升社会资本参与度，提高资金支持效率。