中国分省份数据要素市场化发展指数构建与分析

□ 颜 蒙 王超贤 张伟东

市场是最稀缺的战略资源。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》强调，建设高标准市场体系是加快完善社会主义市场经济体制的重要内容，对加快构建新发展格局具有重要意义。中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》两份文件明确指出，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。高效率的要素市场作为高标准市场的重要组成部分，为国民经济运行和市场主体生产经营提供必备的基础性资源（马建堂，2021）。传统要素市场以土地、劳动力、资本、企业家才能、技术等为主要内容，迈入数字经济时代，数据作为新型生产要素逐渐发挥基础资源和创新引擎的双重作用，将产生更加巨大的经济和社会价值。党的十九届四中全会首次明确数据作为生产要素参与分配。“十四五”规划单列“加快数字化发展，建设数字中国”一章，并提出要“激活数据要素潜能”，“建立健全数据要素市场规则”。

一、推动数据要素市场化配置意义重大

数据要素市场具有数字经济和市场经济的双重属性。市场经济要求生产要素进行市场化配置，使得生产要素在流动中创造价值。数据要素作为生产要素的重要组成部分，同样也不例外。数据作为数字经济时代最活跃的主导要素，数据要素市场化配置有助于实现数据与其他生产要素的深度融合，释放数字化转型潜力，为农业、制造业和服务业等产业赋能，实现经济高质量发展，重塑国际竞争新优势。例如，数据可以广泛应用于电子商务、旅游交通、信息消费、医疗教育等服务行业，丰富延展现代服务业的内容，推动服务业新模式新业态的产生。

然而，我国数据市场在所有类型的市场中建设相对滞后，特别是在数据确权、交易、定价、流动等方面，数据市场的发育不能适应我国创新驱动发展和数字经济发展的要求。在数据权属界定方面，数据的所有权是数据产权的核心，但是围绕数据生产者（消费者）和数据控制者（平台企业）哪一方应该拥有数据的所有权，即个人用户数据的归属问题仍然存在争议；同时，数据的非竞争性和低成本复制性使得数据要素不同于其他生产要素，数据产权保护也更加困难。在数据要素交易方面，由于缺乏数据确权的可行技术手段，交易主体无法清晰界定，导致现有的大数据交易机构普遍面临服务质量低、交易成交量低等困境，市场化数据交易生态系统的建立受到严重阻碍，数据交易市场规模化发展仍然十分缓慢。在数据要素定价方面，数据自身定价存在诸多难点，数据价格与数据质量、收集难易程度、特定场景有关，数据本身的价值难以衡量；同时，数据产品或服务定价管控较为困难，例如，大部分平台企业都采用消费者免费使用的模式，给数据产品或服务定价监管带来新挑战。在数据流通方面，数据资源往往在各领域发挥局部作用，并未形成统一的交易流通市场，“数据孤岛”“数据垄断”极大地阻碍了数据潜在价值的释放，数据要素市场化配置能力已经成为制约生产力发展的关键因素。因此，同传统生产要素相比，明确的数据产权、交易机制、定价机制、监管机制仍在探索和建立中，要把数据作为新的生产要素配置到生产领域，必须建设与之相匹配的、规范有序的交易市场。

推动数据要素市场建立同样是实现省际和区域经济发展的新动能。早在2016 年，国家规划贵州、京津冀、珠三角、上海、河南、重庆、沈阳、内蒙古等八个省市和地区设立国家大数据综合试验区，旨在充分挖掘大数据红利，扩大区域性成果转移转化试点示范范围。2021 年7 月，广东省出台全国首份数据要素市场化配置改革文件——《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》（以下简称《广东方案》），从释放公共数据资源价值、激发社会数据资源活力、加强数据资源汇聚融合与创新应用、促进数据交易流通、强化数据安全保护等方面着力，深化数据要素市场化配置改革。从全国范围看，严格意义的数据要素市场尚未建立，数据确权、定价、交易、流通等市场环境尚未形成，因此，《广东方案》是在数据要素市场培育方面的先行先试，为其他省份培育数据要素市场提供了可复制、可推广的经验。为了更好地对不同省份数据要素市场的发展状况进行分析，对我国数据要素市场化相对进程作出一个基本的判断，本文首次构建数据要素市场化发展指数，直观呈现我国不同省域数据要素市场化配置发展状况，也为下一步数据要素市场化改革提供可参考、可借鉴的量化标准。需要指出的是，数据要素市场化本身是一个不断发展的动态过程，本文所构建的数据要素市场化指数从短期看具有相互可比性和相对稳定性，但长期看，随着各分项指标的逐步完善，数据要素市场化指数将不断迭代和更新。

二、数据要素市场化发展指数构建

（一）指数构建的逻辑与指标体系

樊纲和王小鲁等国内学者已经构建了我国分省份市场化指数，但尚未有研究开展构建分省份数据要素市场化发展指数，这为理解我国数据要素市场化发展现状和发展阶段带来了困难，也无法为数据要素市场化的区域规划布局提供参考。《中国分省份市场化指数报告（2018）》中构建的市场化指数虽然考虑要素市场的发育程度，但仅涉及资本、劳动力和技术等传统要素，并未考虑数据要素市场的发育程度。本文借鉴延续《中国分省份市场化指数报告（2018）》的研究思路，首次构建我国分省份数据要素市场化发展指数（Data Factor Marketization Development Index，DFMDI），或简称数据要素市场化指数（Data Factor Marketization Index，DFMI）。

本文构建的我国分省份数据要素市场化发展指数包括3 个一级指标，分别是市场基础、市场规模和市场环境，8 个二级指标，分别是：数字产业化规模、产业数字化规模、新型基础设施发展程度、市场化发展程度、数据交易中心、数据要素市场发展规划、数据治理和监管基础、地方政府数据开放水平（见表1）。

表1 数据要素市场化发展指数指标体系

市场基础包括数字产业化规模、产业数字化规模和新型基础设施发展程度。数字经济发展的一个长期趋势与特征是数据的海量集聚和爆发式增长，因此，数字经济规模（即数字产业化规模和产业数字化规模）成为助推数据要素市场化发展的关键动力。新型基础设施是提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，5G、区块链、数据中心、人工智能等新型数据基础设施日益完善，为数据要素流通提供了良好的物理基础环境。

市场规模包括市场化发展程度和数据交易中心。市场化发展程度衡量不同省份市场化整体进度，完善的产品市场和市场中介组织在数据要素市场培育和建立方面将发挥关键作用。数据交易中心是数据要素市场化的重要平台，数据交易中心在数据确权、流通等方面将扮演核心角色。需要明确的是，数据交易中心所发生的数据交易规模总额是比数据交易中心数量更为准确的量化指标，但是囿于数据交易中心交易规模总额数据不可获得，本文采用各省份设立数据交易中心的数量作为代理变量。

市场环境包括数据要素市场发展规划、数据治理和监管基础以及地方政府数据开放水平。数据要素市场发展规划是数据要素市场发展的顶层设计和前瞻指引，特别是在推动数据资源开发利用、数字产业化发展、产业数字化转型和新型基础设施建设等方面，规划为数据要素市场化配置提供制度基础。数据治理和监管基础，有助于规范数据拥有主体和数据交易行为，保障数据交易、流通等环节公平、公正、公开。地方政府数据开放水平，既可让所有公共数据应用主体平等获取和利用数据，又能够促进更高质量、更有价值的公共数据向社会开放，提升公共数据的利用效能。

（二）各分项指标数据来源的说明

对8 个分项指标的量化作如下说明。数字产业化规模和产业数字化规模利用中国信息通信研究院《中国数字经济发展白皮书（2021）》测算的各省份数字经济规模进行量化。新型基础设施发展程度利用《中国新基建竞争力指数白皮书（2021年）》构建的新基建竞争力指数来测量，该指标由新型网络基础设施和新型行业基础设施等分项指标加以构建。市场化发展程度利用王小鲁、樊纲和胡李鹏（2019）构建的《中国分省份市场化指数报告（2018）》中市场化指数进行量化。数据交易中心通过搜集各省份准备筹建和已经建成的数据交易中心（所、平台）来进行量化。数据要素市场发展规划通过搜集截至2021 年7 月底各省份出台的数据要素规划、大数据条例等进行量化。数据治理和监管基础利用截至2021 年7 月底省级层面是否设立一个或者多个大数据管理局（中心）来进行量化。地方政府数据开放水平通过《2020 下半年中国地方政府数据开放报告》构建的开放数林综合指数进行量化。

考虑到各个分项指标之间由于原始数据的量纲不同，为使其具有可比性，对数据进行极差标准化处理。同时，赋予每个指标相同的权重，以该分项指标最大的省份为1，最小的省份为0，将加权后的数据要素市场化发展指数标准化为10，因此，数据要素市场化发展指数的范围在0 到10之间。具体来看，指数若远小于5，表明数据要素市场化发展处于初级阶段；接近10，表明数据要素市场化发展处于成熟阶段。鉴于数据要素市场化指数测算的是各省份间相对差距，本文利用各省份数字经济规模占GDP 比重作为调整系数，确保所构建的数据要素市场化指数具有一定的绝对意义。此外，所有指标均为正向指标。

三、数据要素市场化发展指数测算结果分析

表2 报告了我国分省份数据要素市场化发展指数和排名，以及3 个一级指标的大小。整体来看，全国尚无省份数据要素市场化配置达到中等水平（即发展指数等于5），所有省份都处于数据要素市场化配置的初级阶段。广东作为全国数据要素市场化发展指数最高的省份，该指数仅为3.69，距离数据要素市场化成熟阶段仍很遥远。因此，我国数据要素市场化配置程度低、发展不成熟是客观现实，潜在制约因素较为突出，完善的数据要素市场建立仍面临较大挑战。

表2 我国分省份数据要素市场化发展指数

分区域来看，东南沿海省份数据要素市场化发展指数相对较高，数据要素市场化配置处在加速起步阶段，东南沿海地方政府积极推进政府数据开放共享，充分挖掘数据要素市场潜力，数据要素红利逐渐得到释放；相反，中部、东北、西北和西南地区的部分省份数据要素市场化发展水平明显滞后，数据要素市场化配置面临统筹力度弱、交易市场瓶颈大、数据要素价值不突出等问题。

从具体省份来看，浙江、北京和上海数据要素市场化发展指数排在2-4 名，分别为3.64，3.58和3.50。江苏、山东、天津和福建数据要素市场化发展指数排在5-8 名。湖北数据要素市场化发展程度在中西部地区排名最为靠前，特别在数据交易中心建设方面，湖北已经建成华中大数据交易所、东湖大数据交易中心和长江大数据交易所，是全国唯一一个拥有3 个交易所（中心）的省份，这在很大程度上有力支撑了湖北数据要素市场的建设和完善，为湖北数据要素市场化发展打下了坚实的平台基础。贵州作为首个国家级大数据综合试验区，数据要素市场化发展指数排名也较为靠前；但从分项指标来看，虽然贵州2020 年数字经济增速超过15%，连续六年排名全国第一，但是数字经济的总量规模严重制约了贵州数据要素市场化改革的推进，数据要素市场化配置的经济基础薄弱问题愈发突出。同时，云南、青海、新疆、甘肃等省份数据要素市场化发展指数排名靠后，数据要素市场培育缓慢；从分项指标来看，表现为数字经济规模有限、数字基础设施建设不足、数据治理和监管环境不完善、数据要素市场发展规划不健全等。

四、结论

为全面理解各省份数据要素市场化发展现状，本文首次基于市场基础、市场规模、市场环境等3个维度8 个分项指标构建了我国省级层面数据要素市场化发展指数，为了解各省份数据要素市场化发展状况提供参考和借鉴。数据要素市场化发展指数显示，全国数据要素市场化配置规模较低，制约因素较为突出，完善的数据要素市场建立仍然面临较大挑战。其中，东南沿海部分省份、中部地区湖北和西部地区贵州数据要素市场化配置水平相对较高，中部、东北、西北和西南等地区数据要素市场化发展明显滞后，数据要素红利无法得到充分释放。

从政策实践看，在加强统筹布局的基础上，各省份要积极制定地方数据要素市场培育发展规划，以数据要素市场化配置改革为切入点，围绕数据确权、估值、分配、交易、资产化等重点和难点环节先行先试，探索数据要素市场的运行机制，释放数据要素的社会价值，推动数据资源化、资产化、资本化发展，推进分布式商业模式与建立统一开放的数据市场相结合，确保数据要素成为各省份数字经济时代的基础性和战略性资源，成为经济高质量发展的新引擎。

本文从市场基础、市场规模、市场环境三个宏观角度分析我国不同省份数据要素市场化的发展程度，并不涉及数据要素市场培育的微观机制，同样也不涉及数据隐私保护等治理层面的具体监管问题。数据作为新的生产要素，数据的经济价值和社会价值的实现过程包括制定数据战略、挖掘数据价值、培育数据市场、发展数字经济、实施数据治理、加强数据隐私保护等领域和环节。因此，培育数据要素市场既要对数据特征、数据供需、数据产权、数据估值等核心理论加强研究，也要加快推进数据赋能、数据治理、数据监管等应用层面的实践和探索。