从合同履行角度浅析招标文件的编制工作

陈思慧

天和国咨控股集团有限公司 福建 厦门 361000

引言

招标是规范选择合同交易对象和标的，订立交易合同的过程。招标文件是招标人发出的要约邀请，投标文件是投标人向招标人递交的要约，中标通知书是招标人向中标人做出的承诺。招标文件是招标工作的大纲，是建设单位实施工程建设的工作指南，是投标单位参与投标的基本依据。因此，高质量的招标文件的编制，对建设项目实施过程的合同履行质量和效果起着非常重要的作用。

1 招标文件的组成和作用分析

招标文件是投标单位编制投标文件的依据，是招标单位与中标单位订立合同的基础，因此，招标文件在招投标活动甚至是工程实施过程中作用非常重要。下面分析下招标文件的一般组成和作用。

1.1 招标文件的组成和内容分析

招标文件一般包括招标公告、投标人须知、评标方法和标准、合同条款、技术标准和要求、投标文件格式等内容。这些内容又可以分成三个部分。一是包括招标公告、投标人须知、评标办法等招投标活动部分，对招标项目情况和招投标活动规则进行详细的阐述。二是包括工程量清单、设计图纸、技术标准和要求、合同条款等招标文件实质性内容约定部分，全面表述招标项目需求，也是建设项目的核心实质性内容。三是其他部分。包括附件、其他要求投标人提供的材料以及保证金要求等。三者在功能上虽有所区分，但是总体上仍构成了一个系统完整的招标文件，互相关联，为合同有效履行提供了基础。

1.2 招标文件作用分析

具体来说，招标文件的主要作用为以下几个方面。一方面规定招投标活动的具体要求，比如项目概况、资格要求和评分办法和标准等，以确保招投标活动能有序进行选择出适宜的中标方。另一方面，根据每个项目的特殊性编制的招标文件，比如工程量清单、技术标准和要求、合同和招标人要求等，对于参建各方的权利和义务做了详细的说明和界定，是后续项目实施的基本保证和关键环节。再者，招标文件也是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是招标人和投标人订立合同的基础，是招标投标活动当事人的行为准则和评标的重要依据[1]。

2 招标文件编制

从以上的招标文件的作用来看，做好招标文件的编制，可促进招投标活动有序、高效进行，并有利于建设实施过程中合同的履行，其编制的原则应真实的反映招标人的需求，符合法律法规，科学规范。一份完整的有效地合理的招标文件能够有效促进项目的进行。

表1 招标文件的构成图例

2.1 招标文件编制的指导方针

传统招标是以确保招标文件严谨性、流程性和合规性编辑为主的工作，随着近年互联网、大数据和BIM技术等的发展，招标代理机构借助科技进步，转向以项目策划、合同管理及纠纷处理等细项深度工作。招标文件的编制要求进一步加深，旨在减少后期项目进行中的纠纷，同时降低风险，保障项目有效进行。招标代理单位应依据项目前期相关批复文件、建设单位的需求及其资金使用计划，经过充分调研后明确招标采购策划重点工作，协助建设单位划分招标采购界面、确定招标采购方式和制定招标采购进度计划。

2.2 招标文件编制工作

随着国家大力推进工程总承包，积极促进设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合。以福建省为例，在工程总承包的基础上，进一步探索招标新模式，如：PPP（政府和社会资本合作的一种项目运作模式）、FEPC（融资与工程总承包相结合）和EPCO（工程总承包与经营相结合）等。因此，对招标文件编制工作的广度、深度和专业提出了更高的要求，为了招标文件能起到前端有效控制与预估，招标文件的编制工作往往不是一人能完成，需要团队相互配合，由具有项目管理、设计、造价、法律、技术、运营和投融资等专业人员共同完成[2]。

3 招标文件编制应注意的主要问题

3.1 合理划分标段

传统建设工程招标采购工作的目标、计划、控制都是阶段性和局部性，割裂了项目的内在联系，致使整个建设项目缺少统一的计划和控制系统，建设单位无法得到完整的建筑产品和完备的服务。主要存在问题就是将标段划分过于细化和专业化，不仅不利于招投标活动的顺利实施，同时还不利于合同履行，导致项目投资成本大大增加，并需要承担许多管理工作和由此带来的责任风险，大量成本、时间精力将被消耗在各种界面沟通和工作协调中，甚至会出现众多参建方相互制衡和各项管理目标失控等复杂情况的发生。有些标段划分涉及法律、经济、技术等多个专业，自然划分规则也相对较为复杂。

因此，合理地划分标段就尤为重要。笔者认为，合法性是标段划分的第一规则，是所有其他规则的基础，根据现阶段建设工程普遍具有规模化、不可重复性和复杂化等特征，在结合建设单位的项目管理能力和项目管理目标，针对必须招标项目的范围和规模标准划分标段。标段的划分应考虑工程技术的关联性、工程计量的关联性、工作界面的关联性、工期和规模、投标人的参与程度、市场竞争状况、相关风险等因素，遵循有利于充分竞争、控制造价、满足项目建设进度要求以及招投标工作顺利有序的原则进行。重点考虑：依法必须招标采购的实施内容与不属于依法必须招标的实施内容的识别与划分；多种资金来源的项目，按照具体使用不同资金的招标采购内容范围进行划分；工程总承包涵盖实施范围与工程总承包之外的其他实施内容的划分；施工总承包与各专业分包之间的划分；专业分包与专业分包之间的划分；各标段（标包）的划分；可以合并招标采购或合并发包的项目内容的识别与划分；设备、材料的采购内容、采购批次的划分，等等[3]。

3.2 科学设定资格要求和评分标准

招投标活动遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，结合具体项目情况，从而制定适宜的招标资格要求和评分标准，筛选价格合理、履约能力良好的单位。

首先，在满足现行法律法规的基础上设置相应资格的最低要求，对其信誉、财务能力、过往的业绩情况和人员配置情况进行考核，降低合同实施过程中承包人因资金、人员或经验不足等情况而无法有效履行合同的风险。

其次，评分标准设置是一项专业性和技术性很强的工作，需要招标人员对政策法规、行业要求、市场情况、项目特点、项目需求等各方面情况进行深入研究和掌握，在国家尚未出台相关制度办法和具体标准的情况下，应当坚持原则性与灵活性相结合、主观性与客观性相结合、普遍性与特殊性相结合，并紧紧围绕具体项目实际，不断探索评分标准设置的有效方式，进一步提高招标采购的质量和效益。对于工程类项目，国家发改委及各地建设主管部门已制定标准勘察、设计、施工、监理和工程总承包招标文件等格式范本，为此类项目评分标准的设置提供了重要参考。

最后，评分标准的设定需要与具体招标项目情况紧密联系。根据项目情况选择适宜的评分标准，如综合大型建设项目可采用综合评分法，通过对商务、技术和报价的综合考量，从而选择综合实力较强的中标单位以保障合同履行顺利；而绿化或土石方等简单项目，技术难度较小，多采用以价格为主导，可采用经评审的最低中标价法。

因此，在具体的招投标活动的资格要求和评分标准，即使是相同内容的建设或采购项目，针对不同的建设单位，对工期、进度、质量、安全和造价的目标需求侧重不尽相同，也应该设定不同的资格要求和评标标准，才能使评标工作更加贴近于不同建设单位的实际需求，这样的评标结果才具有公正性和实用性[4]。

3.3 合理设置各项建设项目实质性要求

为了有利于合同履行，招标文件的实质性要求应能充分体现，避免发承包双方因信息不足产生不必要的履约合同纠纷。首先，应明确告知与项目相关的信息，如项目立项情况、施工许可情况、项目资金状况、规划要求和土地征拆情况等重要信息。其次，招标清单一览表或工程量清单、技术标准与要求、设计图纸和地勘等资料完整、严谨，是招标成败的关键，直接影响合同履行的质量。招标文件要依据项目实际需求，确定招标项目的技术要求和工程量清单，其内容应完整、合理，逐条逐款地做出细致的、标准化的规范表述，严防发生歧义。同时招标文件需认真审核，避免出现招标文件资料前后内容要求不一致的情况。最后，为了保证招投标活动中参与各方的利益，根据项目需求，科学合理设置各类担保，如投标担保、支付担保、预付款担保、履约担保和质量担保等等。

3.4 合理编制拟签订合同内容

合同履行是个全面、系统、持续的活动，是一个动态的过程。发承包双方依据《中华人民共和国民法典》对合同的订立、履行、变更、解除进行管理。建设工程合同以招投标文件为依据，并不是简单的照搬，需针对建设工程具有技术性强、环节多、涉及面广、投资大、建设周期长等方面的特点，深入研究和全面分析风险因素, 对合同关键性内容做个清晰合理的约定，如工期、安全、质量、进度、资金支付、结算条件、施工环境、材料设备供应和验收等风险因素。合同准确与完善为合同各参与方的行为提供了依据和标准，避免执行随意性，减少工程合同变更和索赔隐患。以工程总承包为例：大多数工程项目为了加快开工，在没有施工图情况下进行招投标活动，技术标准和要求也未明确。这种情况下，若采用总价合同会带来较大成本控制风险，尤其是工艺复杂的污水厂、发电站等项目，设计变更、方案优化时有发生，不确定因素会严重影响项目成本控制，不利于项目合同的顺利履行；而单价合同，不仅可以充分挖掘承包方设计能力、施工技术和现场管理潜力，有利于项目纠纷的快速解决和建设管理的高效推动。当然，对于一些规模较小、地质条件较单一的小型建设工程，设计较简单、工程量计量准确、施工技术难度不高、项目周期较短，采用总价合同便于推动项目高效优质进行。

综上所述，我们要顺应招标采购新趋势新要求，针对合同实施过程中不断出现的新的问题与矛盾，进一步探索招标文件的编制工作。招标代理机构可进一步整合资源提供全周期、全寿命的全过程工程咨询工程，形成更专业化、全流程的项目管理服务，科学合理编制出全面严谨、可实施性强且风险相对可控的招标文件，为后期合同履约提供重要依据，实现项目全寿命周期参建各方的多方共赢。