完善我国地方税体系的路径研究

王 彦 平张 红 亮

（兰州财经大学财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020）

一、引言

1994年我国建立分税制财政体制，旨在合理划分中央与地方收入分配关系，稳步推进中央与地方事权财权相匹配。党的十八届三中全会指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并首次提出“建立现代财政制度”。新时代完善国家治理体系和提高治理能力的题中之义是建立现代财政制度，其关键在于处理好中央与地方政府的财政关系［1］。2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到“健全地方税体系，逐步扩大地方税收管理权”。为使地方税体系的发展尽快适应现代财政制度的需要，应处理好中央与地方财政关系，处理好中央与地方间存在的利益分配矛盾，以加快促进国家治理体系现代化进程。

二、完善我国地方税体系的必要性和可行性

（一）完善我国地方税体系的必要性

其一，地方财力不足，财权与事权不匹配。随着国内经济环境的变化，我国的发展更加注重区域协调均衡发展，更加注重“以人为中心”的民生发展。2021年政府工作报告中提出将“全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略、优化区域经济布局，促进区域协调发展、推动绿色发展，促进人与自然和谐共生、持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕”作为我国“十四五”时期的主要目标。从1994年分税制以来，我国一直存在地方事权与财权不匹配问题，这些目标意味着大量事权下沉至地方，加重了地方事权与财权不匹配。因此，完善我国地方税体系已显得尤为重要。

其二，主体税种缺失，共享税收入占比过高。（由于环保税法自2018年1月1日起实施，对地方组织收入的影响变化缺少历史参照，故以下仅统计除环境保护税外其他地方税种收入情况。）从图1可以发现，在2014至2019年中，除营业税和耕地占用税外，其他地方税种收入规模基本呈逐年上升趋势，尤其是契税和土地增值税。虽然这些税种增势明显，但由于其本身基数小，所以增长的绝对值仍然不高。营改增之前，营业税一直是地方主体税种，该税种不管是基数、增长速度还是绝对值都具有绝对优势。而随着营业税改征增值税，其作为地方主体税种的地位也随之消失。从图中可以明显看出，2015 年，虽然我国经济面临下行压力，但营业税仍然保持了较快增长；2016年营改增全面完成以后，营业税收入锐减，直至2017年起全面退出历史舞台［5］。

图1 2014年-2019年地方独享税种收入规模变化趋势

如图2，从地方税收入结构来看，2014年到2015年，营业税在全部地方税种收入中的占比均超过50%，占比最高是2015年，达到56.46%。2016年全面完成营改增，营业税占比总体呈逐年下降趋势，但即使在2016年完成“营改增”，地方营业税收入为10168.8亿元，仍占全部地方税收入的39.11%。营业税曾经是当之无愧的地方主体税种，在地方税收收入中占有很大比重，取消营业税，势必会对地方财政收入产生重要影响。

图2 2014年-2019年地方税收结构图

如图3可知，共享税中地方分成规模逐年增加，共享税中地方分成部分占地方总税收收入的比重总体呈上升趋势，2018年共享税占比达到74.9%，共享税收入占比过高，地方政府过度依赖共享税收入，缺乏地方主体税种作支撑。因此，完善地方税体系可有效解决地方主体税种缺失，共享税收入占比过高的问题。

图3 2014年-2019年共享税中地方分成规模情况

其三，地方政府间财政收入不均衡。我国31 个省、市、自治区划分为东部地区、中部地区、西部地区和东北地区。其中，在2014年到2019年间，东部地区地方财政收入从43925.39亿元增长到59784.63 亿元，增长了0.36 倍；中部地区从15333.52 亿元增长到20515.15 亿元，增长了0.34倍；西部地区从14031.32 亿元增长到17502.52 亿元，增长了0.25 倍；东北地区从5697.47 亿元到5032.11亿元，其财政收入有所下降。从图4可以清楚地看到，东部地区地方财政收入远高于其他地区，甚至高于其他地区的总和，地区间地方政府收入明显不平衡，而且东北地区增长速度缓慢，且有下降趋势。

图4 2014年-2019年各地区地方财政收入情况

（二）完善我国地方税体系的可行性

其一，地方政府的支持。地方税体系的完善应与社会发展现状相适应。一方面，随着我国社会主要矛盾的变化，人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾日益突显，而中央与地方事权财权分配方面存在的矛盾，使地方政府不能充分发挥其职能。因此，完善地方税体系，给于地方政府适当税收征管权，可有效解决地方财权与事权不匹配问题，缩小地方因融资而不断扩大的债务规模，减小地方隐性债务风险。可使地方政府加大基础设施建设投入，创建良好的居住环境，为民生发展提供有力保障。另一方面，信息化的不断发展为完善地方税体系提供了技术支持。随着大数据等互联网信息技术的发展，数据共享在各地区之间越来越便捷，这使得地方政府可以及时、准确地了解各地区发展状况，并为地区间发展提供可行性的差异化政策。给予地方政府适当的管理限权有利于地方政府更好发挥作用，促进地区发展。

其二，国家政策的指引。从1994 年实行分税制以来，国家为合理划分中央与地方分配关系，在不同时期根据国家发展状况制定了相对应的政策（见表一）。通过适当加强中央事权以及逐步扩大地方税政管理权，有效缓和我国地方政府收支矛盾，有效防范地方政府因举债而产生的隐性债务风险，使地方税体系不断趋于完善。在新发展格局、新发展理念以及新发展阶段，中央进一步提出健全地方税体系，为完善地方税体系提供了重要理论支撑，使完善地方税体系具有现实的可操作性。

其三，税收征管体制持续优化。随着我国税收征管改革的进一步深化，税务执法以及纳税服务的精准性、规范性、便捷性不断提升。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》为推动“以数治税”的飞跃式发展提供了重要动力，“柔性执法”“首违不罚”的推出，使我国税务执法方式刚柔并济，更适合新时代税收治理体系现代化的发展。我国税收征管体制的不断优化，为完善地方税体系提供了重要的保障和支撑，对于加快完善地方税体系进程具有重要意义。

表1 我国不同时期相关政策

三、地方税体系完善对各级政府的积极影响

（一）国家层面

一方面，有利于营造更加统一、规范、公平、透明的税收制度环境。其一，完善地方税体系，可以理顺中央与地方利益分配关系，解决一直以来困扰我国的央地问题，为规范我国税收征管体系提供了良好的运行环境。其二，完善地方税体系，对我国各地区间均衡发展起到至关重要的作用，可以有效解决各地区差异化问题，为我国财政税收提供坚实基础，有利于解决目前我国经济下行压力，创造良好的税收制度环境。另一方面，有利于规范政府间财政关系，促进财权与事权相匹配。央地矛盾一直是我国亟待解决的问题，随着国家税收治理体系现代化进程的不断加快，我国也在不断探索适应现代化的税收征管体系，而完善地方税体系，可建立稳定、科学的中央与地方财政关系，有效解决涉及基本公共服务均等化和主体功能区建设等方面中央与地方事权财权不匹配的问题，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，促进区域协调发展。

（二）地方层面

一方面，更好的提供服务，确保地区综合发展。完善地方税体系，给予地方政府更多税政管理权，可使地方政府根据地区实际发展情况制定出具有差异化的税收政策，以促进该地区发展。环境、民生等都是人们最关切的问题，相较于中央政府，地方政府更能准确掌握地区发展现状，并精准施策，使地区经济、民生、生态等综合发展，解决人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。另一方面，有效遏制地方债务规模，防范隐性债务风险。在“营改增”之前，营业税一直是地方主体税种，是地方财政收入主要来源，随着营业税改为增值税，地方主体税种消失，地方财力减弱。而随着事权逐渐下沉地方，地方政府的举债规模日益增加，潜在隐性债务风险日益显现。而完善地方税体系，逐步扩大税政管理权可以有力解决这一问题，确保地方政府稳步运行，促进地方发展。

四、完善我国地方税体系的对策建议

（一）以法律形式规范中央与地方事权财权划分

虽然我国一直在出台各项措施以协调中央与地方分配关系，但中央与地方事权划分模糊、不清晰的问题一直存在，央地矛盾仍然未能完全解决，以致中央和地方在公共投资方面权责不明确、效率低下，无法很好的提供公共服务。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》中强调“坚持依法治税，善于运用法治思维和法治方式深入改革，不断优化税务执法方式，着力提升税收法治化水平”。依法治国是我国的基本方略，以法律形式规范中央与地方事权财权划分是解决央地管理权限界定模糊问题的重要途经。中央与地方管辖范围应按以下原则划分：中央应主要围绕国家安全、外交等涉及全局利益的项目进行具体管辖；地方主要围绕基础设施建设、生态环境、教育等涉及局部利益的项目开展相关工作，对一些需中央和地方共同努力才能完成的项目，双方应积极配合，共同促使该项目高效完成［7］。通过法律形式规范中央和地方事权财权划分，能够保障中央和地方各司其职，避免在公共事务领域出现“缺位”和“越位”的现象，使我国治理体系逐渐完善。

（二）确定地方主体税种

“营改增”之前，营业税一直是地方主体税种，是地方财政收入的主要来源，随着营业税改征增值税，我国地方主体税种消失，地方财政收入日渐紧张。近年来，我国不断将事权下沉地方，使地方政府严重收支不平衡，过度依赖共享税和中央转移支付，并且随着地方财政的日渐紧张，地方政府以举债、出让土地的形式获得收入。为解决这一问题，应尽快确定地方主体税种，给予地方政府更多税收征管权。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到“调整优化消费税征收范围和效率，推进征收环节后移并稳步下划地方”，说明国家在积极探索适合地方的主体税种。消费税下划地方可充分调动地方政府积极性，地方政府可适当扩大消费税征收范围，引导人们进行绿色消费，建立绿色税制，促进地区生态文明发展，形成“绿水青山就是金山银山”的发展理念。从长期来看，房地产税既可以满足经济发展要求也可以调节收入分配，可有力丰富地方税源以及促进地区发展。为此，加快推进房地产税立法进程，适时开征房地产税、遗产税等财产税，并将其作为地方主体税种，对健全地方税体系具有重要作用。

（三）完善共享税，调整共享税比例

营业税改增值税后，地方主体税种消失，地方政府税收收入来源主要是地方本级税收收入和共享税收入。为调动地方积极性，应不断探索完善地方税体系的可行路径，不断探索优化共享税种和比例，让共享税能更好调整中央与地方税收利益关系，以适应新时代央地关系的发展，不断促进我国税收治理体系的完善。资源税具有调节作用，可将资源税由税基分享模式转变为税基共享、比例分成模式。随着我国经济发展进入新阶段，资源与生态环境对经济的发展起到越来越重要的作用，而税收调节可使自然资源合理高效利用。这一过程中，需要中央统筹考虑国内各项资源的平衡和影响。为此，建议将资源税由原来的税基分享模式转变为税基共享、比例分成模式，并给予地方较高的分成比例。通过循序渐进地推进共享税模式改革，以实现中央统一管理与地方因地制宜相结合，不断完善我国税收征管体系，推进税收治理体系现代化进程［10］。

（四）根据地方差异制定具有差异化的政策

在新发展格局、新发展理念与新发展阶段，区域协调发展在国家治理现代化进程中越来越重要。我国在建立健全区域合作机制与区域互助机制等方面取得了一定成效，但仍存在区域发展不均衡、机制不完善、恶性竞争等问题。就财政来看，我国每个省的财政收入是有差异的，各地区的财政收入也存在较大不同。以地区为例，东部地区财政收入远高于中部、西部和东北地区，并且近年来东北地区财政收入有下降趋势。2021年“十四五”规划纲要中提出“完善财政转移支付支持欠发达地区机制，逐步实现基本公共服务均等化”，这一措施的提出说明国家一直将完善地方税体系放在重要位置。为此，应考虑各地区的税收结构差异，根据地方差异制定出具有针对性的政策，不断完善地方税体系，调动地方政府积极性，不断促进地方综合发展。