城投企业全面预算管理面临的困境及对策探讨

尹 晨

（荆州旅游投资开发集团有限公司，湖北 荆州 434100）

自20世纪90年代到2010年，在严格控制赤字率、地方政府不得直接举债的制度环境下，城市发展衍生出大量基础设施资金需求，获得充足资金以支持地方经济发展成为各级政府发展的瓶颈。在制度约束与经济发展需求双重因素的催生下，城投企业应运而生。但2010年的地方政府债务审计使城投企业从过去的默默无闻突然间转变成地方政府债务问题的始作俑者。

随后就有了国发〔2014〕43号的发布，将城投企业的市场化转型提到了“非改即消”的境地。城投企业普遍存在着缺乏预算约束、忽略成本控制的情况。而全面预算管理以财务预算为落脚点，引导企业更加关注经营绩效，能有力促进城投企业市场化转型，对企业发展有着举足轻重的作用。因此，本文从城投企业引入全面预算管理作为切入点，分析探讨了城投企业全面预算管理的必要性和实现路径。

一、城投企业全面预算管理的重要性

1.全面预算管理是城投企业市场化转型升级的必要之举

从诞生之初，城投企业作为从事城市建设资金筹措的投融资平台，在我国的城镇化建设中发挥着极其重要的作用。但随着近年来地方融资收紧，城投平台剥离地方政府信用，向市场化、实体化、规范化转型成为大势所趋。与此同时，党的十九届四中全会明确提出，深化国有企业改革，围绕全面增强国有经济体竞争力、控制力、影响力、创新力和抗风险能力，着力完善市场化经营机制，激发企业活力。企业活力如何激发？归根到底需要改革。怎么改？《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》里面讲得很清楚，抓重点、补短板、强弱项。全面预算管理作为一项系统性的管理工具，可以通过对企业进行SWOT分析，真正找准重点，补齐短板，提升管理科学化水平。

2.全面预算管理是城投企业优化企业资源配置的落地之策

全面预算管理以企业战略为出发点，以年度目标计划为蓝图，根据业务计划制定出行动方案，进而细化为业务预算、资本预算、财务预算与筹资预算。企业的资源是有限的，通过全面预算管理的实施可以协调企业短期与长期利益之间的关系，进而实现资源的有效利用，尽可能地实现企业资源发挥最优效用。

3.全面预算管理是城投企业面向未来提升绩效的对症良方

城投企业实施全面预算管理，通过对全年工作目标的分解，可以明确各部门各子公司的目标任务，进而保证部门之间能够形成合力，通过有效沟通，促进企业全局目标的实现；而在预算编制以及任务分解的过程中，也可以划定各部门的责任，进而通过预算的执行情况判断各部门的运行情况，采取相应的激励措施，从而提高企业运行效率，保证企业战略目标的实现。

二、城投企业全面预算管理面临的困境

1.财务管理现状

（1）财务管控制度不够完善

因为各种历史渊源，城投企业一般都拥有多个子公司，分别掌控着域内的各类资产，可是在实际的日常经营活动中，城投企业对部分子公司难以形成决策上的控制，导致财务管控力度弱。治理体系上的弱控制导致各子公司在上报财务数据方面时效性差，而各子公司会计核算人员素质的参差不齐也导致财务数据质量不高，进而很难切实通过对财务数据的分析来达到提升经营绩效的目标。

此外，相较于其他市场主体，城投企业在制度制定上较为滞后，通行做法一般是总部参照国资委有关管理规定制定出相应管理制度，落实到子公司层面一般是照搬总部相关规定，没有细化，更没有根据子公司所在行业的经营性质进行个性化的匹配，导致上下一般粗，很多日常工作在基层难以有章可循，突出表现为子公司在实际工作中也难以针对性地落实上级精神，在预算管理上也仅仅处在预算和成果的对比层面，无法更深程度地分析财务问题，客观上导致企业的经济收益低。

（2）缺乏完善的内部控制制度

城投企业有别于一般的国有企业和公益性组织，它由地方政府通过地方政府资产管理公司出资，企业主要负责人一般由地方组织部门任用，城投企业也是肩负市场和行政双重角色。平日里城投企业承担着城市建设方面的各项工作，而主要负责人也是游走于各个部门争取政策及项目支持，市场意识较为缺乏。而上级部门对企业干部的考察关注点也主要在政绩上，业绩激励考核机制还不完善；外部监督较弱。

（3）财务部门不够独立

在城投企业中，母公司下的各子公司往往是自主管理经营，子公司的经营层在规章和制度的约束下自主对经营活动进行决策，这无形之中造成子公司的财务部门面临多头领导，缺乏独立性，监督职能也被削弱，在预算工作中的主观能动性也受到压制。

2.全面预算管理现状

（1）不重视预算管理，编制方法不科学

城投企业受历史沿革影响，往往按照政府的要求运作，市场化程度较低，主要追求社会效益，在日常的经营管理中更侧重于项目建设。公司主要负责人对全面预算管理缺乏重视，在认知上更多的是为了应付上级主管部门要求，财务部门挑大梁，重编制，轻执行，一份财务套表打天下，从头到尾都是财务人员在忙活，业务预算对财务预算的支撑较弱，对企业战略的支撑更是无从谈起。

（2）预算与实际不符，管理逻辑混乱

一是预算编制依据不足，不能真实反映企业经营活动计划，编制质量不高；二是先定预算，后定年度工作计划和考核指标，且年度预算、工作计划和考核指标没有关联性；三是企业领导人员不重视预算工作，日常工作开展不做预算跟踪，执行偏差率较大。

（3）财务工作繁重，缺乏管理价值

现阶段在城投企业内，财务人员在编制预算的过程中，需要完成若干户子公司的预算编报工作，每户均需按照预算管理要求完成若干张套表的填报，并且各子公司涉及诸多行业，行业特征各不相同，工作量繁杂，而管理价值缺乏。

（4）预算缺乏监督，考核机制欠缺

在预算的编制和考核过程中往往会出现如下问题：一是对全面预算没有层层进行指标和责任的细化，缺少几上几下的沟通反馈，在执行过程中的实施管控也未落实到位，进而预算调整机制运行不顺；从预算执行者的角度，只看预算结果不看过程，进而难以调动普通员工的积极性。二是由于内审机构的缺失，财务人员在预算的执行考核时会陷入自我评价的两难，预算的编制是财务，预算完成情况的分析往往也是财务，进而影响到预算考核的公平公开公正。

三、加强城投企业全面预算管理的对策

1.开展全方位系统性“洗脑”，做好战略引领

（1）战略引领为纲，预算管理为目

在全面预算的推行中，建议首先要对公司经营班子、职能部门负责人、子公司领导班子等中高层管理人员开展预算管理的思维培训，提升公司主要负责人对全面预算管理的重视程度，加深业务部门对全面预算管理的理解；在市场转型的过程中，城投企业通过明确自身的定位，确定企业长期的战略目标，进而根据战略规划，明确中长期发展目标，自上而下形成战略共识，而全面预算管理则是为实现企业战略目标的管理工具。

（2）五步法编制分解预算

第一步，收集数据，总结问题，预测当年预算完成情况，针对预算执行偏差，总结下一年度需解决的核心问题；第二步，制定策略，年度目标制定务必策略先行，只有在一个清晰的策略指导下才能更好地去制定下一年的目标；第三步，目标设定，针对城投企业来说，这一步至关重要，务必要厘清政企关系，自上而下在年度预算计划书中明确各子公司的年度目标，并对工作节点进行细分；第四步，计划支撑，任何目标要想实现，必须要由行动计划措施予以支撑；第五步，资源要求，自下而上，结合年度工作目标及计划，提出所需要的资源保障，包括人员、资金等。

2.开展持续性的执行分析，提出科学的管理建议

全面预算管理以“企业战略目标”为起点，在经过目标分解、全面预算编制、汇总审核、决策审批后最终形成目标责任分解下达。

在城投企业中，面临上级临时交办的任务较多，常常会出现预算与实际差异较大的情况，所以在预算执行的过程中，定期分析，及时发现预算执行过程中出现的问题，并根据执行情况和外部客观环境的变化，滚动调整目标显得尤为关键。建议在执行过程中，首先确定《年度主要目标及行动计划跟踪表》，经营指标的年度目标、月度计划不可调整，重点工作项目不可调整。其次，由各子公司及部门每月填报完成情况及差异原因及分析等，将预算的执行跟踪落实到月。除此之外，每季度各有针对性做好季度的预算执行情况分析。比如，第一季度着重研判外部环境对战略的影响，第四季度做好全年的预测及下年度的模板分析；各个侧重点可根据各公司的实际情况予以确定。

3.增强预算与考核的联动性

在全面预算管理中，还需要引入绩效考核，解决人的动力问题。依托预算确定绩效评估检查的依据，依据预算制定KPI指标，进行绩效检查、评估、激励，充分发挥领导和员工的主观能动性。脱离考核，全面预算管理就成了无源之水、无本之木。城投类企业要根据行业特性及各子公司的经营特点，有针对性地制定不同的预算考评和激励机制，公开公正公平地实施绩效考核，将考核结果与个人切身利益挂钩，通过正向激励，促使全体人员认真严肃对待预算管理工作，使全面预算管理切实落地。