丹麦毒品政策演变历程评析

孟怡然，邓媛，孙荣基，段春梅

（云南省药物依赖防治研究所，云南 昆明 650228）

药物滥用是全球化问题，但每个国家的药物滥用情况和毒品政策都有较大差异。在丹麦，成人的总体吸毒水平近年来大致保持稳定。大麻是丹麦成年人中最常用的非法药物，其次是可卡因、摇头丸和安非他明[1]。与其他欧盟国家对于毒品长期持宽容或严苛的立场不同，丹麦在毒品管控政策方面经历了多个阶段波动性的变化，反映出决策者对于毒品滥用者角色的态度转变，以及对于贩毒者和毒品滥用者之间关系看法的转变。而这其中的转变过程对于我国的毒品政策导向具有一定的参考价值。

从公众视角来看，毒品滥用者的角色往往是“问题携带者”（problem carrier）或“问题制造者”（problem maker），这两者微妙的差异也决定了毒品政策的走向。前者把药物滥用者放入公共卫生视角，为其提供多种卫生服务，通过社会管理进行救济；后者通常把药物滥用者视为毒品相关问题的根源，个人持有毒品、使用毒品被视为违法行为，并受到严格管控。这两者的差异也反映出国家毒品政策的两种常见导向：公共卫生导向和司法惩戒导向[2]。但这两种导向并非完全对立，它们也有可能同时出现在国家的毒品政策中。有学者认为[3]，毒品政策通常包括四个层面的内容，一是毒品管制（包括针对毒品的立法和执法，从源头上减少毒品供应）；二是对有药物滥用问题的人进行治疗，减少毒品使用；三是毒品预防，尽可能防止公众接触毒品；四是减少危害，其目标是将持续使用毒品的风险和危害降到最低。而国家是毒品政策制定的主体，因此毒品政策必然反映了国家的自身利益取向。从丹麦毒品政策的演变来看，在前几个阶段，政策和法律只涉及管制、预防，而治疗和减少危害是后几个阶段才逐渐发展出来的。本文试图梳理丹麦毒品政策演变的基本脉络，从丹麦的政策导向特征分析入手，总结其发展过程和对我国毒品政策的启示及意义。

1 丹麦毒品政策演变的6 个阶段

1.1 毒品立法起始时期：20 世纪50 年代

丹麦历来都有通过社会福利而非执法措施来解决社会问题的悠久传统[3]。然而，自从现代毒品问题出现以来，这种意识形态就受到了挑战。目前的丹麦毒品立法始于1955 年生效的《致欣快剂法案》（Act on Euphoriant Drugs），该法案至今仍然是丹麦毒品政策的基础。参照国际条约，它根据药物的已知风险及其在医学和科学实践中的应用，将药物分为四类。此分类是麻醉药品和精神药品管控的基础。同时，它首次将持有用于个人消费的非法药物列为犯罪行为，但当时出台该法案的主要目的是考虑到丹麦滥用吗啡等现象严重，因此对医务人员开具处方类镇痛剂（主要是吗啡）的行为做出一定的限制。这一阶段，警察的执法并不是非常严厉，也鲜有因持有毒品而被处以监禁的案例[4]。

1.2 现代毒品问题出现，毒品管制升级期：1965—1975 年

这一阶段，大麻在青少年群体中的蔓延成为主要问题，并引发了社会各群体的广泛关注[5]。在收紧禁毒立法的政治辩论中，“强硬派”和“温和派”的路线在惩罚、执法、管控以及治疗方面产生了激烈冲突。一方面，“强硬派”认为应该提高毒品犯罪的监禁年限，以对年轻人产生震慑作用；另一方面，“温和派”认为这种刑罚会波及过多年轻人，同时也把大麻和其他危险性更高的毒品混为一谈，还有可能提升毒品犯罪的整体刑罚程度。于1969 年，两派最终达成了折中的结果，丹麦议会通过了一条新的刑法（191 条）（Penal Code），它为《致欣快剂法案》引入了一个上层建筑，对最严重的毒品相关罪行处以最高可达6 年的刑罚（以往的最高刑罚为2年）。同时，司法部长发布了一项公告，要求警察和检察官对年轻的大麻吸食者做出宽大处理，允许首次持有大麻或自己使用大麻的人，只给予警告[3]。这实际上是对自己持有或使用大麻的非罪化处置，并且这项公告的效力一直延续到2004 年。

1.3 治疗和管控系统的建立期：1975—1990 年

丹麦的毒品问题仍在不断升级，许多重大毒品犯罪屡屡达到了最高6 年监禁的上限，其中一些还是职业犯罪。因此，《刑法》第191 条增加新的内容，对专业毒品交易，特别是大额的专业毒品交易，规定了更严厉的惩罚，把监禁的年限提高到10 年，同时也区分了硬毒品和软毒品[3]。

这一阶段，关注毒品问题的视角转为更加复杂的社会问题。20 世纪60 年代至80 年代间，毒品成瘾治疗是社会工作者在丹麦工作的最进步的领域之一，各种社会团体涌现。美沙酮维持治疗（Methadone maintenance treatment，MMT）在饱受争议中出现并延续下来。以美沙酮维持治疗为导火索，整个国家都陷入了毒品治疗政策到底应该基于“成瘾是一种药物导致的疾病”还是“一种社会习得的行为和社会剥夺导致的后果”的辩论之中[6]。而许多人反对的原因在于，不应该单纯地用一种药物去解决这一项复杂的社会问题，吸毒问题从根本上应该依靠社会改革和机构职能调整来进行解决。80年代，丹麦引入了减少伤害（harm reduction）的思想，开始为吸毒者提供针具交换（syringe exchange）服务[7]。1988 年，丹麦签署和批准了关于毒品案件执法的《维也纳公约》（Vienna Convention on Law Enforcement in Drug Cases），但实际上却没能依此做出立法和行动上的调整，原因在于其认为建立“无毒社会”是不太可能的，只能最大化的减轻毒品带来的不良后果，在毒品政策上力求“社会福利”和“惩罚手段”之间的平衡。

1.4 新的政府举措期：1990—2001 年

这一阶段以日益复杂的毒品使用模式为特点，甲基苯丙胺、可卡因、摇头丸开始流行[8]。但政客提出了一些替代严苛政策的方式，使得丹麦整体的毒品政策朝着更宽松的方向发展。1994 年，政府发布了一份关于毒品政策的白皮书[3]，提供了一个更有针对性的治疗系统，并于1995 年开展了一项“以治疗代替监禁”的全国性项目[9]（原来的模式是为监禁中的吸毒者提供治疗服务[10]）。美沙酮治疗的重组工作也开始了，这项原本由全科医生负责的治疗最终转变成为了一项社会福利措施。

1.5 加入禁毒战争期：2001—2007 年

丹麦的吸毒人数在2000 年之后持续大幅度上升，同时，吸毒者在公众心目中的形象已开始转变为负面印象为主的“问题制造者”。2003 年，政府发布了禁毒战争白皮书，重点转向了大麻问题和大规模有组织的贩毒犯罪集团。这一年也是丹麦毒品政策的转型期，政策发生了质的改变。由于贩毒等严重问题带来的压力增加，丹麦管控政策的目标从保护吸毒者不受伤害转变为阻止吸毒者吸毒和保护社会不受犯罪分子的侵害。

2004 年，丹麦提出了对毒品“零容忍”的政策，结束了35 年以来对持有毒品的非罪化处置，这意味着在对待个人持有毒品时，最低也会处以罚款的处罚[3]。这表明丹麦对毒品法犯罪的执法力度有所增加，使丹麦成为少数几个走向更严厉的毒品管制方法的西方国家之一。

1.6 走向更加稳定的综合政策期：2008 年至今

2009 年3 月1 日起，丹麦允许使用注射用海洛因对成瘾者进行治疗，并且在全国设立了若干个诊所，旨在减轻病人健康状况的进一步恶化，并致力于在健康和社会整合方面改善药物滥用者的生活质量，增加他们的健康知识。2012 年6 月18 日，丹麦通过了《精神活性物质法修正案》第606 条，使得丹麦各城市建立毒品消费室[11]成为可能，成为向吸毒者提供全面服务的一部分。但建立一个毒品消费室需要当地的社会服务管理局向卫生部提出申请。2016 年该法案进一步修订，允许另一人（不包括工作人员在内）在吸毒室协助注射。毒品消费室必须配备有资质的专业人员，并监测吸毒者的摄入量。但这种做法在整个欧洲来说并不算过于开放，早在20 世纪90 年代初，瑞士就出现了“安全注射屋”的试点[12]。

2016 年的《管控物质综合法案》（Consolidated Act on Controlled Substances）将进口、出口、销售、购买、交付、接收、生产、加工和拥有毒品定义为刑事犯罪。该法规定的处罚为最长2 年的监禁，使用未被列为犯罪。非法持有供个人使用的毒品通常会被罚款，罚款数额视所涉毒品的种类和数量，以及有无前科而定。如果运输的毒品量大于等于25 克海洛因或可卡因、50 克安非他明或10 公斤大麻，则根据《刑法》第191 条来进行刑罚。

2 丹麦各阶段的毒品政策特征

2017 年欧洲药物和药物成瘾监测中心（EMCDDA）有关丹麦的数据显示[1]，丹麦近年来报告的毒品相关犯罪（DLOs）数量有所减少。大多数非法毒品交易与持有非法毒品有关，少于1/5 的犯罪与毒品供应有关。但也有研究结果与此相悖，有学者认为在丹麦提出毒品“零容忍”政策以来，并没有减少该国对非法毒品的需求，但却使更多的人被定罪，也增添了不少社会负担[13]。

从欧洲的角度看，丹麦的毒品政策是相对严厉的。欧洲大部分国家的毒品政策均为公共卫生导向，但丹麦却是同时把司法惩治导向和公共卫生导向都纳入政策之中。这不可避免的会产生很多冲突与矛盾，丹麦的毒品政策一直试图在这二者之中寻求平衡。如20 世纪70 年代关于美沙酮治疗的大争议，关注点并不针对美沙酮治疗本身的一些医学性或技术性问题，而是美沙酮治疗在整个毒品政策中的导向问题，即毒品政策总是需要放在整个政治环境中进行考虑。丹麦各阶段毒品政策特征见表1。

表1 丹麦各阶段毒品政策特征

3 小结

从丹麦毒品政策的发展历程中可以看出其反复性和波动性，政府决策受多种力量影响，对待毒品问题的态度一直没有明确导向，其毒品政策呈现出3 个特点：①对毒品供需方采取不同措施，执法和法律制裁是针对供应方面的主要措施，且法律制裁趋向严厉，监禁年限不断延长，而其他更多的社会救济措施则适用于需求方，以尽量避免将吸毒者定罪，如对于个体“使用毒品”和“持有毒品”者截然不同的对待方式，前者在一般情况下不会面临违法或被处罚的风险；②毒品政策的参与者更多：除了警察等执法者在推动政策发展中发挥重要作用，丹麦越来越多的相关利益者和群体，如青少年家长、当地社区、教育机构、体育俱乐部和私营企业，都在参与制定和执行毒品政策，如最早出现于20 世纪60 年代的“青少年药物滥用联络委员会”（Contact Council on Adolescent Drug Abuse），关注如何解决青少年大麻滥用的问题；③毒品政策的演变过程充分体现出各种力量的博弈与平衡：包括司法系统、执法者、政党意志、专业社会机构或医疗系统、民间组织、民众价值观与诉求都在不自觉或自觉地加入其中，对毒品政策的走向产生影响。

2016 年4 月，联合国大会世界毒品问题特别会议（UNGASS）召开，会议一改原有取缔”“根除或大大减少”毒品问题的司法惩治导向传统，提出毒品问题治理的目标是“促进和保护全人类的健康、安全和福祉”，提倡毒品政策向公共卫生导向转型。欧洲大部分国家都是以公共卫生取向为主导，但丹麦并不与欧洲整体走向趋同，而是采用了更特别的综合性毒品政策。这与丹麦毒品政策的基本特征相符，丹麦的毒品政策在社会各层面都有显现，其不断波动变化的政策走向也是在这种矛盾的推动下进行的。此外，丹麦的毒品政策以预防、治疗和控制这三大支柱为基础，近年来还加入了减少伤害的内容，但整体还是以控制为主要支柱，支配着政策的其他方面。参考丹麦的毒品政策的演变历程，我国应该：①进一步加大对毒品供应链、制造链的打击力度；②在毒品预防宣传教育政策上，应当更具有针对性和文化适宜性；③在强制隔离戒毒机构、自愿戒毒医疗机构和社区为吸毒者提供更多可及的、价格能够承担的循证戒毒治疗服务和公共卫生服务；④评估不同相关利益群体的实际需求，帮助解决实际问题，鼓励他们积极参与到以社区为基础的毒品预防教育、戒毒康复和回归社会服务中；⑤大力倡导社会各层面及不同相关利益群体共同参与毒品政策制订的整个过程中。