城市更新中旧城改造的发展路径与机制研究

广东省宏粵规划咨询有限公司 钟毅嘉

我国正处于城市化高速发展阶段，在大部分一二线城市中心城区已完成了或已初步完成旧城改造的基础上，不少卫星城和三四线城市也陆续开展旧城改造。旧城改造作为城市空间重塑和社会经济结构转型的重要举措，对社会效益和城市建设发挥了重要作用。但旧城改造包括环境治理、资源分配、社会结构调整等一系列复杂的工程，既是城市文明形象的重塑，也是城市资源再次合理分配的重要渠道。因此，完善城市更新中旧城改造的发展路径，对传承城市历史文化、促进城市健康有效发展有着重要的现实意义。

一、城市更新中旧城改造原则

（一）注重对历史文化的传承和保护

城市更新旧城改造过程中，要充分结合城市历史文化保护的需求，兼顾旧城居住环境与保护历史文化的发展，对于一些历史文化遗存，如历史建筑、文物、街区肌理等，做好保护工作，切实将历史文化保护与旧城改造相结合，避免大拆大建。

（二）旧城改造的适用性

旧城改造是为了创造更好的居住环境，因此对旧城改造的规划设计要注重适用性原则，以此对资源进行合理分配，在遵循适用性原则的基础上，对旧城区的环境、地理条件等进行综合考量，营造良好的居住环境。适用性也可以理解为因地制宜，旧城规划应尽可能保留城区的历史风貌，在当前的生态环境系统中进行规划改造，保护旧城历史文化和生态文明。一方注重提升城市形象和人们的居住环境质量；另一方面加强绿色环保理念，注重旧城区改造规划设计的可持续发展。

（三）优化城市居住环境

城市旧城改造需要综合考量城市功能、生态环境、城市形象等多项要素，结合旧城区实际情况，在推进改造过程中要对各要素进行综合考量，尊重政府主导，群众主体和市场推荐的原则，立足城市规划和改造理论，因地制宜地进行城市改造规划设计，其改造方案在推动社会效益发展的同时，要综合考量生态环境的发展，兼顾城市形象和城市功能，美化居民生活环境。

二、城市更新中旧城改造所存在的主要问题

（一）破坏了老城区历史文脉与肌理

当前，旧城改造项目在事前缺乏统筹规划，为了适应城市建设的快速发展，整片拆除旧城区，使得很多具有历史价值的传统建筑物被破坏，旧城改造中历史文化没有得到保护和传承，破坏了原有旧城区发展肌理，让老城区丧失了原有韵味。另一方面，旧城改造的急功近利忽视了城市发展特色，不同城市之间呈现出相同的改造元素和文化IP。不少开发商在不同城市改造工程中复制其标杆项目的建筑风格、建造模式、商业业态，导致了“千城一面”的情况。同时，改造的不完全导致新旧之间缺乏延续性的问题，一些地区的老旧社区与现代化高楼景观格格不入。

（二）旧城改造规划不合理导致“绅士化”现象出现

城市化的加快使得城市规模进一步扩大，城市人口也不断增加，导致新旧城区在土地规划上产生了矛盾和冲突。对于旧城区而言，不仅要重视城市经济发展的需求，也要考虑好旧城区居民的正当权益，这就要求平衡好对旧城改造与新城区的土地分配问题。但是在旧城区实际改造过程中，没有制定科学的严密的管控系统，导致旧城改造工作效率低下，没有对旧城区群众进行科学合理的补偿，出现了“驱贫引富”的问题，即出现了“绅士化”的现象，旧城区内房地产业发展迅猛，高档化的产业业态不断注入，引入了大批中高收入人群，迫使无法承担高昂租金的居民和商户以及缺乏就业机会的人士被迫离开老城，一些居民不愿意到远离生活区域的小区内生活，也为旧城改造带来了一定的困难。

（三）居民安置问题未能妥善处理

中国人安土重迁的观念根深蒂固。城市改造之后，大部分原居民都有原地安置的意愿。政府为了保障居民利益，也必须保证一部分人口得以回迁。一方面部分居民因为对旧城改造的未知恐惧而出现了“钉子户”的现象；另一方面，对于经济实力不强的居民来说，改造过程中多次搬迁产生了巨大的时间成本和重新安置费用。

（四）旧城改造工程资金限制造成后续质量问题

旧城改造项目资本匮乏一直是开发建设过程中的重点问题。旧城改造过程中，一系列的开发建设项目将不断拆迁大量的棚户区，因此建设安置房也就迫在眉睫，但是由于资金有限，安置房用地储备有限，建设滞后等问题直接影响了旧城改造工作的进展。旧城改造环境治理和项目的展开离不开大量资金和资源，资金数额量大，资金瓶颈问题日益突出，这就导致旧城改造无法按照预定计划和进度进行，旧城区设施配套和生活环境改造无法得到保障。如北京某街道2012年到2015年进行了30多万平方米老旧小区改造，改造后出现了众多质量问题，缺乏相关部门负责，甚至成了基层政府的包袱，其他便民设施也缺乏后续服务与责任主体。

三、城市更新中旧城改造中存在问题的原因分析

（一）旧城改造相关部门缺少协同规划

旧城改造项目在推进之前，虽然各地区设置了指挥部，加强了对旧城改造的组织领导，但总体来说各单位部门之间缺乏协同作战的管理机制。一方面，虽然市级政府同意了实施意见，制定了科学的规划和方案，但是在落实过程中，各区域和街道主关系本辖内的情况和利益，没有站在一个全局的角度上落实改造工作，相互之间协调不足。另一方面，发改、自然资源、城管、财政等各部门在设计旧城改造征收补偿上存在着权责不清、各自为政的情况，影响了旧城改造的顺利进行。

（二）旧城区私搭乱建推高开发成本

旧城区居民收入低、住房面积小、建筑面积密度大，私搭乱建问题也逐渐显现出来。而且在旧城区征收过程中，存在着个别居民不配合的情况，致使住房征收进程慢，成本上升。虽然《国家城市房屋拆迁管理条例》中明文规定了违章建筑不给予补偿，但是拆迁户乱搭乱建的情况仍非常严重，造成了拆迁难，同时也容易引发旧城区群众的矛盾纠纷。

（三）利益失衡导致旧城改造延续性缺失

旧城改造涉及较大的资金投入，较大地依赖开发商的资金进行开发。而开发商为了追求利益最大化，主要关注有利可图的项目和地段，以及融资地块的开发，对于安置地块的开发基本只能做到达标。因此一些难以产生客观的经济利益的地块，以及涉及重大基础设施建设的内容较容易被忽略，城市的整体环境难以得到改善。

（四）政策指导防风险力度加大

在“打好防范化解重大风险攻坚战”的国家政策环境下，各地方政府加强了对债务规模的管理，这一防风险的政策导向，导致地方政府不敢采取对财政资金的整合使用，项目资金紧缺的问题逐渐加强，尤其是旧城改造需要大量的资本，地方政府严控融资规模，这就导致旧城改造的贷款资金渠道受限，这在客观上加强了旧城改造融资的难度。

四、城市更新中旧城改造的发展路径

（一）注重旧城区历史文脉的传承和创新

对于旧城区的改造不仅要地区环境、地理条件等进行规划，同时也要注重旧城区历史风貌的传承和创新。旧城改造应着力避免对于古建筑、历史街区的大拆大建，加强历史文化保护和传承，坚持在历史文化传承上进行改造，注重挖掘和尊重历史文化内涵，有效运用旧城古建筑，将古建筑与现代城市文明建设进行融合发展，保障区域文化的延续和空间改造的协调发展。

（二）注入具有适应性的创新业态

在策划与规划的前期充分考虑适应本地发展的产业体系与产业招商策略，避免盲目复制其他城市的成功案例或项目。一是通过业态引入增加就业岗位，让本地居民充分受惠；二是通过优质业态的引入，以及优化产业方参与旧城改造的利益分配机制，推动旧城滚动开发，缓解资金压力，提高旧城改造质量。

（三）协同规划改造区域与周边地区整体环境

旧城改造改造规划要注重与原有生态基底、功能布局、建筑风格的充分协同，对旧城原有的水系、湖泊、公园等生态要素进行优先保留与提升，结合旧城文化进行保护性改造。旧城区的功能转变应围绕旧城区的文化特色，恢复其原有功能，让旧城区与整体城市的面貌相符合，实现整体更新。

（四）建立健全多方利益的表达渠道

旧城改造涉及的利益主体较多，因此构建利益表达渠道的多元化，保障旧城改造民主化、透明化以及法制化非常重要。首先要完善计划管理，加强市、县、区对旧城改造的监督和管理，配合各相关部门做好协调工作；其次，推动旧城改造信息充分公开，对于回迁安置的落实、资源的配置以及城区群众的切实利益要进行合理配置；最后，建立多元化的表达渠道，实施听证会制度，积极引导开放商、企业、被征收等多方利益的协商，保障弱势群体的话语权。

（五）创新旧城改造融资和开发模式

破解资金难题是推进旧城改进的重要路径和举措。探索发现政府专项债券、政策性银行融资、政府与社会合作、商业银行城市更新专项资金贷款、鼓励集体企业投资等多种方式募集资金，拓宽资金筹措渠道。在开发模式上推动一二级联动开发，捆绑建设高品质的城市基础设施、公共服务设施和产业载体建设，形成产城发展的持续动力。

五、结论

旧城改造是推进城市更新发展的一项民生建设工程，关系着社会经济发展、城市建设、基础设施建设和环境建设等方方面面。因此，在旧城改造过程中，应加强对旧城改造路径及机制研究，结合城市历史文化，坚持保护与开发相结合的方式，实现城市经济效益和文化传承、环境营造的统一。同时，注重对产业业态的前置策划，将旧城改造与城市整体规划发展充分协调，拓宽各级政府和部门、企业、居民等利益相关者参与旧城改造的渠道，优化和创新旧城改造的融资与开发模式，稳定、健康地推进旧城改造工作。